Я. ВОЛКОВ, научный сотрудник ЦЭФИР

Среди множества проблем реформирования пенсионной системы особое значение имеет вопрос о ее финансовой устойчивости и об издержках перехода к новой структуре финансирования пенсионных выплат. Актуальность проблемы очевидна в том числе и потому, что в настоящее время государственная пенсионная система многих стран, особенно в Латинской Америке и Восточной Европе, переживает кризис. В странах ОЭСР ситуация менее драматична, но все же имеются трудности, связанные с ухудшением демографических показателей, с ошибками прогнозов и пирамидальностью существующих нефондируемых систем.

Однако осознавать необходимость реформирования пенсионной системы недостаточно. Зачастую приходится сталкиваться с дефицитом информации и критериев (как количественных, так и качественных) оценки предполагаемых мер. Данный вопрос тем более важен, что затрагивает как непосредственно государственные финансы, так и социальный аспект политики.

Финансовая устойчивость пенсионной системы и ее надежность обычно рассматриваются в рамках анализа динамики активов и пассивов системы. Однако не менее интересен и вопрос оценки приведенной стоимости будущих обязательств пенсионных систем.

В силу того что большинство существующих пенсионных систем нефондируемые, приведенная стоимость обещаний правительства по выплате пенсий (неявный пенсионный долг) - важный показатель при оценке финансового положения бюджета, который, однако, никак не отражается в официальных отчетах. Основная задача данной работы - сформулировать и систематизировать методы оценки и моделирования неявного пенсионного долга Российской Федерации на основе имеющихся научных исследований по этой тематике.

Классификация пенсионных систем

Прежде чем обратиться к задачам и инструментам моделирования пенсионных систем, необходимо рассмотреть их классификацию,

стр. 113
предпосылки и причины реформирования сложившихся к концу XX в. финансовых конструкций, как государственных, так и частных.

При всем многообразии существующих в мире пенсионных схем их можно разделить на две большие группы:

- схема установленных выплат (Defined Benefit - DB);

- схема установленных взносов (Defined Contribution - DC).

В схемах с установленными выплатами участнику гарантируется определенный уровень пенсий и иных пособий. Обычно они рассчитываются на основе совокупного стажа и заработной платы в последние годы трудовой деятельности по актуарным формулам. Пенсия выплачивается в виде пожизненного аннуитета и может индексироваться в зависимости от законодательства страны. В случае государственной пенсионной системы государство выступает гарантом выплаты пенсий.

В схемах с установленными взносами размер будущей пенсии зависит от суммы всех платежей, а также от эффективности управления пенсионными резервами фонда, то есть доходов от их инвестирования, которые могут быть как положительными, так и отрицательными, соответственно увеличивая или уменьшая размер выплат. Каждый участник имеет индивидуальный счет, на который поступают взносы; обычно он вправе самостоятельно выбирать инвестиционную стратегию, таким образом принимая на себя риск. Размер пенсий в этом случае не гарантируется государством.

Остановимся на работе государственных накопительных пенсионных фондов, так как в нашей стране идет активное преобразование ПФР в такой фонд. Анализ мирового опыта позволяет выделить три основные категории этих фондов:

- частично накопительные DB фонды (partially funded DB)1;

- накопительные децентрализованные DC фонды (fully funded, decentralized);

- накопительные централизованные DC фонды (provident funds, "осторожные фонды").

Первая категория - самая распространенная. Поступающие пенсионные взносы разделены на несколько частей, которые затем используются различными способами. Обычно одна часть попадает в распределительную систему для выплаты текущих пенсий, а вторая идет на непосредственное формирование накопительной части пенсии будущего вкладчика. По такой схеме работают фонды в Швеции, Японии, Канаде, в странах Африки и Ближнего Востока.

Фонды второй категории - полностью накопительные. Резервы фондов находятся, как правило, под управлением частных компаний. Такую систему используют Великобритания, Нидерланды, Австралия, Швейцария, страны Латинской Америки (в частности, Чили), Венгрия, Польша.

Третий тип фондов характеризуется тем, что принципы государственного регулирования в некоторой степени заменены инвестицион-

1 Отметим, что в настоящее время 100%-ной накопительной государственной DB системы в мире не существует.

стр. 114
ными принципами. Внешние инвестиционные управляющие, как правило, не привлекаются, а управление активами осуществляется советом, в который обычно входят представители государства, профсоюзов и иногда, в особых случаях, клиенты фонда. Руководят фондом чаще всего государственные чиновники, инвестиции связаны в основном с государством (покупка государственных облигаций, акций государственных компаний, вложения в различные государственные проекты). Такие фонды распространены в некоторых странах Африки и Азии. В некоторых странах существуют фонды двух или трех типов.

В российской литературе чаще разделяют пенсионные системы на распределительные и накопительные2. Принципиальное различие заключается в методах финансирования пенсионных схем.

1. Распределительная (солидарная). При таком способе финансирования покрытие пенсионных расходов производится из текущих поступлений. Таким образом, происходит своеобразное перекрестное субсидирование различных поколений. Данный метод также известен как PAYG (pay-as-you-go) - "плати, пока ходишь".

2. Накопительная схема противоположна распределительной. В ней средства идут на создание специального фонда, обеспечивающего все пенсионные выплаты в настоящем и будущем.

Часто накопительную систему путают с DC-схемой, а распределительную - с DB-схемой. Но, например, при накопительной системе могут функционировать обе схемы.

В распределительных (нефондируемых) пенсионных системах текущие пенсионные выплаты финансируются из текущих поступлений в пенсионный фонд. Платежеспособность таких систем определяется возможностью аккумулировать средства для выплаты пенсий в требуемом на данный момент объеме. Пенсионеры получают свои пенсии за счет работающих, и искусственно поддерживается баланс примерного равенства всех взносов и всех выплат. Поддержание баланса осуществляется за счет согласования значений основных величин пенсионной системы: пенсионного возраста, размера пенсии, страховых тарифов.

Достоинством распределительного метода финансирования пенсионного обеспечения является относительная простота управления. В основе распределительной системы лежит принцип солидарности поколений, так называемая "вертикальная" солидарность, при котором работоспособное, более многочисленное поколение несет на себе бремя поддержки старшего (в основном нетрудоспособного) поколения.

Функционирование накопительных (фондируемых) пенсионных систем основано на выплате пенсий из накопленного в этих целях денежного фонда. Функционирование накопительного пенсионного обеспечения представляет собой инвестиционный процесс, состоящий из трех этапов. Сначала осуществляются вложения в виде взносов в накопительный пенсионный фонд (который может быть как государственным, так и частным), затем накопленные средства инвести-

2 Пенсионная система: модель для России и зарубежный опыт / МОНФ. М., 2003; Реформа системы пенсионного обеспечения в России: структура и реализация / Всемирный банк. М.: Весь Мир, 2003.

стр. 115
руются, а на третьем этапе производится регулярная периодическая выплата пенсий.

Любопытно, что и в накопительных пенсионных системах может использоваться принцип солидарности, только в несколько иных формах:

- "горизонтальная" солидарность - солидарность участников пенсионной системы в рамках каждого поколения. Такая солидарность означает, что выплата пенсий "долгожителям", то есть лицам, пережившим большинство своих сверстников, частично производится за счет невыплаты пенсий умершим участникам пенсионной системы;

- "вертикальная" солидарность - солидарность между поколениями, как в распределительной пенсионной системе (работоспособное поколение поддерживает старшее поколение).

В настоящее время в большинстве развитых стран существует трехуровневая пенсионная система3.

Функция первого уровня носит социальный характер - это защита от бедности. На данном уровне предоставляется гарантия определенного прожиточного минимума при помощи государственной распределительной пенсионной системы. Дифференциация социальных пенсий (в зависимости от стажа, трудового вклада, заработной платы и других показателей) отсутствует или минимальна.

Функция второго уровня - обеспечение потребностей пенсионера в соответствии с привычным для него образом жизни. Этот уровень рассчитан на активно работающее население, стимулируя или обязывая его накапливать средства в трудоспособном возрасте.

На третьем уровне с помощью страховых компаний, банков, частных пенсионных и иных фондов осуществляется дополнительное индивидуальное добровольное пенсионное обеспечение. Государство на этом уровне непосредственного участия в финансировании пенсий не принимает.

Причины неэффективности действующих пенсионных систем

Какие же факторы привели к сбою работавших прежде пенсионных систем, что стало причиной массового пересмотра действующих механизмов в сторону большей прозрачности и финансовой стабильности?

В качестве стандартного объяснения экономисты обычно прибегают к демографическому фактору, точнее, констатируют общее старение населения, увеличение продолжительности жизни, низкую рождаемость. Однако, как показывают некоторые исследования, эти явления не всегда определяющие4. Интересно, что хотя показатель ADR (Age dependency ratio - отношение числа нетрудоспособных

3 Holzmann R. Toward a Reformed and Coordinated Pension System in Europe: Rationale and Potential Structure. 2003. http://www.euro.centre.org/data/1147858156_4089.pdf.

4 Bos E., Vu M. T., Massiah E., Bulatao R. A. World Population Projections 1994 - 95: Estimates and Projections with Related Demographic Statistics. Baltimore, MD: John Hopkins University Press, 1994.

стр. 116
пенсионеров к общей численности работающего населения) для всех европейских стран в 1960 - 1990-х годах рос, параметр TDR - Total dependency ratio - отношение общего числа нетрудоспособных (включая детей) к общей численности работающего населения - падал. Согласно прогнозам, эта тенденция исчезнет в течение ближайших 40 лет и TDR будет расти.

При анализе зависимости пенсионных обязательств (как доли ВВП) от ADR наблюдалась пусть и положительная, но слабая связь, практически не объясняющая различий между странами по этому показателю. Надо отметить, что для ряда схожих регрессий результаты также не определяют полностью всю вариативность показателя. Таким образом, напрашивается вывод, что сами по себе демографические проблемы не могли привести к массовым кризисам пенсионных систем. Поэтому исследователи обращают внимание на другие мотивы реформирования.

Одним из факторов называют недостатки программ еще на стадии их становления. Принципы актуарного баланса были принесены в жертву различным льготам, социальным гарантиям, политическим заказам, в некоторых случаях фонды теряли свою реальную стоимость в силу неверных инвестиционных решений.

Еще одной проблемой является то, что люди предпенсионного возраста не работают. Поэтому техническое повышение порога пенсионного возраста может не оказать ожидаемого воздействия на соблюдение финансового баланса. Причем такое поведение работников во многом стимулируется программами правительства по предоставлению льгот и пособий по инвалидности, снижению жесткости критериев для получения пособия по безработице, введению специальных льготных сроков (например, для военных). Если с точки зрения критерия NWSR5 в период до 1990-х годов данный эффект смягчался эмансипацией и ростом числа женщин на рынке труда, то затем возобновились прежние тенденции6.

Одним из ключевых недостатков прежних пенсионных систем считаются ошибки прогнозирования. В качестве примера приводят программу Великобритании SERPS, когда ставку участия7 было решено повысить с 15,9 до 23,2%, чтобы предотвратить резкое увеличение бюджетных расходов на выплату базовой государственной пенсии. В Великобритании в 1981 г. число пенсионеров на 2025 г. прогнозировали на уровне 10,6 млн. человек, а уже в 1991 г. - 13,4 млн. человек. Таким образом, с учетом этого факта ставку приходится поднимать не до 23,2, а до 35,1%8.

5 Needs weighted support ratio - отношение численности занятых к численности населения, в котором учитывается, что потребление пожилых людей отличается от потребления несовершеннолетних.

6 Holzmann R. On the Economic Benefits and Fiscal Requirements of Moving from Unfunded to Funded Pensions // The Welfare State in Europe / M. Buti, D. Franco, L. Pench (eds.). Cheltenham: Edward Elgar, 1999. P. 139 - 196; Holzmann R. Toward a Reformed and Coordinated Pension System in Europe.

7 Доля выплат на пенсионное обеспечение из текущих доходов.

8 Ageing in OECD Countries: a Critical Policy Challenge / OECD // Social Policy Studies. 1996. No 20.

стр. 117
Отсутствие политической воли служит причиной "пирамидальное™" пенсионных государственных программ. Наиболее доступное объяснение этого эффекта связано с правилом Аарона-Самуэльсона, гласящего, что в нефондируемой схеме в равновесии темп роста пенсионных выплат не должен превышать темп роста общего фонда оплаты труда в экономике9. Если первое поколение устанавливает более высокие пенсии, то последующим поколениям требуется политическая воля, чтобы снизить их уровень для поддержания финансовой стабильности схемы. Однако зачастую вместо этого пенсии поддерживаются на прежнем уровне, а выплаты перекладываются на последующие поколения - этот принцип работает до тех пор, пока следующие поколения соглашаются играть в эту игру или пока дефицит системы не становится слишком большим (последнее и наблюдается в реальности).

Однако этим список возможных причин нестабильности пенсионных систем не исчерпывается. Например, в европейских странах доля участия женщин в возрасте от 15 до 64 лет в рабочей силе, согласно прогнозам, за 2000-е годы возрастет в среднем с 67 до 77%. При этом только в Дании данное обстоятельство было учтено при изменении системы пенсионных выплат.

Еще одна черта нового времени - нетипичная занятость в развитых странах. Все большую популярность приобретают такие способы трудоустройства, как неполный рабочий день, работа на дому и занятость в нескольких проектах по сдельной оплате. Толчком к этому послужил взрывной рост интернет-технологий. В то же время пенсионные схемы и государственные социальные программы не успевают подстраиваться под новые условия рынка труда.

Важный демографический фактор неэффективности пенсионных систем - большое количество разводов и популярность гражданских браков. Однако персонификация пенсионных планов еще не получила широкого распространения, поэтому многие разведенные женщины или вдовы теряют стимулы к возвращению на рынок труда, получив пенсионное обеспечение от бывших супругов.

Не способствует эффективности и ложное представление о формализованное™ жизненного цикла индивида (учеба, работа, пенсия), на котором основаны пенсионные схемы. В западных странах стало обычной практикой получение образования и повышение квалификации людьми пред- и пенсионного возраста, продолжительные отпуска в середине карьеры (так называемые sabbaticles, или академические отпуска) и т. д.10

Классификация реформ

Обычно пенсионные системы классифицируют по принципу фондируемости/нефондируемости и по типу финансирования (DB/DC).

9 Aaron H. The Social Insurance Paradox // Canadian Journal of Economics and Political Science. 1966. Vol. 32. P. 371 - 374.

10 Chand S. K., Jaeger A. Ageing Populations and Public Pension Schemes // Occasional Paper / International Monetary Fund. 1996; Disney R. F. Crises in Public Pension Programmes in OECD: What are the Reform Options? // The Economic Journal. 2000. Vol. 110, No 461.

стр. 118
Однако в свете пенсионных реформ, проведенных в развитых странах в последнее десятилетие, становится важной и проблема актуарного учета в системе.

Если первые два параметра достаточно распространены и знакомы людям, занимающимся данной тематикой, то понятие актуарности системы требует более детального рассмотрения. В литературе, посвященной страхованию, этот термин обычно относится к двум различным категориям.

С одной стороны, он представляет собой макроэкономическую характеристику долгосрочной финансовой стабильности системы. Под актуарной системой понимают систему, которая при текущих демографических прогнозах финансово стабильна неопределенно долгое время.

С другой стороны, есть и микроэкономический подход, в рамках которого понятие "актуарный" означает наличие связи между взносами и выплатами на индивидуальном уровне. Приведенная стоимость ожидаемых пожизненных взносов должна равняться приведенной стоимости ожидаемых пожизненных выплат. Такое свойство называют "актуарной честностью"11. И хотя само собой разумеется, что пенсионная система должна быть финансово стабильна, в рамках финансово стабильных систем можно выделить разные степени "актуарной честности".

Соответственно если расположить пенсионные системы на координатной плоскости, то можно получить следующую картину (см. рис.).

Нефондируемые системы могут быть как полностью неактуарными (область I), так и иметь некоторую актуарную основу - так называемая "квазиактуарная система" (область II). Фондируемые системы могут быть как неактуарными (область III), так и актуарно честными (область IV). Понятно, что в чистом виде данные категории не встречаются: обычно и действующие системы, и те, к которым пытаются перейти, находятся внутри данного четырехугольника.

Схема, приведенная на рисунке, позволяет наглядно продемонстрировать различные типы реформ, проводимых государством, и указать, в каком направлении движется существующая система. Хотя на данной схеме нет характеристик DB/DC, эти режимы можно вводить, находясь в любой из четырех описанных позиций (каждой из них соответствует некая реальная ситуация).

Есть и еще одна - "идеологическая" - классификация пенсионных схем: "бисмаркианские" (в которых гарантируется некий

Рис.

11 Lindbeck A., Persson M. The Gains from Pension Reform // Journal of Economic Literature. 2003. Vol. 41, No 1. P. 74 - 112; Hassler J., Lindbeck A. Optimal Actuarial Fairness in Pension Systems: a Note // Economics Letters. 1997. Vol. 55, No 2. P. 251 - 255.

стр. 119
минимально допустимый уровень доходов) и "схемы со счетами" (отражают вклад участника системы и определяют более высокий уровень коэффициента возмещения). Первый тип обычно описывается как система с установленными взносами и характеризует, как правило, нефондируемую пенсионную схему, второй - как актуарно честная система с установленными выплатами.

Большинство стран, проводящих реформу пенсионного обеспечения, находятся в области I. В некоторых пытаются провести "косметический ремонт", снижая размер установленных выплат или повышая коэффициент участия, другие вводят элементы актуарности, сохраняя принцип солидарности поколений (PAYG). Некоторые правительства (например, в России) вводят фиктивные индивидуальные счета (notional accounts), сдвигая систему из области I в область II. Хотя это позволяет стабилизировать финансовую составляющую пенсионной системы, но может быть чревато изменениями в распределении дохода и в целом ведет к меньшей доходности на внесенные средства, нежели при актуарно честной системе (область IV).

Можно выделить два типа реформ с сохранением нефондируемой структуры - параметрические реформы и переход на актуарно честную систему.

В первом случае баланс восстанавливается за счет некоторых показателей системы (чаще всего для объяснения этого типа реформ прибегают к формуле c = (B/L)*(p/w), где c - коэффициент участия, B - численность бенефициаров системы, p - величина средней пенсии, L - численность рабочей силы, а w - заработная плата). Реформы, проведенные в ЕС в 1990 - 2000-х годах, были в основном параметрическими (за исключением Швеции и Италии). Обычно они предполагали следующие меры: упразднение схем досрочного выхода на пенсию; увеличение пенсионного возраста; уменьшение ежегодного фактора доходности12; изменение параметров и индексации пенсий с целью облегчить финансовое бремя; поддержка добровольных систем пенсионного страхования. При этом только некоторые страны подходили к решению проблемы комплексно и, в частности, вместе с пенсионной системой реформировали и другие отрасли госуправления, например налоговую сферу.

Другой вариант - построение актуарно честной или квазиактуарной системы на основе правила Аарона-Самуэльсона (темп роста пенсионных выплат не превышает темп роста общего фонда оплаты труда). Примером такой реформы может служить так называемая "реформа Дини" (Dini-reform) в Италии в середине 1990-х годов.

Довольно часто в литературе указывается, что квазиактуарная система характеризуется большей финансовой устойчивостью, нежели неактуарная, поскольку обладает некоторыми признаками фондируемой системы (объем средств на фиктивных счетах зависит от взносов граждан, хотя отдача от вложений нулевая, а в реальных величинах - даже отрицательная)13. Переход к квазиактуарной системе усиливает связь

12 Доходности на капитал пенсионных фондов.

13 Blake D. Does It Matter What Type of Pension Scheme You Have? // The Economic Journal. 2000. Vol. 110, No 461.

стр. 120
между взносами и выплатами и дает Парето-улучшение в силу меньших искажений рынка труда и большей сбалансированности системы.

Однако и здесь есть подводные камни. Во-первых, часто такая реформа подразумевает распределение денежных потоков не только между когортами, но и в рамках одной когорты, поэтому вместо доходов на момент выхода на пенсию приходится учитывать среднюю заработную плату за весь период трудовой деятельности. Во-вторых, нет прозрачности и четкого соответствия между взносами и выплатами в силу невозможности четко сформулировать правило Аарона-Самуэльсона аналитически. Не существует никаких механизмов принуждения к политически непопулярным шагам по снижению уровня пенсий в случае падения темпов роста фонда оплаты труда. Например, в ходе итальянской реформы большая часть бремени перехода на новую систему и трансформации обязательств легла на молодое поколение, так как никто не решился урезать пенсии текущему поколению пенсионеров.

В Латвии и Швеции была использована сложная формула индексации выплат, чтобы сохранить баланс, но даже в этом случае резкое увеличение продолжительности жизни на фоне рецессии может привести к необходимости пересмотреть уровень выплат, что с политической точки зрения немыслимо.

Поскольку такого рода реформы являются, по сути, перераспределительными и зачастую обеспечивают отрицательный реальный процент по вкладам, неудивительно, что только непрозрачность этих схем позволяет привлекать людей для участия в них. Другими словами, отсутствие вариантов и плохо прописанные правила, разобраться в которых могут лишь профессионалы, позволяют пенсионным фондам аккумулировать средства людей, не вполне представляющих, на каких условиях будет действовать программа.

Другой часто встречающийся тип реформирования - переход от нефондируемой системы к фондируемой (из области II в область IV). Основные доводы, которые обычно приводятся в пользу подобной реформы, следующие: участники пенсионной системы будут получать больший доход на свои вложения, в распоряжении системы окажется больший объем пенсионных сбережений и, наконец, можно лучше диверсифицировать риски участников системы.

В рамках этого перехода происходит замена всех или части пенсионных схем на полностью фондируемые частные программы. В странах ОЭСР такие реформы не проводились, наиболее похожими на этот вариант были реформы в Австралии в 1992 г. и Великобритании в 1986 г. Ряд авторов утверждают, что подобные реформы невозможны без частичной или полной приватизации программ, поэтому основная задача заключается в отделении фондов пенсионных программ от бюджета14. Реформа не только повышает прозрачность системы, но и устраняет искажения рынка труда в нефондируемых программах.

К сожалению, у таких реформ есть один большой недостаток: в случае создания частных программ все обязательства перед

14 Holzmann R. Toward a Reformed and Coordinated Pension System in Europe.

стр. 121
нынешними пенсионерами ложатся на плечи государства и не могут финансироваться за счет поступления новых участников пенсионной схемы. Таким образом, неявные обязательства государства становятся явными и нуждаются в каком-то источнике финансирования (оценка объема таких обязательств - важнейший этап реализации реформы). Конечно, существуют варианты смягчения этого бремени, например в Чили некоторую долю образовавшихся обязательств выкупили частные пенсионные фонды, но это не решает проблему в целом.

Другой недостаток перехода на фондируемые схемы - устранение перераспределительного компонента, который присутствовал в государственных программах в рамках одной когорты. Таким образом, возникает вопрос о сглаживании социального неравенства: государство должно взять на себя обязательства по поддержанию некоторого минимального уровня пенсий и найти на это средства в бюджете.

Отметим, что какой бы характер ни носила реформа, какой бы аспект системы ни затрагивался, страны, начавшие работать в этом направлении, оказываются в более благоприятной ситуации по сравнению с теми, кто вообще не занимался реформированием пенсионного обеспечения.

Моделирование реформ

За последнее время был осуществлен ряд расчетов обязательств государства в результате проведения пенсионных реформ в странах Европы. В частности, существуют анализ и результаты оценки финансовых пенсионных обязательств государств ОЭСР за 1995 - 2030 гг. Результаты моделирования долга показывают, что во многих странах - Австрии, Японии, Италии или Германии - потребуется увеличить налоговую нагрузку на ВВП на 30%. Если текущий уровень коэффициента замещения15 не изменится, бремя пенсионных выплат как доли ВВП возрастет с 4 - 6 до 10 - 15% (в среднем), а максимальным будет в Италии (20%), Финляндии (17,8%) и Германии (16,5%)16.

Аналогичное исследование МВФ дает схожие прогнозы, хотя и не столь пессимистичные (не учитывался рост затрат на здравоохранение). В целом эти и другие исследования в данной сфере дают ясную картину постоянно возрастающей несбалансированности пенсионных систем и финансовых обязательств государства. Кроме того, зачастую оказывается, что эти обязательства не полностью отражаются в официальной статистике и ситуация еще хуже, чем кажется, - возникают так называемые неявные финансовые обязательства, или неявный пенсионный долг.

Для оценки и анализа динамики этих обязательств используется принцип имитационного моделирования общего равновесия экономики с социально-страховой пенсионной системой. Первый подобный проект был осуществлен еще в 1974 г.17

Всемирный банк разработал специальное программное обеспечение для анализа последствий реформ (PROST), хотя для математического инструментария используются различные оболочки - от широко распространенного Mathlab до достаточно специализированных Gauss (анализ пенсионной реформы в Румынии) и GAMS (в Китае).

15 Отношение ожидаемой пенсии к среднему заработку работника.

16 Boeri T., Boersch-Supan A., Tabellini G. Pension Reforms and the Opinions of European Citizens // The American Economic Review. 2002. Vol. 92, No 2.

17 Аналогичные разработки можно найти в: Social Policy Studies / OECD. 1996; Arrau P. Social Security Reform: the Capital Accumulation and Intergenerational Distribution Effect // World Bank Policy Research Working Paper Series. 1990. No 512; Kotlikoff L. J. Simulating the Privatization of Social Security in General Equilibrium // NBER WP. 1996. No 5776.

стр. 122
Неявный пенсионный долг - описание, принципы прогнозирования и оценки, использование

Идея неявного пенсионного долга достаточно проста: если пенсионная система имеет необеспеченные, растянутые во времени обязательства, то их можно привести к настоящему времени и вычислить эту величину аналитически. Учет таких обязательств в рамках бюджета налагает определенные ограничения и подразумевает поиск ресурсов для управления этим долгом.

Рост интереса к данному инструменту оценки обязательств вызван тремя причинами. Во-первых, в условиях ускорения глобализации вопросы межвременного баланса становятся все актуальнее, особенно когда возможности финансирования расходов из налогов сокращаются из-за возросшей конкуренции на рынках капитала. В то же время дефолт по пенсионным обязательствам может привести к серьезным негативным последствиям для всей финансовой архитектуры страны.

Во-вторых, при переходе от нефондируемых систем с установленными выплатами к многокомпонентным системам с полностью фондируемыми элементами зачастую неявные обязательства государства перед участниками системы формализуются, возникает потребность в оценке ставших явными обязательств до запуска реформы.

Наконец, в-третьих, если целью реформы является оздоровление бюджета страны, то оцененный неявный долг в сочетании с оценкой условного долга, вызванного самой пенсионной реформой, служит хорошим индикатором целесообразности проводимых действий.

Различия между явным и неявным общественным долгом

Когда рассматривается нефондируемая (PAYG) пенсионная система, в которой предусмотрены выплаты пенсий по взносам, совершенным ранее, и обязательство выплачивать пенсии в будущем в соответствии с текущими взносами, неявно делается предположение, что государство берет на себя определенные обязательства. Сбор средств (взносов) под обещание выплатить их впоследствии аналогичен механизму государственного заимствования.

Хотя некоторые экономисты считают, что основное различие между выпуском облигаций и пенсионной системой - в принудительном характере участия в последней, все же главное различие заключается в отсутствии рынка, на котором обязательства государства могли бы торговаться и можно было бы установить их справедливую цену. При этом информационная неопределенность относительно отдачи от таких вложений гораздо выше и зависит от многих факторов.

Если рассматривать долг с точки зрения обязательств, то наиболее важным показателем выступает возможность его реструктуризации и снижения. Когда правительство планирует пересмотр пенсионной системы, оно объявляет неявный дефолт по своим обязательствам. И хотя сделать это легче, чем, скажем, на рынке ценных бумаг, такое

стр. 123
решение и в этом случае сопряжено с издержками. Действительно, инструментов пересмотра обязательств очень много, и для этого не требуется коррекция макроэкономических параметров, как в случае неявного манипулирования облигационным долгом. Речь идет о пересмотре доходности пенсионного фонда, об изменении пенсионного возраста, а также о выделении каких-то иных категорий населения, имеющих право на досрочный выход на пенсию.

При этом целиком отказаться от пенсионных обязательств практически невозможно, в отличие от гособлигаций, по которым происходил полный дефолт (история нашей страны знает как минимум один такой пример). Конечно, возможности изменения пенсионных обязательств по сравнению с официальным долгом во многом зависят от политической и социальной обстановки.

Качественная оценка неявного пенсионного долга, который в общем и целом является государственным долгом, необходима как минимум по трем причинам.

Во-первых, очевидно, что осознание обществом наличия обязательств государства приводит к изменению поведения всех агентов - как домохозяйств, принимающих решения о потреблении, так и фирм, ориентирующихся на рынок капиталов. До тех пор, пока интересующая нас величина не формализована, не отражена в балансе государства как долг, а в балансе домохозяйств как актив, решения агентов не оптимальны.

В государстве, решающем задачу межвременного выбора в условиях существующего бюджета, отсутствие четкого понимания своих обязательств приведет к несостоятельной политике, чревато дефолтом или снижением госрасходов в других направлениях. Надо учитывать и тот факт, что в отсутствие внятного управления неявным пенсионным долгом снижается возможность властей маневрировать и должным образом управлять текущими финансовыми обязательствами.

Во-вторых, важную роль играет оценка неявного пенсионного долга на этапе планирования реформ. Размер долга и его динамика входят в число критериев оценки эффективности преобразований. Оценка ожидаемых изменений демонстрирует, может ли реформа улучшить финансовое состояние бюджета и в какой степени.

При этом отслеживание прогнозных поступлений и выплат пенсионной системы дает схожую информацию, однако не вполне отражает конечный эффект. Это связано с тем, что некоторые реформы могут незначительно изменять финансовые потоки системы, при этом очень сильно воздействуя на объем неявного долга. Например, замена ценового индекса (при индексации пенсий), основанного на зарплатах, на индекс цен потребителей привела к умеренным начальным возмущениям бюджетного баланса, при этом расчеты через сумму неявного долга показали, что подобная мера приводит к сокращению бюджетного дефицита почти на 50%18.

18 Hohmann R., Palacios R., Zviniene A. Implicit Pension Debt: Issues, Measurement, and Scope in International Perspective. 2004. www-wds.worldbank.org/external/default/ WDSContentServer/WDSP/IB/2004/10/08/000090341_20041008103424/Rendered/PDF/ 301530PAPER0SP0403.pdf.

стр. 124
Не менее важен показатель неявного долга, если рассматривается вариант перехода от нефондируемой системы к фондируемой. В этом случае неявные обязательства становятся явными и иногда оказываются настолько велики, что на единовременные выплаты бюджета не хватает. В результате переход на новый тип системы растягивается на какой-то период. Продолжительность переходного периода зависит именно от того, насколько быстро неявный долг можно трансформировать в долговые обязательства государства, от условий по обычным долгам в момент объявления реформы и условий на рынке.

Наконец, в-третьих, этот показатель рассчитывается, чтобы оценить эффективность проведенных реформ постфактум, когда имеются уже не прогнозные значения ожидаемых финансовых потоков системы, а вполне достоверные сведения на основе уже действующей системы. При этом учитывается, что часть долга перекладывается в явном виде на облигации. Соответственно появляется возможность оценить динамику суммарных обязательств государства - явных и неявных. Оценить выигрыш/проигрыш государства от проведенной реформы можно, только зная величину неявного пенсионного долга.

Виды неявного пенсионного долга

Хотя для большинства стран актуальна именно нефондируемая пенсионная система с установленными выплатами, неявный пенсионный долг может существовать и в странах, перешедших на фондируемые системы. Наиболее распространенный тип обязательств государств - всевозможные гарантии фондируемых систем.

Так, в США частные пенсионные фонды с установленными выплатами отчисляют небольшую премию, которая используется для формирования резервов по страхованию случаев, когда имеющихся фондов недостаточно для покрытия обязательств при закрытии фонда. В Великобритании правительство прямо гарантирует страхование пенсионных вкладов от инфляции, если она превышает 5% в год. В Японии компенсируются все инфляционные потери. В Чили, а с недавних пор и в некоторых других странах, существует система гарантий минимальной обязательной пенсионной выплаты для всех частных схем с установленными взносами. В Мексике при проведении реформы всем текущим пайщикам системы разрешалось получать выплаты по старой схеме PAYG, если их доходы в новом формате оказывались ниже. Все эти типы гарантий фактически составляют неявный пенсионный долг государства и могут моделироваться.

В целом для пенсионных нефондируемых систем PAYG можно определить еще несколько понятий, с помощью которых описывается неявный пенсионный долг. Они связаны с тремя видами пенсионных обязательств.

Накопленные обязательства представляют собой текущую стоимость пенсий по уже накопленным правам (по текущим обязательствам пенсионного фонда). Ни будущие поступления, ни приобретение новых прав не принимаются во внимание. Прогнозируемые обязательства текущим работникам и пенсионерам предполагают, что пенсионная система будет существовать, пока не умрет последний из ее текущих членов. Прием новых членов не рассматривается. Обязательства

стр. 125
открытой группы включают дисконтированную текущую стоимость взносов и пенсий новых работников по текущим правилам. Вариантов очень много - от включения только живущих сейчас нетрудоспособных детей и до всех поколений в будущем.

Соответственно существует три уровня неявного пенсионного долга - первый (когда учитываются будущие выплаты по уже сделанным взносам), второй (когда дополнительно учитываются будущие выплаты по будущим взносам текущих участников системы) и третий (все будущие выплаты всех поколений). Также вводят деление на валовый и чистый неявный пенсионный долг: первый подразумевает дисконтирование только будущих обязательств, второй учитывает и приведенную стоимость будущих взносов.

Фактически вопрос о конкретной оценке долга зависит от задачи, которую ставит перед собой исследователь. Для оценки общей состоятельности и устойчивости системы более уместна оценка долга третьего уровня, а если рассматривается вопрос о переходе с нефондируемой системы на фондируемую и об оценке выявленных обязательств, то более продуктивна оценка долга первого уровня.

Обзор моделей пенсионных систем

Модели, описывающие будущее функционирование и финансовые потоки пенсионных систем, должны отвечать нескольким критериям.

Во-первых, система должна базироваться на актуарных принципах расчета платежей и выплат. В этом отношении исследование процессов и прогнозирование динамики пенсионной и/или страховой систем выступает элементом актуарной экспертизы. Актуарная составляющая модели позволяет использовать определенные понятия и методы актуарной математики, строить на их основе доказательные прогнозы.

Во-вторых, в рамках модели должен присутствовать макроэкономический блок. Данные, описывающие поведение среды, в рамках которой функционирует пенсионная система, позволяют прогнозировать динамику финансовых потоков как со стороны взносов, так и (в меньшей степени) выплат.

Макроэкономический блок может быть реализован как эндогенная часть модели, которая вводится одновременно с движением потоков пенсионной системы и взаимодействует с ее элементами на каждом этапе. В этом случае модель описывает и предсказывает не только финансовое положение и потоки системы, но и макроэкономическую ситуацию в целом; калибровка на исторических данных позволяет точнее описать динамику величин, которые интересуют исследователя (или пользователя программы).

Макроэкономические данные могут также задаваться экзогенно в виде прогнозов определенных экономических величин и параметров, влияющих на финансовые потоки внутри пенсионной системы. В качестве примера таких показателей можно привести ВВП, средний уровень зарплаты и подушевого дохода, процентную ставку и склонность к потреблению.

Данный подход имеет недостатки: заданность развития показателей, относительная негибкость в условиях внешних шоков пенсионной системы и отсутствие обратной связи между макроэкономическими показателями и финансовой устойчивостью пенсионной системы. Значение этой взаимосвязи можно показать на примере развитых экономик, где только объем средств, находящихся под управлением пенсионных

стр. 126
фондов (и влияющих на инвестиционную политику, как в секторе государственных облигаций, так и в секторе инвестиционных бумаг фондового рынка), составляет порядка 5 - 10% и достигает 50% ВВП и более (в США, Канаде и Финляндии)19.

Преимущество данного подхода заключается в относительной простоте и автономии моделей, использующих экзогенные макропрогнозы. Действительно, имея на руках демографические данные и макроэкономические показатели, исследователь может свести всю задачу модели к построению актуарных потоков взносов и выплат, оценив таким образом динамику пенсионной системы, ее стабильность и фондируемость. Более того, такой подход позволяет непосредственно генерировать сценарии развития системы разной степени "оптимистичности". Если при эндогенном задании макроэкономических параметров очень сложно однозначно предсказать, какая стартовая точка (траектория) отвечает за оптимистичный прогноз, то во втором случае для этого достаточно изменить прогноз темпов экономического роста.

В-третьих, модели, разработанные для прикладного анализа пенсионных систем, должны достаточно правдоподобно описывать текущую структуру пенсионной системы и возможные ее модификации (чтобы улучшить анализ движения финансовых потоков). Часть существующих моделей обладает нужной гибкостью20, позволяющей подстраиваться под изменения и рассчитывать практически любые модификации системы в процессе пенсионной реформы. Другие модели достаточно консервативны и не позволяют анализировать динамику пенсионных обязательств при изменении принципов формирования пенсионных платежей и взносов21.

Большинство хороших рабочих моделей в той или иной степени соответствуют перечисленным принципам и являются полезным инструментом при планировании и учете проводимых преобразований в сфере социального обеспечения.

* * *

На данный момент оценка пенсионных преобразований крайне актуальна, при этом в силу высокой политической значимости социальной сферы критерии эффективности проводимых реформ практически не принимаются во внимание. На этом фоне возможность оценить стоимость таких шагов, как повышение базовой составляющей пенсии, имеет решающее значение для реализации подобных преобразований.

Существующие модели пенсионных систем, как общей направленности, так и подогнанные под российскую действительность, способны прогнозировать финансовые потоки для разных схем организации пенсионного фонда. Однако в развитых странах все более актуальной становится оценка обязательств государства на основе принципов оценки компаний, когда известна точная сумма приведенных обязательств.

19 Kotlikoff L. J. Op. cit.

20 Wang Y., Xu D., Wang Z., Zhai F. Options and Impact of China's Pension Reform: a Computable General Equilibrium Analysis // Journal of Comparative Economics. 2004. Vol. 32, No 1. P. 105 - 127.

21 Kotlikoff L. J. Op. cit.

стр. 127
Для ряда западных стран такие оценки уже были сделаны, аналогичная работа нужна и для России. Оценка обязательств российской пенсионной системы - очень важная и актуальная задача, поскольку числовые оценки издержек возможных сценариев развития в настоящее время отсутствуют.

Вне зависимости от принципов построения пенсионной системы, ее перестройка, адаптация или перевод на частные пенсионные программы связаны с появлением обязательств. За любую социальную дотацию и индексацию пенсионной системы, сколь бы необходимы ни были такие меры, придется платить. Создание и использование инструментария по оценке этих обязательств является важной составляющей ответственной бюджетной политики.

В настоящее время в России проводится масштабный эксперимент по переходу от принципов солидарной ответственности и социального обеспечения к индексируемым выплатам на основе страховых платежей. Использование инструментов управления неявным пенсионным долгом поможет облегчить будущее бремя выплат из бюджета и отвергнуть сценарии пенсионной реформы, возможно привлекательные с популистской точки зрения или даже с позиций текущего бюджетного баланса, но крайне дорогостоящие для будущих поколений.

Проведение популистской социальной политики может привести в будущем к возникновению огромного бремени. Именно поэтому необходимо развивать и использовать инструменты экономического и актуарного анализа, тщательно специфицировать ключевые индикаторы, важнейшим из которых является оценка неявного долга государства.

Постоянный адрес данной публикации: