М. РЕШЕТНИКОВ, кандидат экономических наук, председатель Комитета по развитию системы государственного управления аппарата администрации Пермской области

За последние годы на федеральном уровне инициирован ряд реформ, направленных на повышение эффективности государственного управления. К их числу относятся административная реформа, реформа государственной службы, бюджетная реформа. И хотя все изменения касаются одного объекта - системы государственного управления, пусть и разных ее элементов, - и на концептуальном уровне, и на уровне реализации эти реформы нельзя назвать согласованными.

На уровне субъектов Федерации подобная ситуация, с одной стороны, приводит к отсутствию явных ориентиров и шаблонов для копирования, с другой - дает возможность реализовать собственную идеологию на базе слабо связанных между собой механизмов, формируемых на федеральном уровне. В этой связи может быть полезен опыт администрации Пермской области, которая уже достаточно давно ищет пути построения эффективной системы государственного управления на региональном уровне. В качестве отправной точки формирования концепции "управления, ориентированного на результат", была взята концепция "бюджетирования, ориентированного на результат" (БОР). Суть последней, согласно одобренной правительством в 2004 г. Концепции реформирования бюджетного процесса, состоит в "распределении бюджетных ресурсов ...с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов".

Однако практика применения данной концепции на региональном уровне выявила ряд недостатков. Во-первых, прямолинейная трактовка принципов БОР требует подбора измерителей эффективности, каких-либо индикаторов для каждой статьи бюджета. Формируются перечни всевозможных бюджетных услуг, предоставление которых считается главной и едва ли не единственной целью государственного управления. В результате появляется список показателей числом около сотни, а то и нескольких, что "размывает" приоритеты, глобальные цели. В худшем случае данный список оказывается плоским, то есть одноуровневым, в лучшем - структурированным в бюджетной логике - по разделам бюджетной классификации или бюджетополучателям. В Пермской области разработана и утверждена указом губернатора методика определения эффективности оказания бюджетных услуг. Подобрано более 200 показателей непосредственного эффекта, более 90 показателей конечного эффекта. Очевидно, что результативно управлять на основе этой "россыпи" индикаторов вне понимания и измерения глобальных целей регионального развития невозможно.

Изложенные в статье взгляды отражают личное мнение автора и могут не совпадать с официальной позицией администрации Пермской области.

стр. 152

Во-вторых, при акценте на слове "бюджетирование" сразу теряется из виду весь спектр возможных инструментов государственного управления: от управления собственностью до лицензирования и пресловутого административного ресурса. Разумное использование таких инструментов может быть весьма эффективным, при этом отказ от них имеет слишком высокий денежный эквивалент.

В-третьих, собственно концепция БОР не предполагает устранения некоторых системных недостатков. Главный из них состоит в том, что во многих случаях существующая система управления выступает заказчиком у самой себя. Например, орган управления образованием на уровне субъекта Федерации, как правило, сам фиксирует количество обучающихся и отчасти программы обучения в учреждениях профессионального образования и сам же руководит деятельностью этих учреждений. В формировании прозрачного и понятного заказа для каждого образовательного учреждения по каждой специальности никто не заинтересован, попытки насадить прозрачность "сверху", естественно, обречены на провал.

Все это свидетельствует о необходимости расширить концепцию БОР, по крайней мере на региональном уровне, дополнив ее рядом системных элементов.

Первое. Следует сформировать сквозную иерархическую систему целей, которая охватывала бы все уровни управления, а также понятный и измеримый продукт - результат государственного управления, и уточнить, что именно понимается под такими расплывчатыми терминами, как "высокий уровень жизни населения" или "высокий уровень социально-экономического развития". Нужен "мостик" от глобальных целей к задачам нижних уровней. Соответственно при декомпозиции целей надо применять все имеющиеся инструменты и механизмы управления, а не только связанные с расходованием бюджетных средств.

Второе. Структура органов власти должна быть нацелена на результат, следует создать четкие центры ответственности за результат, разделив функции "заказчика" и "подрядчика".

Третье. Процедура наделения бюджетными ресурсами должна быть изменена. Их распределение необходимо базировать на конкуренции результатов, безусловно, с учетом реальных потребностей общества и государства.

Рассмотрим каждый из этих трех элементов подробнее.

При формировании сквозной системы целей нужно реализовать ряд принципов. Первый - принцип ответственности региональных властей за все процессы, которые происходят в регионе. Заметим, законодательство, разграничивающее предметы ведения между различными уровнями власти, трактует ситуацию иначе: региональные власти отвечают исключительно за реализацию возложенных на них полномочий. В этом случае уровень социально-экономического развития региона не выступает как управляемая величина, а складывается под воздействием внешних сил. Такой подход администрация Пермской области сочла неприемлемым. По нашему мнению, динамика развития региона в немалой степени зависит от действий региональных органов власти.

Второй принцип - нацеленность всей системы управления на человека. Конечно, этот принцип не нов, но за пятнадцать лет реформ он где-то "потерялся". Кроме того, система целей должна не просто отражать уровень развития региона, но и ориентироваться на процессы управления. Поэтому третьим принципом ее формирования является "операциональность" показателей. Необходим баланс между значимостью оцениваемых процессов, с одной стороны, и возможностью региональных органов власти

стр. 153

влиять на них - с другой. Поэтому мы не используем такой важный и часто применяемый при сравнении регионов показатель, как валовой региональный продукт: значительная часть этого показателя досчитывается по различным методикам, в результате чего он оказывается слабо связанным с теми или иными действиями органов власти. Наконец, последний, четвертый, принцип - формирование иерархии показателей. Верхний уровень должен включать до пяти интегральных показателей, отражающих основные результаты государственного управления. На нижнем уровне оценки непосредственного эффекта от оказания бюджетных услуг должны быть привязаны к глобальным целям.

На основе выдвинутых принципов в Пермской области была разработана и утверждена распоряжением губернатора система показателей оценки эффективности проводимой социально-экономической политики. На первом этапе были предложены интегральные показатели по четырем направлениям. Для оценки уровня экономического развития используются показатели численности занятых в экономике и величина средней заработной платы, так как деятельность органов власти должна быть ориентирована на рост благосостояния населения региона. А этого можно достигнуть только с помощью создания новых рабочих мест и повышения оплаты труда. Выстраивание региональной экономической политики под данную цель позволило систематизировать всю деятельность, которая велась органами власти в хозяйственной сфере. Человеческий потенциал оценивается с помощью показателей численности населения и продолжительности жизни, а также образовательного уровня, социальной адаптации и развития личности. Интегральный показатель развития человеческого потенциала объединяет указанные индикаторы. Он рассчитывается по каждой возрастной группе, что дает возможность четко сформулировать приоритеты. Целью территориального развития является снижение стоимости проживания человека на территории при улучшении его условий. Степень достижения данной цели предлагается анализировать с помощью показателей транспортной доступности, состояния жилого фонда, систем водоотведения, водоснабжения, теплоснабжения по каждому муниципальному образованию. В свою очередь, обеспечение безопасности требует снижения рисков проживания в регионе. Для оценки подобных рисков можно использовать показатели числа преступлений против личности, пострадавших в дорожно-транспортных происшествиях, при пожарах и чрезвычайных происшествиях. В перспективе следует учитывать и иные риски, в первую очередь экологические.

Итоговая оценка по каждому блоку формируется путем сравнения интегральных показателей по Пермской области и соответствующих показателей регионов, близких по уровню развития: Свердловской, Нижегородской, Челябинской и Самарской областей, Республики Башкортостан.

Вторым элементом концепции "управления, ориентированного на результат", является формирование структуры органов исполнительной власти, нацеленной на достижение поставленных целей. В соответствии с выделенными группами результатов в структуре власти были выделены четыре основных, а также два вспомогательных функционально-целевых блока. Первый вспомогательный блок направлен на создание позитивного образа региона и политики региональных органов управления (блок внутреннего и внешнего "маркетинга" региона). Второй - блок развития муниципальных образований, отвечающий за сбалансированность бюджетов органов местного самоуправления, антикризисное управление на территориях, формирование "заказа" на межбюджетные отношения.

стр. 154

Функционально-целевая модель: первая группа целей

Рис. 1

С учетом многоуровневого характера системы целей социально-экономического развития, а также необходимости разделения функций "заказчика" и "подрядчика" была обоснована целесообразность иерархического построения органов власти. Каждый уровень иерархии при этом несет ответственность за трансформацию целей верхнего уровня в цели нижнего уровня. Такой подход отличается от сложившейся практики, когда все органы власти находятся на одном уровне. Здесь нужны межотраслевые подразделения, работающие на интегральные цели. Межотраслевые департаменты возглавляют заместители губернатора области, то есть они обладают очень высоким статусом. Наряду с межотраслевыми сохранены либо укрупнены отраслевые департаменты. Завершить эту работу планируется уже в рамках создания системы управления Пермским краем в 2006 г.

Для повышения эффективности взаимодействия отраслевых и межотраслевых органов власти предлагается ввести механизм заказа. Межотраслевые департаменты имеют право поставить перед отраслевыми департаментами задачи, обеспечить их необходимыми ресурсами и контролировать исполнение, то есть выступать заказчиком. При этом отраслевой департамент может получить заказ от нескольких функционально-целевых блоков. Например, школа не только дает образование, но и обеспечивает профилактику подростковой преступности, наркомании, ведет пропаганду здорового образа жизни среди детей и подростков. Соответственно департамент образования, который отвечает за постановку задач перед учреждениями среднего образования, получает заказ как от департамента развития человеческого потенциала, так и от департамента безопасности.

Наконец, еще один важный шаг по изменению структуры органов власти - вывод бюджетных учреждений из подчинения отраслевых органов власти в отдельный блок. В ведение департамента управления бюджетными учреждениями передаются все областные учреждения образования, культуры, молодежной политики, физкультуры и спорта. Это позволит сформировать заказчиков бюджетных услуг, заставит их определить требования к качеству оказания услуги. В перспективе можно будет размещать заказ не только среди бюджетных учреждений, но в негосударственном секторе.

Третий элемент концепции "управления, ориентированного на результат", - процедура наделения бюджетными ресурсами, которая базируется на следующих принципах. Первый - принцип неразрывности ресурса и результата. Средства должны предоставляться исключительно в привязке к понятным и достижимым целям. Более того, они должны направляться исключительно туда, где будет получен наибольший результат. Второй - принцип конкурсности результатов. И, наконец, последний принцип - свобода выбора способов достижения результата, оказания той или иной услуги. Все эти принципы находятся в русле концепции БОР. На их основе была разработана методика формирования бюджета области. Она предусматривает разделение действующих и принимаемых обязательств, форми-

стр. 155

Функционально-целевая модель: механизмы взаимодействия и управление бюджетными учреждениями

Рис. 2

рование бюджета на базе бюджетных услуг, которые, в свою очередь, привязаны к человеку. Определенный объем средств предлагается на конкурс результатов. У ведомств появилось больше свободы в определении способов достижения поставленных целей.

Вместе с тем реализация этой методики на практике выявила ряд проблем. Так, было затруднено прохождение бюджета через Законодательное собрание области. Выяснилось, что далеко не все группы влияния заинтересованы в контроле исполнительной власти по результатам. Некоторым оказалось куда проще и удобнее перераспределять бюджетные средства. Кроме того, на федеральном уровне было принято решение о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы. Оно сделало невозможным применение принципа выделения бюджетных ресурсов под результат и исчерпало потенциал конкурса результатов. Не способствовало оно и свободному выбору способов достижения поставленных целей отраслевыми департаментами, так как сверху был сделан выбор в пользу лишь одного из факторов производства - труда.

Очевидно, решение о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы оказалось несовместимым с идеологией БОР. Как выяснилось, существует серьезное ограничение, которое не позволяет сразу перейти к логике управления результатами и заставляет формировать бюджет на основе затратных принципов. Это - "монопольный бюджетный сектор". То есть государство, отвечая за предоставление населению базовых услуг в сферах образования, здравоохранения, социальной защиты и др., вынуждено закупать их у монополизированного сектора. Более того, оно еще и владеет этой монополией и, выступая собственником и работодателем, вынуждено нести консолидированную ответственность за этот сектор. Соответственно любое увеличение затрат в данном секторе, обусловленное внешними обстоятельствами (к числу которых относится и решение федерального центра о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы), регионы, в особенности регионы-доноры, вынуждены покрывать из собственного бюджета.

Важно отметить, что проблемы касаются одного блока - социального, то есть того, которым владеет государство и который традиционно рас-

стр. 156

сматривается им как "иждивенческий" блок. Это - блок текущих расходов, который часто стараются ужать в отличие от "инвестиционного" блока, куда обычно относят и промышленный сектор, и дороги, и инженерную инфраструктуру. А в этих секторах государство собственности почти не имеет и все услуги покупает на конкурентном рынке. Не исключено, что если бы в государственной собственности находился монопольный сектор подрядных организаций, сложилась бы такая же ситуация с расходами на строительство, как и в социальной сфере.

При переходе к управлению, ориентированному на результат, возникает еще одно затруднение: все результаты управления на региональном уровне достигаются в среднесрочном периоде, в лучшем случае через два -три года. Чтобы обеспечить их достижение, необходимо качественное среднесрочное бюджетное планирование. А основные параметры подобного планирования задаются на федеральном уровне и регионам не известны. Так, отсутствует информация о механизмах повышения заработной платы на федеральном уровне, в том числе и в рамках национальных проектов, о том, будут ли какие-то средства предоставлены регионам, и если да, то сколько такая помощь продлится. Все это обусловливает слишком большую неопределенность при планировании на среднесрочную перспективу.

Безусловно, выявленные проблемы требуют корректировки сроков внедрения концепции "управления, ориентированного на результат", но не принижают значимости данного подхода как одного из немногих, способных реально улучшить социально-экономическую ситуацию в регионе.

Постоянный адрес данной публикации: