А. ШВЕЦОВ, доктор экономических наук, зам. директора Института системного анализа РАН

Переход к рыночной экономике не поколебал традиционного взгляда на территориальное развитие как на сферу безраздельного доминирования государственного регулирования. Между тем снижающаяся эффективность такого регулирования свидетельствует о том, что дальнейшее игнорирование проблем меры государственного участия в территориальном развитии и его результативности недопустимо. Главным при этом является вопрос о соотношении централизованных и децентрализованных методов в проведении государственной (в данном случае - федеральной) региональной политики.

Баланс между этими составляющими устанавливается в процессе сложного политического выбора под давлением объективных требований и с учетом имеющихся возможностей в конкретном периоде развития страны. В настоящее время, на наш взгляд, Россия оказалась в ситуации, когда на фоне действий федеральных властей, приверженных курсу на повышение уровня централизации в региональной политике, все очевиднее становится потребность в ее децентрализации. Новая государственная региональная политика должна быть направлена на изменение соотношения между централизацией и децентрализацией в пользу последней.

Тупики централизации

В последние годы централизация становится доминирующим фактором государственной региональной политики. Подтверждением тому служат многочисленные действия федеральных властей, которые концентрируют в своих руках все больше финансовых средств и полномочий в сфере территориального развития. Упорно выстраивается "вертикаль власти", реанимирующая многие признаки субординационных отношений между органами власти разных уровней. Недавнее введение нового регламента избрания-назначения глав регионов, нередко поддерживаемое самими губернаторами, делает Российскую Федерацию все более похожей на унитарное государство. Развора-

стр. 73

чивающийся по инициативе "сверху" процесс объединения регионов идет под предлогом (первоначально нескрываемым, а сейчас завуалированным) пресловутого повышения уровня управляемости, имеющего смысл только в централизованно организованной системе отношений между центром и регионами.

Еще один политический проект по разграничению предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами также привел к фактическому усилению централизации вопреки декларированному центром замыслу и ожидаемому регионами результату. Правда, под давлением глав регионов федеральные власти были вынуждены пойти на компромисс и вернуть регионам часть централизованных ранее полномочий. Усиление позиций центра коснулось и без того традиционно высокоцентрализованной системы прав распоряжения собственностью на природные ресурсы.

Ранее установленные принципы учета интересов регионов в разработке нефтегазовых месторождений на основе правила "двух ключей" в последнее время подвергаются ревизии, в ходе которой центр стремится забрать себе еще больше прав. Федеральный бюджет получает и преобладающую (существенно превосходящую региональную) долю доходов от добычи природных ресурсов, прежде всего нефти и газа.

У всех на памяти полностью дискредитировавший себя централизованный подход к проведению так называемой монетизации льгот, подготовленной не только без участия, но и вопреки интересам регионов. Вскоре в рамках так называемых национальных проектов была предпринята очередная попытка централизованного инициирования и выбора способов решения социальных проблем, несомненно общероссийских по принципиальному значению, но регионально и местно опосредованных конкретным содержанием. Вместо передачи прав, ответственности и ресурсов регионам и городам, которые сами занялись бы решением (а фактически давно занимаются, не дожидаясь решений центра) актуальных для них проблем, федеральные власти вновь возвращаются к тому, что принуждают регионы действовать по упрощенно унифицированным указаниям сверху, используя для этого часть (вовсе не поражающую своим объемом) централизованных бюджетных ресурсов.

Под национальные проекты созданы специальные административные структуры (при президенте РФ, в правительстве, на межведомственном уровне, в министерствах, в регионах), проводятся многочисленные совещания, организуются громко пропагандируемые выезды в регионы федерального куратора этих проектов, активно используются возможности СМИ. Словом, осуществляется мощный прессинг на регионы, от которых требуют поддержки, софинансирования мероприятий и отчетов о выполнении принятых "наверху" решений. Весь этот громоздкий централизованный механизм, сталкиваясь с массой местных деталей, конечно же, работает неэффективно во всех смыслах, кроме, пожалуй, политического, который, видимо, и является главной целью развернутой кампании.

Много лет обсуждается проблема отсутствия на региональном уровне экономических стимулов и рычагов для самостоятельного развития. Довольно часто местные власти сетуют на то, что Москва не определилась по какому-то проекту на территории региона, а без мнения-санкции

стр. 74

столичных чиновников сами региональные власти и шагу ступить не могут. Не случайно в президентском Послании-2006 Федеральному Собранию содержится прямой призыв: "Давно пора прекратить из Москвы руководить строительством школ, бань и канализаций".

И ресурсы, и полномочия, и ключевые инструменты регионального развития держит в своих руках центр. Губернаторы сталкиваются с тем, что интерес федеральных ведомств к развитию региональных инфраструктур невысок. Даже крупный по региональным меркам проект, который может дать региону заметный социально-экономический эффект (дополнительные рабочие места, рост налоговых платежей, развитие смежных отраслей), для федерального чиновника остается неприоритетным. Внимание центра способны привлечь только те регионы, на территории которых планируются или осуществляются макро- и мегаинвестиционные проекты, связанные, как правило, с добычей и транспортировкой на экспорт природных ресурсов. Например, такие, как строительство Северо-Европейского трубопровода и магистралей Восточная Сибирь - Тихий океан, Западная Сибирь - Китай, завершение Богучанской ГЭС, возведение алюминиевого завода и др. При таком подходе огромное количество городов и других населенных пунктов остается вне интересов государства и не имеет шансов для собственного развития в рамках централизованной региональной политики. Но федеральные власти продолжают внедрять новые механизмы, усиливающие зависимость регионов.

В качестве примера можно привести такие настойчиво раскручиваемые инструменты обеспечения централизованного воздействия на территориальное развитие, как "особые экономические зоны" и инвестиционный фонд. Мы не разделяем звучащих восторгов по этому поводу. И далеко не все региональные руководители одобряют механизм особых экономических зон. В частности, губернатор Нижегородской области полагает, что продукция, выпускаемая в зонах, по качеству окажется хуже, но из-за налоговых льгот станет конкурентоспособной по цене¹ .

Вместо улучшения условий для предпринимательства на всем экономическом пространстве страны центр придумывает дополнительный способ перераспределения ресурсов с целью формирования немногочисленных привилегированных бизнес-резерваций, заставляя при этом региональные власти выторговывать себе скудную часть тех бюджетных ресурсов, которые с помощью "налоговой продразверстки" у тех же регионов изымаются. Решения о создании зон и выделении субсидий целиком определяются федеральными чиновниками. Для выполнения придуманной им функции центр, естественно, создает специальную ведомственную структуру - Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ), а также принадлежащее государству ОАО "Особые экономические зоны", имеющее "дочек" в регионах.

Особо надо сказать о механизме отбора региональных проектов. По словам руководителя РосОЭЗ, организаторы только что прошедшего конкурса по распределению средств из Инвестиционного фонда рассчитывали на получение не более полутора десятков проектов, на финансирование которых в 2006 г. зарезервировано

¹ Российская газета. 2006. 12 мая.

стр. 75

всего 69,7 млрд. руб. Однако только за один месяц, отведенный на подачу заявок, из нескольких регионов поступили 46 проектов общей стоимостью 1,5 трлн руб. Такова самая приблизительная оценка острого "инвестиционного голода" регионов (далеко не всех). И экспертную оценку этой горы сложнейших и дорогостоящих проектов (в числе которых проекты по развитию транспортной инфраструктуры: строительство автомобильных и железных дорог, морских портов; по расширению и модернизации энергогенерирующих мощностей и линий электропередач; строительству предприятий по добыче урана и др.) в РосОЭЗ намеревались завершить всего за 10 (!) дней² .

Количество примеров, характеризующих тенденцию усиления централизации, можно легко приумножить. Федеральный уровень власти становится главным (если не единственным) в принятии принципиальных решений по территориальному развитию. Недовольство последствиями такой политики растет, но поразительно то, что все предложения по ее модернизации укладываются в привычное "русло" централизованной поддержки регионов. Разница заключается лишь в том, что вместо отсталых регионов предлагается стимулировать регионы - "локомотивы роста", а ключевая роль по-прежнему отводится центру. Такая односторонность противоречит объективному требованию необходимого разнообразия, от которой не выигрывают ни регионы, ни страна в целом.

Либерализация как альтернатива централизованной модели

Развитие территорий, отвечающее современным требованиям, может быть эффективным лишь при условии преодоления тенденции чрезмерной централизации в государственной региональной политике. Для этого требуется переход от сверхцентрализованной системы с доминированием интересов, ресурсов и действий федерального уровня власти к новой, децентрализованной системе, в которой преобладающее значение должен получить поиск регионами собственных путей развития. Естественно, такой процесс может происходить в пределах и с соблюдением необходимых и достаточных общегосударственных установок и ограничений (конституционно-законодательных, институциональных, экономических, социальных). Доминирование принципа "снизу-вверх" - императив и признак новой региональной политики.

Можно обнаружить первые признаки такого процесса. Все большее количество регионов с нарастающей активностью и на должном уровне самостоятельно инициируют, разрабатывают и реализуют собственные региональные программы (стратегии, планы, концепции и т. п.). Конечно, пока регионы по-прежнему вынуждены действовать с оглядкой на центр, рассчитывая на федеральное софинансирование при решении собственных проблем. Но все-таки это далеко не та ситуация, когда регионы свои надежды связывали с Москвой. У них (по крайней мере, у части) появляется все больше решимости действовать самостоятельно, на свой страх и риск, хотя главным ограничителем региональной самостоятельности и ответственности является их фи-

² Российская газета. 2006. 22 мая.

стр. 76

нансовая зависимость от центра. Вместе с тем изменить сложившуюся ситуацию только на основе увеличения (пусть даже и весьма значительного) размеров федеральной финансовой поддержки регионов по различным каналам невозможно.

Речь должна идти о кардинальном решении: большую долю формирующихся на территории регионов финансовых ресурсов надо оставлять на местах. Именно такая бюджетно-налоговая децентрализация позволит активизировать поиск адаптированных к местным условиям путей решения региональных проблем, который, в свою очередь, даст им шанс экономического оживления. Для многих же населенных мест при отсутствии значимой государственной поддержки децентрализованная модель региональной политики может стать единственно возможной.

Для обоснования децентрализации бюджетных средств потребуется полная и достоверная информация о территориальной структуре и интенсивности финансовых потоков, чтобы оценить объемы восходящих и нисходящих денежных средств в иерархии уровней административно-территориальной системы страны. На основе таких данных можно рассчитать, сколько налоговых доходов поступает с каждой конкретной территории (муниципального образования или субъекта Федерации) в федеральный, региональный и местный бюджеты и сколько средств из них расходуется на той же территории. Наличие этой информации позволит судить о финансовой самодостаточности каждой территории и ее способности обеспечивать собственное развитие. Только такие оценки позволят принимать по каждой территории индивидуальные и обусловленные общими правилами решения об оказании финансовой поддержки³ .

Целесообразно в этой связи внести ряд изменений и дополнений в соответствующие статьи Бюджетного кодекса РФ и в федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации". Территориальный разрез бюджетов должен стать дополнением их функциональной, экономической и ведомственной классификаций, предусмотренных действующим законодательством.

Естественно, встает вопрос о допустимой мере децентрализации в региональной политике. Ответить на него однозначно практически невозможно. В сущности, он равнозначен вопросу о выборе оптимального уровня участия государства в экономике, который, как справедливо полагают некоторые ученые, "...мы не можем точно установить..."⁴ . Но показать, до какого уровня может дойти децентрализация на практике, можно на очень интересном и практически

³ Эти идеи в соавторстве с В. Лексиным высказывались на страницах журнала. См.: Вопросы экономики. 1998. N 3; 2000. N 1. Обоснованность и реализуемость идей были подтверждены в 1999 - 2001 гг. Московским центром Института "Восток-Запад" в рамках программы "Открытые финансы". Коллектив под руководством А. Лаврова осуществил анализ межбюджетных финансовых потоков и территориальной структуры налогового потенциала. Результаты исследования опубликованы в кн.: Федеральный бюджет и регионы: опыт анализа финансовых потоков. М.: МАКС Пресс, 1999; Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков. М.: МАКС Пресс, 2001.

⁴ Ясин Е. Г. Государство и экономика на этапе модернизации. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2006. С. 6.

стр. 77

невообразимом для современной России примере реализованной на Аляске модели "штата-собственника"⁵ .

В основу модели была положена идея переустройства далекой и малозаселенной окраины США на основе общественной собственности на землю и природные ресурсы. Согласно положению, закрепленному в Конституции штата (1959 г.), значительная часть (почти треть - 103 млн. акров) его огромной территории была передана в собственность штата. Кроме того, договором о создании штата Аляска предусмотрено, что доходы от добычи полезных ископаемых на федеральных землях, главным из которых является нефть (доля нефтяной промышленности в ВВП региона около 75%, а доля доходов от нефти в бюджете штата - 85%), делятся между штатом и центром в пропорции 9:1. Доходы от этой собственности направляются на общественные потребности: инфраструктуру, здравоохранение, образование, науку, охрану окружающей среды. За счет ежегодных отчислений от нефтяных доходов создан Постоянный фонд Аляски, который должен страховать штат от возможных падений цен на нефть или от снижения объемов нефтедобычи. Существенная часть ежегодного прироста средств фонда выплачивается жителям Аляски. В регионе удалось без участия центра наладить деятельность и рыбного хозяйства. Причем трудные задачи восстановления природных рыбных ресурсов и численности китов были решены самим штатом в зонах эксплуатируемых нефтяных месторождений и строительства трансконтинентального нефтепровода. Конечно, это не безусловный, но поучительный пример использования потенциала децентрализации в региональной политике.

Децентрализация и межрегиональные отношения

Курс на децентрализацию и повышение самостоятельности регионов может изменить их отношение к горизонтальным связям между собой, подвигнуть регионы к конструированию и использованию новых механизмов взаимодействия при решении тех проблем или задач, которые вызывают общий интерес и сулят выгоду каждому участнику. Осознание императива кооперации регионов пришло довольно давно (вспомним ассоциации межрегионального взаимодействия 1990-х годов), но полноценных возможностей для ее реализации не было тогда, нет и сегодня. Взаимодействие регионов осуществляется при одобрении и посредничестве центра.

Между тем жизнь все настойчивее требует развития горизонтальной интеграции экономического и социального пространства страны, основанной на более эффективных принципах и механизмах прямого взаимодействия регионов. Речь идет о комплексном, масштабном и проектном взаимодействии одновременно и органов государственной власти субъектов Федерации, и хозяйствующих на их территориях бизнес-структур. Это не что иное, как межрегиональное государственно-частное партнерство при реализации проектов, представляющих особый и общий интерес.

Такое взаимодействие нескольких (не обязательно только сопредельных) регионов может оказаться эффективным при реализации

⁵ Эмоционально живое описание действующей на Аляске системы управления представлено У. Хиклом, в течение многих лет являвшимся губернатором штата, идейным вдохновителем и главным действующим лицом многолетней борьбы за разработку и реализацию этой уникальной модели (Хикл У. Проблемы общественной собственности. Модель Аляски - возможности для России? / Пер. с англ. М.: Издательский дом "Прогресс", 2004).

стр. 78

крупных инфраструктурных проектов (например, возведения гидроэлектростанций, разработки крупных месторождений, прокладки нефте- или газопроводов, строительства железных и автомобильных дорог). Оно может осуществляться различными способами: в виде финансовой кооперации; путем реализации совместных инвестиционных проектов; в форме совместных социальных программ (например, переселения из районов Крайнего Севера в регионы средней полосы России) и т. п.

Инструмент рыночной межрегиональной кооперации может оказаться существенным дополнением к принятым централизованным схемам сокращения разрывов в уровнях развития регионов. И региональные контрасты здесь не единственная проблема. В самом тяжелом положении находятся депрессивные территории с экономикой в состоянии хронического кризиса, не имеющие источников рыночного саморазвития. Есть территории, располагающие, несмотря на тяжелое положение, определенным потенциалом для экономического оживления. Ряд территорий имеет признаки как возрождения, так и спада. В более благоприятном положении находится несколько территорий, где преобразования проводятся энергично и целенаправленно и где уже пожинают первые плоды реструктуризации своих экономик. И совсем немного регионов занимают довольно сильные позиции, продолжая улучшать инвестиционный имидж. При этом все регионы и муниципальные образования независимо от их нынешнего состояния будут вовлекаться в борьбу за привлечение инвесторов, за удержание "своих" или переманивание "чужих" предприятий⁶ , за сохранение численности постоянных жителей, рост их занятости и благосостояния, за увеличение потока туристов.

Не стоит заблуждаться на тот счет, что обострение территориального соперничества вызвано только кризисом и переходным периодом. Города и районы, а следом и регионы будут все более активно конкурировать друг с другом за рабочие места, инвестиции, жителей и приезжих. Это отчетливо видно на примере Европы, где современный период прямо называют "войной территорий".

В условиях конкуренции исходное неравенство территорий и нарастание темпов изменений будут приводить к появлению "победителей и проигравших". Это будет жесткий, но естественный (в принятых либерально-экономических правилах игры) отбор территорий. Он не приведет к деформированию условий рыночной конкуренции, а потому окажется и более предпочтительным (опять же по либерально-экономическим критериям) по сравнению с предлагаемым рядом специалистов способом выбора-назначения сверху "полюсов роста".

Территориальная конкуренция может быть социально справедливой и экономически эффективной только при условии (как отмечено выше)

⁶ Своеобразие этого процесса можно проиллюстрировать развернувшимся "паломничеством" крупных бизнес-структур в Петербург. В "северную столицу" уже переехал Внешторгбанк; собираются переезжать "Совкомфлот", Северо-Западная федеральная сетевая компания, Территориальная генерирующая компания N 1; свои дочерние структуры здесь уже открыли "ЛУКОЙЛ", "Роснефть", "Транснефть", а также "Газпром"; перерегистрацию в Петербург одобрили акционеры ОАО "АК "Транснефтепродукт"". Но самой нашумевшей стала история с перерегистрацией в Петербурге омской компании "Сибнефть". По оценкам, из-за ухода "Сибнефти" бюджет Омской области потеряет около 14 млрд. руб.

стр. 79

максимально возможной децентрализации системы использования финансовых ресурсов страны. На каждой территории следует оставлять как можно большую долю средств, источником которых является осуществляемая именно на этой территории экономическая деятельность. Признание объективного характера конкуренции территорий не отменяет возможности (а в ряде случаев - и необходимости) принятия специальных государственных мер, направленных на снижение чрезмерных контрастов в уровнях их развития (путем или оказания финансовой помощи нуждающимся регионам, или реализации программ санации депрессивных территорий)⁷ . Все-таки это будут меры поддержки слабых территорий, а не тех, которые способны развиваться самостоятельно.

Стратегический маркетинг территорий

Было бы ошибкой предполагать, что долгосрочный и стабильный успех в территориальном развитии можно обеспечить только благодаря способностям губернатора или мэра добиваться увеличения объема федеральных субсидий или договариваться с потенциальными инвесторами⁸ . Для достижения этой цели регионам, городам и районам предстоит овладевать специальными навыками, новыми инструментами и технологиями. Источником "ноу-хау", примером для подражания и заимствования успешного управленческого опыта все чаще становится сфера бизнеса, предлагающая механизмы (стратегическое планирование, маркетинг, управление по целям, аудит и др.), способные при адекватной адаптации принести успех и в сфере территориального развития. Современные западные концепции территориального развития базируются на следующем положении: территории должны начать делать то, чем бизнес занимается уже на протяжении десятилетий.

Одним из активно перенимаемых у бизнеса новшеств является стратегическое рыночное планирование. Его концепция исходит из того, что будущее той или иной территории неопределенно, но на него можно влиять с помощью спланированных особым способом действий, цель которых заключается в достижении нового состояния территории, отвечающего потребностям рынка. Все больше находит подтверждение мнение, что с

⁷ Хотя в этом вопросе не все так просто. Согласно исследованиям европейских специалистов, использование централизованных бюджетных средств может быть не только неэффективным, но и, что гораздо хуже, привести к результатам, противоположным поставленным целям: вместо сглаживания диспропорций запустить процессы, усиливающие поляризацию в региональном развитии. См.: Дорогов В., Скопин А. Оценка эффективности региональной политики Евросоюза: теоретические подходы // Модернизация экономики и выращивание институтов. Кн. 2 / Отв. ред. Е. Ясин. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2005.

⁸ Некоторые территории, похоже, стремятся, и не без успеха, применять именно такую стратегию. В их числе Санкт-Петербург, которому удалось "добиться" и федеральных субсидий (на празднование 300-летнего юбилея города), и получения с федеральной же подачи на свою территорию крупных корпоративных налогоплательщиков ("Сибнефть", ряд крупных российских банков с государственным участием, предприятия японских автомобилестроительных компаний). Но таких территорий немного. Кроме Петербурга, можно назвать разве что Казань, Сочи да еще несколько "отмеченных свыше" городских поселений. Основной же массе территорий надо делать ставку на другие подходы.

стр. 80

территорией надо обращаться, как с бизнес-предприятием, а значит, для ее развития требуется стратегический маркетинговый план.

Маркетинг территорий становится одной из основных тем теоретических и прикладных разработок в сфере территориального развития. Известные специалисты, долгие годы занимавшиеся исследованиями проблем маркетинга в производстве товаров и услуг, активно переключаются на вопросы маркетинга территорий. Причем речь идет о разработках, ориентированных на бизнес, который начинает проявлять возрастающий интерес к территориальным аспектам стратегий своего развития и размещения. Показательно в этом отношении, что маркетингу населенных мест и регионов, по экспертным оценкам, посвящается до 10% рекламных площадей в современной европейской прессе.

Однако внедрить стратегическое рыночное планирование населенных мест и регионов неизмеримо сложнее, чем хозяйствующих субъектов. Территория - это слабоструктурированное и не объединенное единой целью образование, в рамках которого несогласованно, руководствуясь своими несовпадающими интересами, действуют не связанные формальными отношениями многочисленные социальные группы и экономические агенты. Они борются за территориальные ресурсы (в том числе властно-административные) и стремятся включить в стратегию развития территории конкурирующие цели.

Для маркетинга территорий решающую роль играют усилия по консолидации территориального сообщества, налаживанию конструктивного взаимодействия между всеми заинтересованными сторонами в рамках принятия решений о будущем состоянии территории. Успеха в рыночном продвижении способны добиться только те территории, которыми руководят пользующиеся доверием лидеры, действуют институты и процедуры, позволяющие достигать консенсуса государственных и частных структур, неформальных групп и граждан.

Стратегический рыночный маркетинг - это не разовая акция по преодолению кризиса или решению конкретной проблемы, а осуществляемый на систематической основе процесс постоянной адаптации социально-экономического развития территории к непрерывно меняющимся рыночным условиям. Вот почему стратегическое рыночное планирование должно приобрести характер функциональной деятельности, для которой требуется создание специальной организационной системы, опирающейся на соответствующие подразделения территориальных администраций, частно-государственные корпорации, общественные организации и другие структуры.

Особо надо отметить необходимость информационного обеспечения стратегического планирования, для которого не всегда достаточно имеющихся стандартных статистических данных. Более того, публикуемые в регионах и городах огромные объемы фактических данных зачастую заслоняют нужную информацию и уникальные факторы привлекательности территории. К тому же данные официальной региональной статистики и собственная информация региональных органов власти часто не совпадают. Необходимо поэтому специально собирать и конструировать информацию по нестандартным запросам. Следует учитывать, что для территории, как и для бизнеса, можно установить измеримые цели и

стр. 81

критерии оценки результатов территориального развития. Для города, например, успех может измеряться расширением базы налогообложения, появлением новых видов бизнеса, притоком новых жителей, улучшением экологических параметров территории и т. д. Эти способы измерения уже существуют, и задача состоит в том, чтобы корректно ввести их в процесс стратегического планирования.

Технологические особенности стратегического планирования

Принципиальная схема процесса стратегического рыночного планирования включает несколько стадий: диагностику (аудит) территории, в ходе которой определяются ее сравнительное (с собственным прошлым и с другими территориями) состояние; определение концепции развития, характеризующей будущее состояние территории; разработку собственно стратегии как набора сценариев возможного развития территориальной ситуации; составление плана первоочередных мероприятий, включающего конкретные действия по внедрению стратегии. В ходе реализации намеченных мероприятий по мере осуществления контроля за достижением целей и на основе оценки результатов в стратегию вносятся корректировки.

Изложенная последовательность действий вполне укладывается в привычную логическую схему планирования решения проблем. Но есть ряд особенностей, отличающих стратегическое от нормативного метода планирования⁹ . Так, в стратегическом планировании прогнозные ориентиры определяются не единоличным решением субъекта, а на основе взаимодействия многих действующих территориальных субъектов, движимых собственными интересами, непосредственно участвующих в планировании и имеющих возможность контролировать реальность.

Для нормативного планирования значение имеют техническая сторона процесса (односторонние технократические действия планирующего) и логика формулирования планов (программ, проектов), которые отражают то, что должно быть с позиции планирующего субъекта, - нормативную модель будущего. В стратегическом планировании упор делается на отношения (партнерские взаимодействия действующих субъектов территориального развития) и логику реализации планов (программ, проектов), которые отражают совокупность задач, определенных на основе консенсуса решений действующих субъектов.

В нормативном планировании не уделяется должного внимания препятствиям и трудностям, которые могут отразиться на реализуемости планов. Методика же стратегического планирования рассматривает конфликтные и консенсусные ситуации как главные факторы реализации планов. Исходным шагом в нормативном планировании является построение аналитической модели (описания) реального положения.

⁹ Бландиньер Ж. П. Изменение основополагающих производственных и общественных парадигм: Трансформация общественного сектора в Европе (опыт стран ЕС) / Российско-Европейский центр экономической политики (РЕЦЭП). М., 2004. N 1.

стр. 82

В стратегическом планировании все начинается с ситуационного диагноза интересов, состояния и тенденций поведения действующих субъектов территориального развития.

Стратегическое планирование трудно поддается упорядочению в формате строгих методических процедур. Здесь многое определяется неформализуемыми факторами: опытом, интуицией, кругозором, творческой смелостью и другими подобными качествами ключевых участников процесса планирования. Это больше искусство, нежели рутинный процесс.

Особо отметим, что цель диагностики территориальной ситуации должна состоять не только в определении ключевых (наиболее сильно сдерживающих развитие территории) проблем (именно так обычно и понимается задача анализа ситуации), но и в выявлении предпосылок (что намного сложнее описания проблем) развития территории. В стратегический план следует включать как меры по решению ключевых проблем территории, так и обоснование приоритетных направлений ее развития (не обязательно связанных с преодолением сложившихся проблемных ситуаций) в широком национальном и даже мировом контексте. В ходе диагностики каждая территория, кроме того, должна оценить ресурсные возможности территорий-конкурентов, чтобы в дальнейшем найти способы позиционирования себя таким образом, чтобы выгодно выделяться на их фоне.

В России стратегическое планирование территориального развития начало внедряться с конца 1990-х годов в результате повышенного интереса к опыту экономически развитых стран и активной деятельности ряда зарубежных спонсорских организаций по распространению этого опыта в нашей стране. Освоение методики стратегического планирования в российских регионах происходит довольно противоречиво. С одной стороны, все больше регионов и городов разрабатывают собственные планы стратегического развития, растет число научно-методических разработок¹⁰ , а с другой - качество разрабатываемых документов остается довольно низким. Нечеткое понимание содержания осваиваемых методов планирования приводит к тому, что планы, называемые стратегическими, на самом деле таковыми не являются, а представляют собой результат механического соединения традиционных знаний о территориальном планировании (в его советском понимании) с формально воспринимаемыми требованиями и элементами нового подхода.

Решение рассмотренных проблем во многом зависит от уровня квалификации разработчиков территориальных стратегий. Главное же препятствие на пути стратегического планирования - недооценка того, что оно может дать ощутимый эффект для территорий и страны в целом только при условии общей и глубокой децентрализации управления.

¹⁰ В их числе разработки авторитетных российских экспертов в сфере стратегического планирования Б. Гринчеля и Н. Костылевой, Б. Жихаревича и Л. Лимонова, В. Рохчина и К. Знаменской и ряда др. Отметим особую активность Ресурсного центра по стратегическому планированию (РЦСП) при Леонтьевском центре (С. -Петербург), результаты работы которого отражены в кн.: Территориальное стратегическое планирование при переходе к рыночной экономике: опыт городов России / Под общей ред. С. Васильева. СПб.: ГП МЦСЭИ "Леонтьевский центр", 2003.

Постоянный адрес данной публикации: