Типенко Наталья Георгиевна, кандидат экономических наук, директор ООО "Центр универсальных программ"

Реализация Закона N 83-ФЗ идёт полным ходом, но вопросов остаётся по-прежнему много. В качестве целей заявлено:

- повышение качества бюджетных услуг, с одной стороны, и

- повышение эффективности бюджетных расходов - с другой.

Попробуем разобраться, начали ли услуги осуществляться эффективнее или речь идёт только об эффективности бюджетных расходов? [Расходы эти весьма значительны: число учреждений, которых касается реформа, более 236 тысяч, в них занято почти 13 млн. человек, доля расходов на них составляет более 30% расходов консолидированного бюджета РФ.]

Проанализируем, по какому пути пошли регионы при выборе типа учреждений и разработке государственных заданий.

Выбор типа учреждений

Первый этап - выбор типа учреждений - пройден ещё

в декабре 2011 года, можно подвести первые итоги. По поводу выбора типа учреждения жёстких критериев выдвинуто не было, но были сформулированы общие принципы: если учреждение может вести внебюджетную деятельность, у него сильный менеджмент, то оно может претендовать на то, чтобы стать автономным.

Если учреждение не имеет никакой внебюджетной деятельности, то оно казённое. Предлагалось учредителям сделать предварительный анализ для выделения групп учреждений.

Основной принцип выделения учреждений в ту или иную группу (по духу Закона N 83-ФЗ) - экономическая эффективность.

Итак, основная масса учреждений должна была стать бюджетными ("новыми бюджетными"). Казённых не должно быть много, а право стать автономным "надо было заслужить". Получилось не совсем так, как планировали: доля казённых учреждений необоснованно велика, а автономных - единицы.

Основной аргумент, который используется регионами в пользу казённых учреждений, - это единственный тип, где остаётся субсидиарная ответственность учредителя. Для регионов, где велика доля малокомплектных школ, казённые учреждения - единственно возможный тип. Кроме того, у большинства бюджетных учреждений образования муниципального уровня - большие долги по коммунальным платежам.

Учредители, как правило, считают, что если учреждение станет бюджетным (в терминах Закона N 83-ФЗ), то все финансовые взаимоотношения с учредителем ограничатся субсидией на выполнение работ (услуг). Возможность формировать субсидию "на иные цели" и покрывать ею другие расходы учреждения (вплоть до погашения кредиторской задолженности) многими органами управления образованием на муниципальном и региональном уровнях по тем или иным причинам не рассматривается.

Тип учреждения выбирается учредителем скорее не из соображений экономической эффективности, а из того, каков общий настрой: на реформы или на консервативный сценарий развития.

Причём именно учредители опасаются "выпустить" учреждения из-под своего контроля - опеки. При этом предложения самих учреждений образования о преобразовании в автономные зачастую не рассматриваются. В ряде субъектов РФ (Тюменская, Новгородская области, Республика Татарстан) практически все учреждения регионального и муниципального подчинения стали автономными. Но в большинстве субъектов более половины учреждений - казённые.

Приведу примеры.

В Воронежской области бюджетными "назначены" все учреждения города Воронежа, а казёнными - все остальные муниципальные учреждения. Автономных учреждений образования в области по состоянию на май 2012 года не было.

Курганская область. По состоянию на 1 января 2012 года 10% общеобразовательных школ Курганской области являются бюджетными учреждениями, остальные переведены в статус казённых.

В Тульской области 37 государственных общеобразовательных учреждений (из них одно бюджетное, 36 казённых) и 572 муниципальных образовательных учреждений (из них 218 казённых, 353 бюджетных, одно автономное).

При этом, например, в Хабаровском крае из 848 муниципальных образовательных учреждений статус казённых имеют 28%, бюджетных - 62%, автономных - 10% учреждений.

В то же время есть представление о том, что необходимо увеличивать число автономных учреждений и уменьшать число казённых. В этой связи представляет интерес опрос, проводимый Министерством образования и науки РФ. Был задан вопрос: "Какие планы существуют в регионе по совершенствованию механизма финансирования общеобразовательных учреждений в условиях реализации Закона N 83-ФЗ?".

Большое число субъектов планы по совершенствованию связывают именно с изменением количества учреждений того или иного типа: уменьшением числа казённых учреждений и увеличением числа автономных.

О расширении финансово-хозяйственной самостоятельности учреждений пока говорить не приходится.

Расширение прав учреждений произошло у единиц, но не массово. То есть возможности, которые предоставляются Законом, учредителями не используются, самостоятельность не предоставляется.

Формирование перечня услуг и государственного задания

Вторая задача, связанная с реализацией Закона N 83-ФЗ, - формирование перечня услуг и задания на его основе. Задача это очень непростая: ведь речь, по сути, шла о том, чтобы сделать прозрачным для потребителя (и для бюджета) как процессы, так и результаты работы школы.

В целях формирования государственного задания на оказание государственных услуг федеральные органы исполнительной власти должны были утвердить до конца 2010 года базовые (отраслевые) и ведомственные перечни государственных услуг, оказываемых находящимися в их ведении учреждениями, с показателями качества услуг. [Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. N 671.]

Детальный перечень услуг и показателей качества в отрасли "Образование" отсутствует. Практически все пошли по формальному пути, отождествив услугу и реализуемую образовательную программу.

При таком подходе для дошкольных учреждений предусмотрена только одна услуга, для

общеобразовательных школ - три услуги: для начальной школы, основной и полной средней школы. Но при отсутствии детализированного перечня услуг существует реальный риск того, что платить придётся за то, что раньше "по умолчанию" входило в "пакет" бесплатных услуг.

Ведомственный перечень услуг, утверждённый Минобрнауки России, имеет ряд недостатков. ["Ведомственный перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении МОН РФ федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности".] С одной стороны, он не охватывает все типы учреждений, которые имеются в отрасли, так как он разрабатывался только для учреждений, которые имеются на федеральном уровне. С другой стороны, он носит очень "общий характер", большая часть услуг (работ) там не представлена.

Очевидно, что большая часть услуг (работ), которые оказываются учреждениями образования, не попала в этот перечень. Позиция Минфина России по данному вопросу: обязать отраслевые министерства доработать (детализировать) отраслевые и ведомственные перечни услуг.

В сложившейся ситуации 99% учреждений идут по пути "одно учреждение - одна услуга".

Это проще, кроме того, в этом случае возможен вариант, при котором стоимость услуги - это фактические расходы учреждения, делённые на число потребителей услуги. Это не запрещается и документами по реализации Закона, это даже предусмотрено на переходный период.

Но здесь есть риск того, что многое из того, что делает учреждение, не будет профинансировано бюджетом. Например, надо будет доказать, что услуга "Реализация основных общеобразовательных программ начального общего образования" может включать "группы продлённого дня" и др.

При переходе на субсидии учреждениям и формализации отношений учредитель - учреждение через "соглашение" все виды работ учреждений, которые они выполняют в рамках уставной деятельности, должны быть перечислены: определены их объёмы, группы потребителей и качественные характеристики. Пока этого не только не сделано, но важность этого ключевого момента реформы практически игнорируется отраслевыми ведомствами. Очевидно, что базовый (отраслевой) перечень должен быть разработан и законодательно закреплён именно на федеральном уровне.

Субъекты РФ вынуждены решать проблему отраслевого перечня услуг: они либо дублируют федеральный перечень, либо его расширяют и детализируют. В то же время, когда услугой является "реализация основных общеобразовательных программ..." и услуга носит комплексный характер, она нуждается в детализации и расшифровке.

Это вопрос непраздный, так как те виды деятельности учреждений, которые не попали в перечень государственной (муниципальной) услуги, не могут быть профинансированы за счёт средств бюджета (через субсидию), а следовательно, должны быть переведены в категорию платных. [Для регионов, участвовавших в Программе реформирования региональных финансов, существовало требование: услуга может быть профинансирована, только если она была включена в реестр расходных обязательств бюджета соответствующего уровня. В Законе N 83-ФЗ требование это отсутствует, что сильно упростило определение перечня услуг.]

Пока здесь царит полная неопределённость. При формировании заданий, как правило, записывают "общие формулировки", для которых невозможно определить ни показатели качества, ни объёмные характеристики. Масштаб проблемы не осознаётся до тех пор, пока размер субсидии - это бюджет учреждения, сформированный по традиционной смете. И для учреждения не меняется ничего, кроме дополнительных бумаг для заполнения.

Но если переход будет осуществляться неформально, перечень услуг приобретает особую значимость, отсутствие какого-либо вида деятельности в перечне услуг с неизбежностью влечёт платность.

Например, в школах Приморского края группы продлённого дня стали платными, так как они не были включены в перечень услуг, которые муниципалитеты оказывают населению за счёт средств бюджета. Проблема есть и в связи с децентрализацией формирования перечней услуг, оказываемых в рамках основной деятельности учреждений.

Такой подход может поставить под сомнение полноценную реализацию социальных гарантий и обязательств государства на всей территории России. А так как учредители - это не только федеральные и субфедеральные органы власти, а и муниципалитеты, значит, есть основание ожидать "вала злоупотреблений на местах". То есть опасения населения о росте платности как результате реформы не лишены оснований.

Фактически получилось, что в обязанности федеральных органов исполнительной власти входит только установление ведомственных перечней применительно к услугам "своих" федеральных учреждений, а формирование базовых "отраслевых" перечней для учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципалитетов, отдано на откуп субъектам РФ.

В результате "набор услуг", которые оказываются населению за бюджетные деньги в разных регионах, может очень сильно различаться, что является нарушением принципа социально ответственного государства и равенства предоставления услуг вне зависимости от территории.

Нет чёткости и в объёмах предоставляемых услуг. Если по конституционно-гарантированным услугам (бесплатное общее образование, среднее профессиональное образование и др.) объём услуг определён численностью учащихся, то по тем услугам, где такой гарантии нет, например в дополнительном образовании школьников (дома творчества, дома пионеров, изостудии, спортивные секции и т.п.), вопрос объёма услуги, оказываемой за счёт бюджета, остаётся открытым.

Нами проводился анализ перечня услуг учреждений общего образования и дошкольных образовательных учреждений по сайту bus.gov.ru. Анализ услуг, которые записывают учреждения в свой перечень оказываемых услуг, показывает, что, как правило, уч-

реждения используют формулировки услуги без расшифровки и детализации содержания. Даже внутри одного субъекта Федерации формулировки услуг могут различаться. Приведу пример.

В качестве показателей качества деятельности учреждения используют несколько групп показателей:

• показатели, характеризующие педагогических работников (уровень их квалификации, переподготовка, укомплектованность кадрами);

• уровень обеспеченности оборудованием, в том числе компьютерами, методическими материалами и др.;

• уровень успеваемости учащихся, здоровье (сдача единого госэкзамена, участие в олимпиадах);

• удовлетворённость родителей.

Число формулировок показателей качества даже в рамках одного субъекта Федерации более тысячи.

Это делает невозможным какой-либо их анализ. Кроме того, некоторые учреждения указывают в качестве показателя качества, например:

- наличие лицензии;

- наличие высшего или среднего специального образования у педагогических работников.

Стоит отметить, что это является обязательным условием осуществления образовательной деятельности, а не показателем её качества. В целом большинство показателей характеризует "процесс", а не "результат" работы образовательного учреждения.

Таким образом, пока реализация Закона носит сугубо формальный характер и не приводит к качественным изменениям во взаимоотношениях учреждение - потребитель услуги, учреждение - учредитель. Самостоятельность учреждений не растёт, хотя их ответственность, несомненно, увеличилась при ликвидации для части учреждений субсидиарной ответственности. Непроработанность вводимых механизмов фактически признана и Минфином России.

В 2012 году предлагается то, с чего надо было начинать: сделать единый перечень услуг, показатели качества и определить нормативные затраты на их оказание.

"Необходимо законодательно закрепить за федеральными органами исполнительной власти... полномочия утверждать в сфере своей компетенции единые базовые перечни государственных и муниципальных услуг и работ, предусматривающие услуги по полномочиям РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Это позволит повысить про-

зрачность государственных и муниципальных услуг для потребителей, исключить возможность формального подхода к их предоставлению, а также перейти на единые нормативные затраты оказания государственных и муниципальных услуг...". [Цитата из документа "Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов", одобрены Правительством РФ в июле 2012 года.]

Так что теперь самое время начать борьбу за то, чтобы в федеральный перечень услуг попали все услуги и работы, относящиеся к основной деятельности учреждений. В противном случае неизбежно, что существенная часть работы школ, детских садов и др. перейдёт в категорию платной деятельности учреждений. Это, несомненно, повысит эффективность бюджетных расходов, но повысит ли качество образования?

Публикатор:

Постоянная ссылка для научных работ (для цитирования):

Найденный поисковым роботом источник:

Автор(ы) публикации - Типенко Наталья Георгиевна:

Комментарии: