Р. АРЕНД, магистр математики и экономики, экономист Экономического департамента ОЭСР

В 1950 - 1960-е годы большинство экономистов считали, что наличие богатых запасов полезных ископаемых способствует быстрому росту экономики¹ . В последние два десятилетия многие специалисты стали придерживаться иной точки зрения, рассматривая хорошую обеспеченность природными ресурсами как препятствие успешному развитию. В значительном числе работ с использованием методов эконометрического анализа исследуется феномен так называемого "ресурсного проклятия" (resource curse)² и анализируются его глубинные причины³ . В данной статье мы попытаемся показать, что это "проклятие" - если и приговор, то не окончательный. При соответствующих экономических и политических условиях крупные запасы природных ресурсов совсем не обязательно будут выступать фактором, тормозящим экономическое развитие.

Поддержание роста в ресурсно-зависимой экономике: основные концепции

Экономики, зависимые от природных ресурсов

Во многих странах с низким или средним уровнем душевых доходов наблюдается существенное смещение промышленного производст-

OECD Economic Department Working Papers No 478, 2006. Данная статья отражает взгляды автора, а не ОЭСР или ее стран-членов. Автор выражает признательность С. Аркиной, А. Дину, В. Дребенцову, Е. Гурвичу, В. Коромзаю, С. Малле, И. Мюррей, Д. Сазерленду, У. Томпсону, А. Устинову, А. Вдовиченко и О. Засову, а также многим коллегам из Экономического департамента ОЭСР за ценные советы и комментарии. Публикуется с сокращениями.

¹ Наибольшую поддержку стратегиям ресурсно-зависимого развития оказывали сторонники сырьевой теории роста, утверждавшие, что в отсталых районах экономический рост обычно начинается с бума в сфере добычи природных ресурсов, который привлекает труд и капитал. По мере его продолжения прибыли сырьевого сектора реинвестируются в местную инфраструктуру и отрасли, создающие добавленную стоимость, что обеспечивает диверсифицированный экономический рост (подробнее см.: Watkins M. H. A Staple Theory of Economic Growth // Canadian Journal of Economics and Political Science. 1963. Vol. 29. May).

² См.: Sachs J., Warner A. Natural Resources and Economic Development: The Curse of Natural Resources // European Economic Review. 2001. Vol. 45. P. 827 - 838; Manzano O., Pigobon R. Resource Curse or Debt Overhang?: NBER Working Papers No 8390. July 2001.

³ См.: Ross M. The Political Economy of the Resource Curse // World Politics. 1999. Vol. 51. January.

стр. 24

ва или экспорта (а часто - и того и другого) в сторону добывающих отраслей. Для большинства стран Африки, Латинской Америки и членов СНГ характерна сильная зависимость от экспорта природных ресурсов. Таким образом, для значительной части населения мира весьма важен вопрос о том, является ли изобилие природных ресурсов неизбежным "проклятием" или их можно эксплуатировать с пользой для страны и ее граждан.

Нередко высказывается мнение (хотя и недостаточно обоснованное), что к ресурсно-зависимым экономикам относятся те, в которых на природные ресурсы приходится более 10% ВВП и 40% экспорта. Поскольку цены на сырье характеризуются высокой волатильностью, чрезмерная зависимость экспортных поступлений от их колебаний означает, что такие экономики особенно уязвимы перед внешними шоками.

Тем не менее наличие богатых запасов полезных ископаемых дает очевидные преимущества. Природные ресурсы можно продавать на мировом рынке, получая экспортные доходы. Для бедных и недостаточно развитых стран это означает возможность импортировать критически важные товары (например, лекарства), которые они сами производить не могут, и, следовательно, по крайней мере в принципе, существенно повысить благосостояние своих граждан. С практической точки зрения природные ресурсы обеспечивают также определенную защиту от конкуренции.

В качестве негативного момента отмечается, что потенциал роста добывающих секторов относительно невысок. Во-первых, запасы природных ресурсов ограничены. Во-вторых, утверждается, что добыча полезных ископаемых не требует высоких технологий, поэтому возможности повышения производительности в добывающих секторах невелики (это - одно из распространенных объяснений существования "ресурсного проклятия").

Оба приведенных аргумента, на наш взгляд, достаточно спорны. Безусловно, запасы природных ресурсов конечны (по крайней мере, на нашей планете). Однако пока не наступит период, непосредственно предшествующий полному истощению того или иного их вида, на величину соответствующих запасов можно не обращать внимания. Важно прежде всего количество разведанных месторождений полезных ископаемых, которые можно рентабельно эксплуатировать при современном уровне технологий и прогнозируемых долгосрочных средних ценах. Благодаря существенному технологическому прогрессу в области добычи полезных ископаемых для большинства видов сырья объемы разведанных месторождений в последние десятилетия практически не сокращаются.

Нельзя согласиться и с утверждением, что специализация на добыче сырья неизбежно предполагает низкий уровень технологических знаний. По мере перехода к эксплуатации более сложных по своим условиям месторождений такая деятельность все больше опирается на интенсивное использование специфических высоких технологий (например, нефтяных платформ). Следовательно, плохое функционирование экономики может быть вызвано не изобилием природных ресурсов как таковым, а неэффективными структурами собственности и контроля,

стр. 25

получившими распространение в добывающих секторах стран, богатых полезными ископаемыми. В последние десятилетия во многих из них повысилась роль государственных или контролируемых государством предприятий. С учетом многочисленных примеров в целом более высокой эффективности частных предприятий по сравнению с государственными⁴ можно допустить, что недостаточный рост в ресурсно-зависимых экономиках был обусловлен скорее наличием во многих их отраслях государственной собственности, а не природными ресурсамиper se ⁵ .

В любом случае изменения в структуре экономики происходят медленно, поэтому страны, опирающиеся на эксплуатацию природных ресурсов, останутся ресурсно-зависимыми еще в течение довольно длительного времени. Вместе с тем ресурсная ориентация экономики может стать движущей силой ее модернизации. Дальнейшее развитие добывающих секторов (особенно поставки на экспорт) может оказаться сильным стимулом для экономического роста, как показывает, например, опыт Чили, и таким образом способствовать увеличению внутренних доходов. Это в свою очередь обычно приводит к быстрому росту сектора неторгуемых товаров, то есть прежде всего услуг и строительства. Наращивание сырьевого экспорта позволяет также больше импортировать, причем не только изделия потребительского назначения (что содействует повышению уровня жизни населения страны), но и инвестиционные товары.

В то же время нельзя забывать и о рисках, присущих ресурсно-зависимым экономикам. Рассмотрим их подробнее.

Уязвимость экономик перед внешними шоками

Кризисы в странах с формирующейся рыночной экономикой обычно возникают из-за значительных изменений условий торговли - резкого падения цен на их основные экспортные товары⁶ . По сравнению со странами, чья экономика более диверсифицирована, ресурсно-зависимые экономики особенно подвержены воздействию внешних шоков. Необходимым условием любых попыток уменьшить подобную уязвимость и, следовательно, обеспечить успешное развитие ресурсно-зависимой экономики выступает продуманная макроэкономическая политика.

В этой связи особое значение приобретает соблюдение финансовой дисциплины. Конечно, полностью преодолеть указанную уязвимость таким образом нельзя, но можно ее существенно ослабить. В любом случае проведение безответственной налогово-бюджетной политики будет усиливать воздействие колебаний цен на сырье, делая циклические спады и подъемы более резкими. Здесь, безусловно, требуется контрциклическая политика. Крайне важно поддерживать сбалансированный бюджет на протяжении всего цикла движения цен на

⁴ Megginson W., Netter J. From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization // Journal of Economic Literature. 2000. Vol. 39. No 2.

⁵ Aslund A. Russia's Curse // The Moscow Times. 2004. January 16.

⁶ Narrain A., Rabanal P., Byskov S. Prudential Issues in Less Developed Economies: IMF Working Paper WP/03//98. October 2003.

стр. 26

сырьевые товары, прежде всего значимые для данной страны. Более того, бюджетная политика должна всегда опираться на консервативные оценки цен на сырьевые товары. Если в бюджет заложены показатели, превышающие их долгосрочные средние значения, или если прогноз величины бюджетных доходов неявно исходит из более высоких цен на сырье, тогда его параметры будут формироваться на основе завышенных оценок. При этом если бюджет оказывается сбалансированным только благодаря исключительно высоким ценам на сырьевые товары, его вообще нельзя считать таковым.

С учетом важности обеспечения баланса бюджета в течение цикла движения цен на сырьевые ресурсы весьма актуальной становится задача создания стабилизационного фонда для аккумулирования дополнительных доходов от высоких цен на них. В идеальном случае средствами фонда должен управлять орган, не имеющий полномочий их тратить (то есть независимое специальное учреждение или центральный банк, но не министерство финансов или любое другое). Правила аккумулирования доходов в стабилизационном фонде и их расходования должны быть четкими и прозрачными. Накопленные в нем доходы следует инвестировать в достаточно надежные и ликвидные активы, номинированные в иностранной валюте. Такой стабилизационный фонд обычно выполняет несколько функций.

Во-первых, он помогает сглаживать колебания величины государственных доходов, а следовательно, и расходов в ходе цикла движения цен на сырьевые товары. Стабилизационный фонд должен быть достаточно большим на тот случай, если цены на сырьевые товары в течение нескольких лет останутся на уровне ниже среднего. Теоретически такое сглаживание можно обеспечить путем заимствований за рубежом в период низких цен на сырьевые товары и выплаты долгов в период высоких цен. На практике в условиях низких цен на сырьевые товары ресурсно-зависимые экономики сталкиваются с резким ограничением доступа к международному кредитному рынку. Тогда у них возникают проблемы с балансом счета текущих операций, и попытки взять деньги в долг вызывают подозрение у участников финансовых рынков. При крупных заимствованиях их стоимость (величина процентной ставки) может оказаться весьма высокой. Поэтому накопление средств в стабилизационном фонде на случай низких цен на природные ресурсы - вполне разумная мера.

Во-вторых, этот фонд помогает сглаживать и колебания темпов экономического роста. В нем аккумулируются средства в условиях благоприятной конъюнктуры, то есть когда условия торговли страны улучшаются, расходуются же они, когда цены на природные ресурсы падают, то есть вслед за ухудшением условий торговли. Поскольку изменения последних влияют на экономический рост, это означает, что стабилизационный фонд уменьшает риск "перегрева" экономики в период высоких темпов роста и поддерживает их во время спада.

В-третьих, стабилизационный фонд может также способствовать уменьшению колебаний обменного курса, поскольку рассмотренная модель инвестирования и расходования его средств содействует оттоку капитала при высоких ценах на сырьевые товары и его притоку при

стр. 27

низких. Таким образом, подобное движение капитала может ослаблять давление на обменный курс, обусловленное изменениями баланса счета текущих операций, в определенной степени защищая экономику от потенциально опасных резких колебаний обменного курса.

В какой-то момент стабилизационный фонд может достичь такой величины, что дальнейшее накопление средств в нем будет излишним и даже неэффективным. Тогда придется решать, что делать с доходами, продолжающими поступать в страну вследствие высоких цен на природные ресурсы. Здесь важно удержаться от соблазна финансировать за их счет снижение налогов или повышение непроцентных расходов, поскольку подобная политика будет проциклической и повысит риск "перегрева" экономики, а также приведет к ухудшению бюджетной ситуации, если цены на сырьевые товары упадут.

Прежде всего дополнительные доходы от высоких цен на сырьевые товары следует использовать на досрочное погашение внешнего долга. Это уменьшит будущие финансовые обязательства государства и позволит увеличить расходы или снизить налоги в дальнейшем, не рассчитывая, что такой уровень цен сохранится и в перспективе. Уменьшатся также риск возникновения валютных кризисов и сила их воздействия, если они все-таки произойдут.

Когда средства фонда достигнут величины, достаточной для решения стабилизационных задач, дополнительно поступающие доходы можно направить на финансирование накопительного компонента государственной пенсионной системы. Подобная мера не только целесообразна с макроэкономической точки зрения как способ распределения дополнительных доходов среди населения, она также поможет повысить пенсии тем, кто в силу возраста или недостаточного уровня доходов не может претендовать на существенные выплаты из их накопительной части.

Если величина внешнего долга страны незначительна, ее уязвимость перед внешними шоками уменьшается. Причем данное положение касается и государственного, и частного сектора. Как показывают результаты эмпирических исследований, при превышении внешним долгом определенной величины он начинает негативно сказываться на экономическом росте⁷ . Уменьшить величину внешнего долга можно и путем перевода его части во внутренний долг, номинированный в национальной валюте. В идеальном случае суверенный долг должен быть целиком внутренним или привязанным к "корзине" цен на сырьевые товары, с тем чтобы стоимость его обслуживания колебалась вместе с ними. До сих пор облигации, привязанные к ценам на сырьевые товары, выпускались в ходе реструктуризации суверенного долга или частными компаниями, но мы не видим причин, по которым государство не может их использовать шире. Выпуски таких облигаций будут

⁷ Так, для развивающихся стран и стран с переходной экономикой влияние внешнего долга на темпы экономического роста становится в среднем негативным, если его величина достигает 35 - 40% ВВП и 160 - 170% объемов экспорта. Его отрицательное воздействие начинает проявляться, когда эти соотношения составляют примерно половину приведенных показателей (Pattilo C., Poirson H., Ricci L. External Debt and Growth: IMF Working Paper WP/02/69. April 2002).

стр. 28

привлекательным инструментом для стран, желающих хеджировать риски повышения цен на сырьевые товары.

Ресурсно-зависимым экономикам также необходимо обеспечивать значительную гибкость обменного курса, чтобы приспосабливаться к изменениям условий торговли. Когда цены на сырьевые товары растут, национальные валюты могут оказаться фундаментально переоцененными, что несет в себе риск глубокого и болезненного падения обменного курса в случае их снижения. Следовательно, требуются меры по предотвращению избыточного укрепления национальной валюты, особенно в условиях, когда цены на основные экспортные товары высоки и велик приток краткосрочного капитала. Вместе с тем подобная политика может привести к усилению инфляции в отсутствие бюджетной стерилизации, а также стерилизации за счет мер ЦБ. Это - еще один аргумент в пользу создания стабилизационного фонда; но и ЦБ должен располагать значительными возможностями по осуществлению стерилизационных мероприятий.

В ресурсно-зависимой экономике важно максимально избегать долларизации (евроизации), устанавливая цены и указывая стоимость контрактов в национальной валюте. Широкое использование иностранной валюты в хозяйственных трансакциях подразумевает серьезный системный риск для экономической стабильности в случае значительных колебаний обменного курса и должно быть ограничено.

"Голландская болезнь"

Гипертрофированное развитие добывающего сектора национальной экономики, как правило, обусловливает возрастающий риск возникновения так называемой "голландской болезни". Под ней обычно понимается ситуация, складывающаяся в результате неожиданного открытия крупных месторождений полезных ископаемых и начала их масштабного экспорта. Однако признаки "голландской болезни" могут появиться и тогда, когда удельный вес добывающего сектора в национальном экспорте растет относительно более высокими темпами. В любом случае увеличение доходов от экспорта природных ресурсов способствует повышению равновесного обменного курса и/или общего уровня заработной платы, ограничивая конкурентоспособность иных торгуемых секторов экономики⁸ .

Укрепление национальной валюты характеризуется не только негативными эффектами. Оно приводит к увеличению покупательной способности населения (по мере удешевления импортных товаров) и, следовательно, к повышению уровня жизни граждан. Рост потребления стимулирует развитие производства в неторгуемом секторе. Однако под угрозой оказывается конкурентоспособность продукции торгуемых секторов, не связанных с добычей природных ресурсов.

Укрепление национальной валюты, оказывающее сильное воздействие на несырьевые торгуемые сектора, может в конечном счете

⁸ Термин "голландская болезнь" представляется не слишком удачным, поскольку Нидерландам удалось сравнительно легко справиться с этой ситуацией.

стр. 29

негативно сказаться на равновесном уровне занятости. Добывающий сектор обеспечивает не так много рабочих мест. Следовательно, если под влиянием повышения обменного курса начинает формироваться более капитало- и менее трудоемкая модель производства в других отраслях промышленности, то это может привести к соответствующему сокращению занятости. Тогда важно создавать рабочие места в несырьевых секторах, в частности в сфере услуг, чтобы компенсировать их утрату в промышленности. При этом нужно иметь в виду, что производительность труда в сфере услуг довольно низкая, а значит, и оплата труда сравнительно невысока. В результате в обществе может усилиться социальная напряженность.

Но потенциальный негативный эффект, который сырьевой сектор оказывает на экономику, можно смягчить. Чтобы избежать "голландской болезни" и содействовать развитию несырьевых отраслей, надо использовать возможности налоговой системы. Так, следует увеличить прямое обложение добывающего сектора, сохраняя при этом его прибыльность на уровне, обеспечивающем дальнейшее развитие. Возросшие налоговые поступления в бюджет нужно использовать для снижения общего налогового бремени в экономике, например в части социальных налогов на труд. Уменьшение отчислений в фонды социального страхования или в пенсионный фонд может быть компенсировано за счет определенной доли налогов на сырьевой сектор, независимых от цен на природные ресурсы. Кроме того, большее налоговое изъятие ресурсной ренты будет способствовать снижению зарплат в данном секторе и ослабит повышательное давление на уровень оплаты труда в других секторах, содействуя тем самым созданию новых рабочих мест в отраслях с более низкой производительностью.

Ориентация налоговой системы на большее обложение сырьевого сектора помогает избавиться от "голландской болезни". Вместе с тем она усиливает зависимость бюджета от цен на сырьевые товары. Однако этот потенциальный риск не должен препятствовать такой ее ориентации; скорее он подчеркивает важность накопления достаточно больших сумм в стабилизационном фонде.

Политико-экономические вызовы

В экономической литературе приводится ряд объяснений того, почему ресурсная зависимость страны может затруднить экономическое развитие. Важное место в их числе занимаетрентоориентированное поведение. Во-первых, в ресурсно-зависимых экономиках распределение качественного трудового потенциала может быть смещено в пользу сырьевого сектора, поскольку способным людям свойственно стремление получать ресурсную ренту, вместо того чтобы выстраивать успешный бизнес в других секторах⁹ . Во-вторых, в этих странах часто происходят восстания или гражданские войны, которые в определенной степени являются следствиями тяги к извлечению ренты, доведенной до

⁹ Acenoglu D., Verdier T. Property Rights, Corruption, and the Allocation of Talent: A General Equilibrium Approach // Economic Journal. 1998. Vol. 108. P. 1381 - 1401.

стр. 30

предела¹⁰ . В-третьих, было показано, что с повышением доли сырья в экспорте растет и коррупция¹¹ , что в свою очередь тормозит долгосрочный экономический рост¹² . В-четвертых, увеличение удельного веса сырьевого сектора в экономике часто сопровождается усилением неравенства доходов, что также негативно сказывается на темпах долгосрочного роста.

Для борьбы с рентоориентированным поведением и его последствиями полезным будет, помимо изъятия в бюджет большей части ресурсной ренты, и сокращение неравенства доходов за счет увеличения адресных социальных трансфертов, используя в этих целях все тот же источник. Главная проблема здесь - необходимость наличия достаточно эффективного и некоррумпированного государственного аппарата. В противном случае ресурсная рента будет просто делиться между добывающими компаниями и чиновниками, а государству достанется меньшая доля рентных доходов.

Для уменьшения коррупции можно использовать различные меры. Прежде всего нужно создать институты, устойчивые к ней. Правила и нормы должны быть простыми, прозрачными и стандартизованными, иметь мало исключений, а возможности чиновников принимать решения по своему усмотрению должны быть сведены к минимуму. Но для снижения уровня коррупции принятия антикоррупционного законодательства недостаточно, пока из-за отсутствия соответствующего мониторинга виновным удается избежать наказания. Как показывает межстрановой анализ, и эффективность законодательства, и развитие гражданского общества сильно и отрицательно связаны с уровнем коррупции. Ей также способствует отсутствие свободной прессы¹³ .

Отметим, что всем успешным ресурсно-зависимым экономикам были присущи развитое гражданское общество, относительно хорошо функционирующая и независимая судебная система, высокий уровень независимости прессы и относительно низкая коррупция, в то время как ресурсно-зависимые экономики-неудачницы не обладали большей частью перечисленных характеристик. Имеются также свидетельства того, что ресурсно-зависимое развитие в целом более успешно в случае, если государственная собственность в сырьевом секторе или незначительна, или полностью отсутствует.

Диверсификация

Как показывает опыт стран ОЭСР (Канады, Австралии или Скандинавских стран), успешное формирование современной экономики,

¹⁰ Collier P., Hoeffer E. Greed and Grievance in Civil Wars // Oxford Economic Papers. 2004. Vol. 56. P. 663 - 695; Poss M. Natural Resources and Civil War: An Overview: Mimeo. University of California, 2003.

¹¹ Da Cunha Leite C. A., Weidmann J. Does Mother Nature Corrupt? Natural Resources, Corruption, and Economic Growth: IMF Working Paper No 99/85. June 1999.

¹² Mauro P. Corruption and Growth // Quarterly Journal of Economics. 1995. Vol. 110. No 3.

¹³ Brunetti A., Weder B. A Free Press is Bad News for Corruption // Journal of Public Economics. 2003. Vol. 87. P. 1801 - 1824; Lambsdorf J. Corruption in Empirical Research: A Review. November 1999 (www.iegg.org).

стр. 31

опирающейся на экспорт природных ресурсов, в принципе возможно с учетом создания эффективных институтов и проведения правильной политики. В то же время чрезмерная зависимость от нескольких добывающих секторов влечет за собой серьезные риски, поэтому желательна более диверсифицированная экономика. Однако, проводя политику диверсификации, важно понимать пределы ее возможностей.

Во-первых, не существует никаких волшебных рецептов по ее мгновенному осуществлению. Диверсификация экономики - это длительный процесс, и ее нужно воспринимать как долгосрочную цель. Во-вторых, в этой области имеется немало отрицательных примеров. К основным причинам таких неудач относятся прежде всего бюджетная безответственность и крупномасштабные государственные инвестиции в специально отобранные промышленные проекты. К сожалению, среди экономистов нет единого мнения о том, что здесь нужно делать, поскольку инструменты, оказавшиеся вполне успешными в одной стране, приводят к провалам в других странах.

Тем не менее существуют меры политики, способствующие диверсификации и не вызывающие особых споров. Назовем в их числе создание условий для развития предпринимательства, обеспечение конкурентной среды для бизнеса и формирование стимулов для инвестирования в несырьевые сектора. Это включает проведение структурных реформ, которые обычно поддерживают представители экономики мейнстрима.

Наиболее очевидная традиционная мера - использование налоговой системы для стимулирования развития несырьевых секторов. Помимо налоговой политики имеется большой список структурных реформ, включая развитие финансового сектора и проведение административной реформы, особенно важных для содействия диверсификации экономической активности. Требуются механизмы эффективного распределения инвестиционных ресурсов между отраслями, а не только внутри них. Ключевым приоритетом выступает создание условий для успешного развития банковского сектора¹⁴ . Целесообразно развитие венчурного финансирования, и прежде всего в странах, располагающих серьезным научно-техническим потенциалом. Вместе с тем нередко ощущается острая потребность в улучшении базовых условий для бизнеса, особенно малого и среднего. Важно также ослабить давление на него со стороны регулирующих органов и коррумпированных чиновников, что поможет создать равные "правила игры" и снизит барьеры для входа на рынок.

Сторонники промышленной политики "нового типа" выступают за разработку программ, непосредственно направленных на повышение производительности и конкурентоспособности отдельных предприятий, что может послужить примером для других предпринимателей. К основным особенностям такой политики обычно относятся прозрачность, возможность принятия решения об участии в этих программах самими представителями частного сектора и ограничение срока участия в них

¹⁴ Становление надежного банковского сектора осложняется ресурсной зависимостью национальной экономики, поскольку она затрудняет отраслевую диверсификацию банковских кредитных портфелей (Narain A., Rabanal P., Byskov S. Op. cit.).

стр. 32

конкретного предприятия. Программы не должны предусматривать перевод крупных ресурсов предприятиям-участникам, а скорее призваны концентрироваться на передаче знаний и навыков в области новых технологий производства, управления и маркетинга или распространении специфической информации (например, о потенциальных экспортных рынках)¹⁵ .

Поддержание устойчивого роста в ресурсно-зависимой экономике: случай России

Основные факторы экономического роста в России в период после кризиса 1998 г. были проанализированы нами в предыдущей статье¹⁶ . Подчеркнем здесь важность поддержания благоприятного инвестиционного климата. К сожалению, в последние годы в результате произвольных действий органов государственной власти, особенно налоговой службы, прокуратуры и судов, ему был нанесен серьезный ущерб¹⁷ . Так называемое "дело ЮКОСа" - наиболее известный, но далеко не единственный пример. Аналогичные кампании проводились против других предпринимателей и на федеральном, и на региональном уровне. Отличие "дела ЮКОСа" заключается в его масштабах и нежелании основного акционера компании отдать свои активы и покинуть страну, как поступили некоторые другие бизнесмены. Вместо этого он выбрал путь судебного разбирательства и был приговорен к тюремному заключению.

Последствия ухудшения делового климата не заставили себя долго ждать. Хотя в 2004 г. темпы роста ВВП составили 7,1%, помесячные показатели продемонстрировали тенденцию к замедлению по мере падения темпов добычи нефти и общих инвестиций в экономику. Резко возрос и отток капитала. Более того, темпы экономического роста снизились, несмотря на значительное ослабление налогового бремени и заметное улучшение условий торговли. Конечно, и другие факторы способствовали его замедлению, но наибольший вклад внесло ухудшение делового климата в стране, вызванное политическими причинами.

Опыт развития нефтяного сектора продемонстрировал, что при наличии многочисленных частных добывающих компаний и сравнительно свободного доступа к экспортной инфраструктуре возможен существенный рост производства. Как показал В. Милов¹⁸ , в последние десятилетия нефтяные и угольные компании в России находились

¹⁵ См.: Drebentsov V. Diversifying Russia's Economy - Key to Sustainable Growth: Mimeo. The World Bank, 2004; Rodrik D. Industrial Policy for the Twenty-First Century: KSG Faculty Research Working Paper 04 - 047. Harvard University, 2004.

¹⁶ Аренд Р. Источники посткризисного экономического роста в России // Вопросы экономики. 2005. N 1.

¹⁷ За 9 месяцев 2004 г. Федеральная налоговая служба собрала свыше 470 млрд. руб., дополнительно начисленных по результатам проверок хозяйствующих субъектов за прошлые годы (за весь 2003 г. - 150 млрд. руб.). Налогоплательщиков стали часто наказывать за те действия, которые раньше считались вполне законными.

¹⁸ Milov V. Russian Energy Sector and its International Inflictions: Institute of Energy Policy Discussion Paper. March 2005.

стр. 33

преимущественно в частных руках, а в газовом секторе и электроэнергетике доминировало государство. Первые два сектора процветали, а вторые два - стагнировали. Если бы частные газодобывающие компании получили доступ к трубопроводной системе и экспортным рынкам, они смогли бы быстро увеличить инвестиции и добычу. Возможно, это способствовало бы улучшению работы и самого "Газпрома".

К сожалению, события 2004 - 2005 гг. свидетельствуют о том, что российское государство стремится восстановить свои позиции в ключевых отраслях, особенно в добывающих. Следовательно, скорее всего структура нефтяного сектора будет развиваться в направлении той, что сложилась в газовой отрасли¹⁹ . Повышение влияния государства в отраслях, экспортирующих ресурсы, вероятно, приведет к снижению эффективности, усилению рентоориентированного поведения и снижению темпов роста в тех самых секторах, которые служили "локомотивами" экономического развития России в последние годы.

Необходимо подчеркнуть: мы не выступаем с рекомендацией, что Россия должна следовать путем ресурсно-зависимого развития. Мы просто констатируем, что таков тип сложившейся в стране экономической модели, и в кратко- и среднесрочной перспективе изменить его, не вызвав серьезных диспропорций, будет сложно. Даже если политика, направленная на диверсификацию экономики, окажется очень успешной, Россия еще долгое время будет зависеть от своих добывающих секторов. Поэтому вопросы управления ими являются очень актуальными.

В данной связи на первый план выходит проведение продуманной макроэкономической и особенно налогово-бюджетной политики. Необходимо улучшить качество институциональных структур, которые будут способствовать поддержанию эффективности и политической осуществимости соответствующей политики. Отметим своевременность создания стабилизационного фонда в стране, хотя здесь возникает вопрос о его размерах.

Если главная задача такого фонда - бюджетная стабилизация, то он должен быть достаточно большим, чтобы обезопасить бюджет на случай сохранения цен на нефть на низком уровне в течение нескольких лет. Установленная в этих целях величина стабилизационного фонда в сумме 500 млрд. руб. явно недостаточна, особенно с учетом того, что чем выше цена отсечения, тем больше потенциал для резкого сокращения бюджетных доходов. Кроме того, эта сумма не индексируется на инфляцию или на рост государственных расходов либо реального ВВП (с учетом текущей инфляции ее отношение к ВВП уменьшается на 15 - 20% в год).

Конечно, можно утверждать, что указанная сумма не имеет значения, поскольку в стабилизационном фонде уже накоплено значительно больше (свыше 1,9 трлн руб. на 1 июня 2006 г. -Примеч. пер .). Но, как показывает мировой опыт, в отсутствие четких юридических и

¹⁹ Важнейшие примеры: фактическая национализация "Юганскнефтегаза"; покупка "Газпромом" "Сибнефти"; установление формального государственного контроля над самим "Газпромом".

стр. 34

нормативных ограничений правительству очень нелегко воздержаться от расходования аккумулированных в нем средств.

Нужно существенно повысить размер суммы стабилизационного фонда, предназначенной исключительно на цели покрытия дефицита бюджета вследствие снижения цен на нефть. Новый целевой уровень следует устанавливать в относительных показателях, например в % ВВП. Цену отсечения целесообразно привязать к 10- или 15-летней скользящей средней цены на сырую нефть марки "Юралс". Таким образом, возможности правительства наращивать расходы по мере повышения цен на нефть будут увеличиваться постепенно, но так же постепенно будет ощущаться эффект от падения цен на нефть, что позволит сделать соответствующие бюджетные корректировки менее болезненными и произвольными.

Если развитие российской экономики продолжится по ресурсно-зависимой траектории и добывающий сектор сохранит или увеличит свою долю в экспорте, то риск возникновения "голландской болезни" возрастет. Здесь важно понять, что основной ее причиной применительно к России и к большинству других ресурсно-зависимых переходных экономик не является открытие крупных месторождений полезных ископаемых (они уже давно добывались в этих странах). Но с началом переходного периода относительные цены на сырьевые товары, поддерживавшиеся в период централизованного планирования на искусственно заниженном уровне, резко повысились, как возросли и масштабы сырьевого экспорта. В результате в уровне производительности между секторами выявились огромные различия. Экспортно-ориентированные энергетические отрасли оказались в целом высокоэффективными и прибыльными. Напротив, многие предприятия обрабатывающей промышленности характеризовались низкой конкурентоспособностью даже в условиях относительно заниженного обменного курса, и их положение еще больше ухудшилось, когда обменный курс стал повышаться вследствие значительного увеличения объемов экспорта природных ресурсов.

В случае России это означает необходимость повышения производительности в несырьевом торгуемом секторе, а значит, проведения реструктуризации предприятий. Значительная часть российской промышленности ее осуществляет, что способствует повышению ее конкурентоспособности. Но для обеспечения высоких темпов роста требуется политика активнойреструктуризации, включая частные инвестиции в модернизацию производственных мощностей.

С точки зрения политики диверсификации экономики отметим ряд упомянутых выше направлений, имеющих особое значение для России: развитие и реформирование банковского сектора страны; формирование сектора венчурного финансирования; дальнейшее ослабление бремени государственного регулирования и влияния нередко коррумпированной бюрократии на частный бизнес. В этой связи необходима более активная конкурентная политика, что в первую очередь относится к таким секторам, как газовая промышленность и электроэнергетика. Крупные государственные монополии в них должны быть реструктурированы с одновременным созданием институциональной среды, сочетающей

стр. 35

жесткую конкуренцию с эффективным регулированием²⁰ . Кроме того, нужно упростить действующие таможенные процедуры, что привлечет в сферу внешнеэкономической деятельности новых участников (в том числе и малые и средние предприятия). Однако названные меры не будут эффективными в отсутствие радикальных улучшений в функционировании судебной системы и других государственных органов.

Менее традиционные меры, предлагаемые сторонниками промышленной политики "нового типа", включают разработку программ, направленных на создание сетевых структур, таких как научные парки и центры по передаче технологий при ведущих вузах и научных учреждениях. Но здесь нередко требуется помощь со стороны государства, поэтому важно повысить качество работы его органов.

* * *

Итак, хотя наличие больших запасов полезных ископаемых способно осложнить экономическое развитие, при проведении продуманной макроэкономической политики и формировании стабильной институциональной среды немалого числа потенциальных проблем можно избежать. Многие ресурсно-зависимые экономики чрезмерно полагались на государственную собственность и государственное вмешательство, что и послужило одной из причин их низкой эффективности. Как показывает опыт ряда стран, характеризующихся развитым частным сектором в добывающих отраслях, при соответствующих институциональных условиях можно создать современную экономику, опираясь на экспорт природных ресурсов.

Что касается России, диверсификация ее экономики - важная долгосрочная цель, но она все равно останется ресурсно-зависимой в течение достаточно длительного времени, даже если меры по ее диверсификации окажутся сравнительно успешными. Поэтому в кратко- и среднесрочной перспективе важно проводить правильную политику, максимально используя преимущества, обеспеченные огромными запасами природных ресурсов.

Перевод с английского С. Винокура

²⁰ Отметим в этом контексте, что намерение правительства России варьировать эффективную налоговую ставку в нефтяном секторе, исходя из качества эксплуатируемых месторождений, нужно оценивать осторожно. В теории такой подход представляется более эффективным, поскольку он не только способствует эксплуатации менее прибыльных месторождений, но и продлевает использование участков с падающей добычей. Однако важно, чтобы подобная система налогообложения основывалась на небольшом числе переменных и соответствующие данные можно было легко собрать и проконтролировать, а свобода действий чиновников была бы жестко ограничена.

Постоянный адрес данной публикации: