Libmonster is the largest world open library, repository of author's heritage and archive

Register & start to create your original collection of articles, books, research, biographies, photographs, files. It's convenient and free. Click here to register as an author. Share with the world your works!

Libmonster ID: RU-9987

Share with friends in SM

С. АВДАШЕВА, доктор экономических наук, профессор ГУ-ВШЭ, завсектором Фонда "Бюро экономического анализа",

Ю. СИМАЧЕВ, кандидат технических наук, замдиректора Межведомственного аналитического центра (МАЦ)

Государственные корпорации - один из немногочисленных новых инструментов государственной политики, появившихся в последние годы. Тенденции развития госкорпораций (далее - ГК) в экономических и политических дискуссиях, с одной стороны, и в реальной государственной политике - с другой, резко различались. Большинство экспертов относились к ГК как минимум настороженно. В экономической политике с момента своего создания в 2007 г. ГК стали востребованным инструментом; можно даже говорить об определенном энтузиазме применительно к перспективам образования новых ГК. Развертывание мирового финансового кризиса и снижение объема находящихся в распоряжении государства ресурсов обусловили пересмотр отношения к ГК. В марте 2009 г. Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства в проекте Концепции развития законодательства о юридических лицах поставил вопрос о целесообразности преобразования созданных семи ГК в организации других правовых форм.

Обращение к проблемам оценки корпоративного управления в этих корпорациях нуждается в дополнительном обосновании. С точки зрения правовой формы современные российские ГК не относятся к акционерным обществам, их деятельность регулируется специальной нормативно-правовой базой, и в этом смысле ГК вообще не могут рассматриваться в качестве корпораций как формы, где права собственника основаны на владении акциями. Передавая ГК средства, государство формально отказывается от прав, которые предоставляет ему статус собственника (переданные корпорациям средства являются их собственностью), поэтому центральный вопрос корпоративного управления - защита прав и интересов собственников - на первый взгляд не должен возникать.


Авторы благодарят А. Е. Шаститко, ответственного редактора Национального доклада по корпоративному управлению, независимых рецензентов, участвовавших в его подготовке, а также участников круглого стола "Корпоративное управление в государственных корпорациях и в компаниях с государственным участием" в рамках 10 Международной конференции Ассоциации исследователей экономики общественного сектора 30 октября - 1 ноября 2008 г.

стр. 97

Однако, по нашему мнению, оценить развитие ГК в контексте корпоративного управления необходимо. Система корпоративного управления в ее традиционном понимании возникла в условиях разделения собственности и исполнительного менеджмента, когда отделенный от управления собственник не может непосредственно контролировать принятие решений агентом, стремящимся к иным, в том числе противоположным, целям. Если рассматривать ГК как форму государственной политики, то конечным их собственником является общество или государство как его агент. Вот почему решение агентской проблемы в отношениях между государством и ГК должно основываться на некоей системе, аналогичной системе корпоративного управления.

Вопрос о собственниках в ГК также не столь прост. Возможны два подхода к осуществлению прав собственности - нормативный ("кто по закону обладает правами собственности?") и позитивный ("кто фактически распоряжается набором прав собственности или отдельными полномочиями собственника?"). При обсуждении корпоративного управления в АО о собственниках (в противоположность исполнительному менеджменту) говорят именно в первом контексте. В ходе анализа агентской проблемы в АО с госучастием в качестве представителей собственников рассматривается государство (оставляя в стороне агентскую проблему между гражданами и государством). Когда изучают корпоративный контроль и полномочия исполнительного менеджмента, подразумевают, что он получает фактические права собственности даже в том случае, если не располагает ее титулами1. При интерпретации отношений, складывающихся в ГК, ключевую роль играет несовпадение владельцев формальных титулов собственности и агентов, которые должны располагать правами собственности. Титулы собственности по закону принадлежат ГК. Однако в той степени, в которой они являются инструментами государственной политики, в качестве фактического владельца прав собственности, видимо, должно рассматриваться государство, выступающее представителем граждан. Поскольку агентские проблемы между гражданами и государством неспецифичны для ГК, корпоративное управление в них можно оценивать именно в контексте сравнительных преимуществ решения агентской проблемы между государством и непосредственными руководителями госкорпорации.

Современные определения корпоративного управления охватывают более широкий круг отношений (включая согласование и реализацию интересов разных групп не только собственников, но и стейкхолдеров, включая исполнительный менеджмент, трудовой коллектив, представи-


1 При анализе корпоративного управления в России особенно актуальным использование второго контекста было в период до концентрации собственности, когда многие эксперты придерживались точки зрения, что менеджеры российских предприятий (даже если они не обладают титулами собственности) де-факто распоряжаются существенным набором подобных прав. См., например: Авдашева С., Дементьев В. Акционерные и неимущественные механизмы интеграции в российских бизнес-группах // Российский экономический журнал. 2000. N 1. С. 13 - 27. Собственно, из такой же логики исходят многие исследователи при анализе проблем корпоративного контроля в российских компаниях (см.: Российская корпорация: внутренняя организация, внешние взаимодействия, перспективы развития / Под ред. Т. Г. Долгопятовой, И. Ивасаки, А. А. Яковлева. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2007).

стр. 98

телей государства и общества). Если в соответствии с новой традицией рассматривать корпоративное управление как систему обеспечения прав собственников и гармонизации интересов всех заинтересованных лиц, связанных с компанией2, то корпоративное управление в широком смысле можно обнаружить и в ГК.

Таким образом, хотя ГК не принадлежат к корпорациям в узком смысле, здесь можно анализировать те же проблемы взаимодействия фактических собственников и менеджеров, те же вопросы распределения полномочий и ответственности, те же проблемы выбора между однозначностью заданных целей и гибкостью используемых инструментов, что и в АО с государственным участием. В определенном смысле ГК представляет собой аналог исполнительного органа корпорации или компании, которая управляет принадлежащими государству активами.

При анализе ГК в контексте корпоративного управления важны критерии оценки. В мировой экономической теории общепризнанно превосходство частной собственности над государственной, в том числе с учетом структуры стимулов в корпоративном управлении. С нормативной точки зрения можно согласиться с утверждением, что в самой структуре ГК заложены неоптимальные стимулы и для менеджеров, и для чиновников, представляющих государство. Впрочем, этот вывод справедлив практически для любой формы компании с госучастием.

Однако при позитивном анализе надо исходить из реальности: прямое участие государства в российской экономике имеет глубокие корни и в ближайшем будущем, скорее всего, сохранится. Можно по-разному относиться к этому факту и тем более к расширению государственного присутствия в экономике, но важно оценить сравнительные преимущества альтернативных инструментов распоряжения ресурсами, находящимися в собственности государства. Если бы российскому государству удалось найти инструмент, позволяющий достигать целей экономического развития с меньшими затратами, это позволило бы, по крайней мере, снизить потери, связанные с высокой долей государственной собственности. В этом контексте позитивный подход предполагает анализ преимуществ и недостатков ГК по сравнению с другими инструментами решения аналогичных задач государственной политики, а также условий, которые помогли бы ГК продемонстрировать эти преимущества. Такой подход тем более важен, что одним из мотивов создания ГК в глазах экспертного сообщества служила возможность испытать альтернативные варианты реализации государственной политики, в том числе путем создания определенной конкуренции между ними.

Кроме того, можно рассматривать ГК в рамках разных концепций - о неэффективности государства, политической экономии государственных решений и т. д. Мы стремились анализировать ГК как инструмент организации, возникший в качестве реакции на несовершенство других имеющихся в распоряжении государства механизмов решения конкретных проблем экономической политики. Иные цели создания ГК, включая коррупционные и лоббистские мотивы, здесь не исследуются.


2 Tirole J. Corporate Governance // Econometrica. 2001. Vol. 69, No 1.

стр. 99

Цели и ресурсная база государственных корпораций

При анализе создаваемой в ГК системы корпоративного управления должны учитываться их цели, масштабы и внутренняя структура. Особенности выдвигаемых целей могут, с одной стороны, оправдывать использование именно этой формы распоряжения государственными ресурсами, а с другой - ставить перед системой корпоративного управления сложные задачи. В общем случае собственник должен выбирать организационные формы, способные обеспечить достижение поставленных целей с наименьшими затратами.

Главная черта современных российских ГК - их чрезвычайное разнообразие. Существующие в настоящее время ГК3 созданы в разное время и для решения разных проблем. По целям создания и методам их достижения ГК можно разделить на следующие группы4:

- финансовые институты развития, к которым относятся "Роснано" и Внешэкономбанк;

- агенты (распорядители ресурсов) правительства - Фонд содействия реформированию ЖКХ (далее - Фонд ЖКХ) и "Олимпстрой", а также, возможно, Агентство по страхованию вкладов (АСВ);

- квазихолдинг - "Ростехнологии";

- квазиминистерство - "Росатом".

В этих группах задачи корпоративного управления существенно различаются, что требует специфической оценки внутренних систем управления.

Безусловно, возможны и другие классификации созданных корпораций. Например, в упомянутой Концепции развития законодательства о юридических лицах "Роснано" рассматривается как близкий аналог "Ростехнологии". Однако с экономической точки зрения различие между ними принципиальное: в отличие от "Ростехнологии", "Роснано" не претендует на роль собственника в широком круге акционерных обществ.

Вторая общая черта ГК - их наделение значительным объемом ресурсов. Большинство созданных корпораций были сформированы за счет крупного имущественного взноса Российской Федерации. Структура этого взноса (пакеты акций, имущественные комплексы,


3 Агентство по страхованию вкладов, Внешэкономбанк (Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)"), "Роснано" (Государственная корпорация "Российская корпорация нанотехнологий"), Фонд содействия реформированию ЖКХ (Государственная корпорация "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства"), "Олимпстрой" (Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта), "Ростехнологии" (Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции), "Росатом" (Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом").

4 Подробнее см.: Симачев Ю. В., Кузык М. Г. Создание государственных корпораций как значимый элемент институциональной политики в 2007 г. // Российская экономика в 2007 г.: тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2008; Симачев Ю. В., Кузык М. Г. Создание и развитие государственных корпораций: институциональные проблемы и новые возможности // Реформирование общественного сектора: проблемы повышения эффективности функционирования / Под ред. Т. М. Скляр и И. Н. Баранова. СПб.: Изд. дом С. -Петербургского гос. ун-та, 2009.

стр. 100

денежные средства и т. п.) для каждой госкорпорации индивидуальна5. Однако он представляет лишь одну из разновидностей передаваемых ГК ресурсов. Наряду с финансовыми ресурсами некоторым ГК передаются права управления принадлежащими государству активами, а также полномочия федеральных органов исполнительной власти6.

Масштабы государственных расходов на деятельность ГК в системе государственных финансов достаточно велики. Так, помимо принадлежащих государству активов, на финансирование деятельности госкорпораций в 2007 - 2008 гг. было выделено около 6 - 7% общей суммы консолидированного бюджета7. Даже если учесть произошедшие и планируемые изъятия средств из бюджетов ГК и их сокращение в 2009 г., эти суммы выглядят внушительно.

Заметна роль ГК в отдельных сферах деятельности и отраслях экономики. Так, Фонд ЖКХ - важный инвестор в развитие жилищно-коммунальной сферы России. По данным Фонда8, в 2008 г. на программы капитального ремонта и переселения израсходовано около 46 млрд. руб., при этом еще 27 млрд. руб. привлечено в качестве софинансирования, что составляет около 4% (а с учетом софинансирования - 6%) суммарных расходов на строительство в России. ГК "Ростехнологии" переданы пакеты акций более 400 акционерных обществ (часть - более трети - после акционирования ФГУП).

Однако эти данные недостаточно отражают концентрацию ресурсов в широком смысле. Для некоторых ГК главным ресурсом выступают полномочия выполнять публично-правовые функции, для других - права собственности на принадлежащие государству активы. Денежный эквивалент этих ресурсов оценить невозможно, однако можно рассмотреть факторы, определяющие их ценность.

Ценность ресурса зависит от его вклада в созданную стоимость. Если заместить данный ресурс в создании стоимости невозможно, переговорная сила его собственников будет особенно высокой. В связи с этим плата за него вытесняет ценность остальных ресурсов, используемых в производстве. Денежный эквивалент полномочий как ресурса - непостоянная величина, он может быть тем выше, чем шире сфера использования передаваемых прав и чем меньше у ее участников


5 Внешэкономбанк получил дополнительные банковские активы и денежные средства на длительную перспективу, Фонд ЖКХ и "Роснано" - денежные средства, обеспечивающие их работу на несколько лет, а основу взноса в ГК "Росатом" и "Ростехнологии" составили акции крупных производственных холдингов (соответственно ОАО "Атомэнергопром" и ОАО "Рособоронэкспорт"), а также имущественные комплексы ФГУП.

6 Внешэкономбанк создан на основе реорганизации и капитализации существовавших институтов развития (Росэксимбанк, Российский банк развития, Внешэкономбанк СССР), ГК "Росатом" обеспечивает "замещение" Федерального агентства по атомной энергии, а ГК "Олимп-строй" в сочетании с Программой строительства олимпийских объектов и развития г. Сочи как горноклиматического курорта "заменяет" ФЦП "Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 гг.)" и дирекцию данной ФЦП в виде ФГУП.

7 Симачев Ю. В., Кузык М. Г. Создание государственных корпораций как значимый элемент институциональной политики в 2007 г. С. 505. Необходимо отметить, что при оценке расходов на ГК не всегда можно отделить текущие расходы на деятельность корпораций от имущественных взносов РФ. В свою очередь, часть имущественных взносов также выступает источником финансирования текущих расходов ГК. Вот почему истинные размеры расходов на деятельность ГК не всегда можно определить количественно.

8 Информация о ходе реализации программ по долевому финансированию капитального ремонта многоквартирных домов и переселению граждан из аварийного жилищного фонда в регионах Российской Федерации по состоянию на 1 января 2009 г.; обновляется ежемесячно на сайте: www.fondgkh.ru.

стр. 101

возможностей производить стоимость без соответствующих полномочий. При определенных условиях дискреционные решения агента позволяют расширять его долю в созданном продукте, в чем он может быть заинтересован даже при снижении совокупного объема последнего.

Заметим, что указанные соображения учитываются при дизайне выполнения функций государства в экономике. Не случайно общее правило здесь - максимально ограничить сферу дискреционных решений и жестко регламентировать контроль за их принятием и выполнением. В российской системе организации государственной власти оба эти условия выполняются далеко не всегда, и передача полномочий в распоряжение агентов, действия которых ограничены еще меньше, сопряжена с высокими рисками. Именно в данном контексте многие эксперты называют ГК "самой опасной формой приватизации", имея в виду приватизацию полномочий государства.

Еще один тип ресурса - права собственности на принадлежащие государству активы (акции компаний с госучастием). Количественная оценка объема ресурсов здесь также затруднена: выигрыш от распоряжения пакетами акций четырех сотен компаний зависит от норм, регламентирующих границы полномочий. В то же время наиболее рискованной выступает комбинация прав собственности как ресурса с ресурсом полномочий государства. Традиционное возражение против государственного предпринимательства: государство способно влиять на сравнительную конкурентоспособность и принадлежащих, и не принадлежащих ему компаний, что снижает стимулы последних к инвестициям и совершенствованию. Применительно к ГК это соображение можно считать вполне адекватным. Более того, представления руководства ГК "Ростехнологии" о том, что конкуренция на внутреннем рынке угрожает достижению глобальной конкурентоспособности российских компаний, свидетельствуют о реальности данного риска.

Может ли концентрация ресурсов - главный довод в пользу ГК - быть оправданной, и если да, то при каких условиях? Ответ зависит от типа предоставляемых ресурсов. Если государство концентрирует ресурсы, доступные на рынке, то при определенных условиях такой дизайн может быть оправдан. Концентрация полномочий по управлению государственными активами также может быть эффективной (в мировой практике встречаются холдинги, успешно управляющие акциями АО с госучастием9), однако только при адекватной регламентации управления этими ресурсами. В свою очередь, концентрация полномочий по выполнению государственных функций вне системы государственного управления не может быть оправданной как в чистом виде, так и в комбинации с другими типами ресурсов.


9 Подробнее см.: Авдашева С. Б. Холдинги с участием государственных и смешанных компаний: оценка российской практики в контексте мирового опыта // Препринт ГУ-ВШЭ WP1/2003/04. М., 2003. new.hse.ru/C3/C18/preprintsID/default.aspx?view=WP1/2003/04 Авдашева С. Б., Долгопятова Т. Г., Пляйнес Х. Корпоративное управление в АО с государственным участием: российские проблемы в контексте мирового опыта // Препринт ГУ-ВШЭ WP1/2007/01. М., 2007. new.hse.ru/C3/C18/preprintsID/default.aspx? view=202.

стр. 102

Корпоративное управление в ГК: базовые нормы

Нормативно-правовая база создания ГК дает основания для самых пессимистичных оценок перспектив развития в них корпоративного управления. Она не вписывается в действующее законодательство и не является единой; создание каждой ГК регламентировано отдельным законом. В этих законах можно выделить несколько общих характеристик:

- деятельность каждой ГК регламентируется в индивидуальном порядке, что в значительной мере выводит их за пределы законодательного поля;

- ГК выступают некоммерческими организациями, получающими средства из государственного бюджета (за исключением ГК "Ростехнологии") для выполнения сформулированного правительством РФ набора функций;

- средства, передаваемые ГК, в соответствии с законом о ее создании становятся имуществом ГК, а не государственной собственностью;

- банкротство ГК возможно только в случае, если это предусмотрено соответствующим законом о ее создании, и в определенном им режиме;

- внутренние регламенты ГК (которые могли бы служить эквивалентом внутренней системы корпоративного управления) принятыми законами не предусмотрены (за исключением "Росатома");

- законы не содержат указаний на возможные санкции в отношении руководства ГК за невыполнение поставленных задач. При этом и задачи, и их выполнение не оцениваются по формализованной процедуре;

- хотя предусмотрен относительно непродолжительный срок функционирования отдельных ГК, в соответствующих законах не проясняются вопросы реорганизации и ликвидации государственных корпораций (за исключением Фонда ЖКХ).

Такой набор базовых норм позволяет оценить как высокие риски использования ресурсов ГК в своих корыстных целях либо их менеджерами, либо представителями курирующих органов власти. Государство демонстративно отказывается от прав собственника и ограничивает свои возможности влиять на деятельность госкорпорации лишь двумя способами: кадровой политикой и политикой бюджетных субсидий. Как получатели ресурсов от государства, ГК обладают значительной автономией.

Тем не менее один из главных стимулов повышения эффективности - достоверная угроза ликвидации компании и смещения менеджмента - для ГК нельзя считать слабым. С одной стороны, отсутствуют правила, предусматривающие санкции в отношении сотрудников ГК. С другой - именно уникальность положения госкорпорации и отсутствие предписанных процедур ликвидации могут снизить издержки реорганизации и прекращения ее деятельности. Вспомним об относительно быстром и безболезненном прекращении деятельности такой ГК, как Агентство по реструктуризации кредитных организаций

стр. 103

в 2004 г., а также об оперативном обновлении персонального состава руководителей отдельных ГК в 2008 - 2009 гг.

Внутри ГК создана трехзвенная система управления: генеральный директор, правление как коллегиальный исполнительный орган, наблюдательный совет. В двух ГК - "Роснано" и "Росатом" - предусмотрен также совещательный орган - научно-технический совет. Руководителей ГК (за исключением Фонда ЖКХ и ГК "Олимпстрой") назначает непосредственно Президент РФ, а членов наблюдательного совета - либо напрямую Президент РФ, либо назначают по его представлению. Состав наблюдательных советов ГК "Роснано" и Фонда ЖКХ формируется по предложению нескольких ветвей власти - Президента РФ, Правительства России, Государственной думы РФ. Предполагается, что руководство ГК представляет именно государство как собственника, имея в виду общенациональный уровень.

В законах о создании ГК были установлены полномочия органов их управления, но не определены ни области, ни формы ответственности членов различных органов управления корпораций за принимаемые решения, достигнутые результаты как перед государством, так и перед самими корпорациями. В законах было указано, кто, какие органы могут принимать решения о прекращении полномочий членов и председателей наблюдательных советов корпораций, их единоличных исполнительных органов, однако не сформулированы даже в самом общем виде основания для принятия таких решений.

Государственные корпорации: содержание и форма корпоративного управления

Организационно-правовая форма ГК напоминает современную частную корпорацию. И государственные, и частные собственники в России исторически использовали классические формы акционерной собственности. Отправным пунктом развития частной компании выступало АО с распыленной собственностью. Аналогично в первой половине 1990-х годов в системе управления государственной собственностью был взят курс на акционирование и преобразование максимально возможного числа объектов в АО с государственным участием, использующие классический набор инструментов корпоративного управления. Однако в обоих случаях произошла модификация первоначальной организационной формы. Частные компании эволюционировали от распыленной собственности к концентрированной с сильным непосредственным контролем собственника10. В несовершенной институциональной среде со слабо действующими внешними и внутренними механизмами корпоративного управления главным инструментом обеспечения прав собственности стал непосредственный контроль. Подобную эволюцию пережили и компании государственной формы собственности: оказалось, что применение традиционных инструментов корпоративного управления не позволяет достичь целей не только эффективного, но и результативного управления государственной собственностью.


10 Российская корпорация: внутренняя организация, внешние взаимодействия, перспективы развития / Под ред. Т. Г. Долгопятовой, И. Ивасаки, А. А. Яковлева.

стр. 104

В этом контексте предпосылкой использования формы ГК выступило противоречие между усложняющимися задачами государственного управления и несовершенством доступных инструментов прямого воздействия на экономику11:

- торможение и выхолащивание разумных инициатив по совершенствованию инструментов реализации экономической политики в ходе межведомственных согласований, низкая эффективность администрирования применения многих инструментов обусловили сдвиг от совершенствования косвенных инструментов стимулирования экономического роста, развития институциональной среды к расширению и усилению механизмов прямого воздействия государства;

- низкое качество административной системы, ее преимущественная ориентация на решение текущих задач, проблемы в формировании и осуществлении системы мер по развитию новых секторов экономики определили потребность в создании дополнительных субъектов государственной политики для решения долгосрочных задач. В этом контексте важно, что выбор организационно-правовой формы ГК в ряде случаев был связан с возможностью наделения соответствующих субъектов полномочиями, функциями органов государственного управления вне рамок стандартных процедур реформирования административной системы.

Исторически государство пыталось решать задачи экономической политики с помощью классических форм, включая укрупнение существующих компаний и формирование холдингов с государственным участием, создание институтов развития, реализацию федеральных целевых программ. Однако из-за разочарования в традиционных формах преимущества и низкие издержки организации ГК, возможность наделения их значительными полномочиями возобладали над соображениями сложности обеспечения их эффективной работы.

В конечном счете источником преимуществ ГК могли бы стать широкие полномочия государства как собственника, преобладание механизмов непосредственного принятия решений на уровне собственника и ответственность менеджмента перед контролирующим собственником, в качестве которого выступает государство. Аналогично тому, как фактически закрытые частные российские компании выступают в качестве реакции на слабость институциональной среды корпоративного управления, так и ГК - не менее закрытые государственные компании со столь же высокой концентрацией контроля - появились вследствие невозможности результативно использовать более продвинутые инструменты государственного управления.

Можно предположить, что эти две формы - ГК и частная закрытая корпорация - имеют одинаковые зоны риска. В обоих случаях эффективность принятия решений и управления компанией зависит от возможностей единственного центра контроля, действующего на основе неформализованных критериев оценки ее деятельности. Наряду с проблемами, связанными с физической ограниченностью возможностей первого лица в системе государственной власти, такая организация компании обладает определенными преимуществами.


11 Симачев Ю. В., Кузык М. Г. Указ. соч.

стр. 105

Главное преимущество ГК - возможность быстро принимать решения, оперативно предоставлять средства для решения поставленных задач, большая гибкость в использовании государственных ресурсов, следовательно, и возможность реализовывать более сложный набор целей по сравнению с другими формами компаний с государственным участием. Форма ГК не предполагает получения выигрыша от взаимодействия стейкхолдеров по определенным правилам; главное здесь - дисциплинированное выполнение единоличных решений контролирующего владельца.

Сопоставление ГК с закрытой частной компанией позволяет определить факторы, влияющие на ожидаемые результаты использования этой организационной формы. С точки зрения контролирующего собственника (которым в данном случае выступает государство), результаты будут тем лучше, чем больше характер ресурсов ГК соответствует поставленным задачам, чем меньше задач поставлено перед компанией и чем они проще. Поскольку главным инструментом предотвращения оппортунизма руководителей ГК выступает непосредственный контроль, большую роль играет способность представителя собственника осуществлять оперативный мониторинг результатов деятельности корпорации. В то же время, если помимо ресурсов, необходимых для решения поставленных задач, менеджеры наделены дополнительными полномочиями, возникают значительные риски.

Критический фактор управления в ГК - регламентация их взаимодействия с верхним уровнем государственного управления, который, в свою очередь, наделен полномочиями оперативно принимать окончательные решения. Однако, судя по действующим нормам, контролировать деятельность ГК со стороны государства придется не только на основе этих норм, но и в рамках широких неформальных взаимодействий. Законы о ГК (за исключением Фонда ЖКХ) прямо запрещают органам государственной власти вмешиваться в деятельность корпораций (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами). В то же время нормы, определяющие взаимоотношения органов государственной власти с госкорпорациями, представляются общими и, как правило, сводятся к установлению полномочий президента РФ и правительства России по назначению руководителей корпораций, членов наблюдательных советов. Лишь в отдельных случаях такие полномочия четко увязаны со стратегическими направлениями и принципами функционирования корпораций, программами их деятельности. (Внешэкономбанк: правительство утверждает Меморандум о финансовой политике; "Росатом": правительство утверждает программу деятельности корпорации на долгосрочный период.) О необходимости регламентировать взаимоотношения с органами государственной власти прямо упоминается только в законе о создании ГК "Росатом"12.

Таким образом, ГК как организационная форма могли бы обладать сравнительными преимуществами только в случае, если высокая концентрация ресурсов и наделение агентов широкими полномочиями были


12 В качестве одного из обязательных разделов регламента корпорации определен порядок ее взаимодействия с органами государственной власти.

стр. 106

бы уравновешены системой жесткого контроля со стороны конечного собственника. Именно недостаток "вертикали власти" является, как ни странно, одной из важнейших угроз для результативности ГК.

Современные дискуссии о роли ГК в экономике далеко не всегда учитывают институциональные особенности этой формы. Критика государственных корпораций часто основана на их подспудном сопоставлении с "обычными" акционерными обществами с использованием нормативного подхода. Рассмотрим один из наиболее широких перечней таких критических замечаний13:

- отсутствие унифицированной нормативно-правовой базы;

- неясность полномочий и особенно ответственности совета директоров, отсутствие независимых директоров в советах ГК (по крайней мере, на уровне нормативных требований);

- отсутствие стимулирующих контрактов для менеджеров;

- объединение собственности и регулирования, что создает конфликт интересов;

- нераспространение на ГК законодательства о банкротстве;

- ограниченность законодательных требований к раскрытию информации.

Легко видеть, что определенная часть критики на самом деле нацелена на компанию государственной собственности в любой организационно-правовой форме. Очень многие АО с государственным участием также не могут решить проблему организации стимулирующих контрактов. В более широком контексте эта проблема связана с тем, что цели государства как собственника всегда имеют заведомо более сложный и комплексный характер, чем цели частного собственника; в отличие от традиционного набора целей последнего цели государства могут противоречить друг другу. Аналогично почти неизбежен конфликт интересов на уровне государства как собственника.

Остановимся на фактическом содержании контрактов с менеджерами ГК. Отмеченная выше простота ликвидации ГК и позиция руководителей ГК как части скорее административного аппарата, а не предпринимательского сообщества, могут способствовать созданию сильных стимулов. В ГК нет распространенных в бизнес-практике бонусов за достижение цели собственника14, однако можно наказать за плохие результаты, легко сместив менеджера или даже прекратив деятельность конкретной корпорации. Эта угроза не является потенциальной: за полтора года с момента создания ГК в половине из них сменились руководители, причем в некоторых случаях - неоднократно. Важнейший комплекс стимулов


13 Sprenger C. State-owned Enterprises in Russia: Presentation at the OECD Roundtable on Corporate Governance of SOEs. M., 2008. Oct. 27.

14 Необходимо при этом помнить, что энтузиазм в отношении стимулирующих контрактов в мировом корпоративном и экспертном сообществе за последние десять лет снизился. Практически никто сейчас не считает, что стимулирующие контракты могут служить универсальным средством решения агентской проблемы. Напротив, накапливается все больше аргументов против легкомысленного отношения к ним. Такие контракты сложно сформулировать в условиях мультипликативного влияния разных подразделений компании на результат; поэтому они способны приводить к награждению непричастных и наказанию невиновных. Стимулирующие контракты в определенных условиях могут сопровождаться отрицательными внешними эффектами, наиболее известные из них: "работа на показатель", перераспределение усилий в пользу задачи, наиболее легко контролируемой принципалом, вытеснение внутренних стимулов внешними.

стр. 107

связан с продолжением карьеры в системе органов государственной власти, которая может зависеть от результатов деятельности ГК. Правда, угрозу смены исполнительного менеджмента можно считать не только преимуществом, но и источником дополнительных рисков: возможность быстрой смены должна усиливать стимулы менеджмента ГК получать краткосрочные выгоды, что создает дополнительную потребность в ужесточении текущего контроля.

Два других направления критики, по существу, приравнивают ГК к акционерному обществу, основанному на распылении собственности и активно использующему частные заемные средства. Именно в последнем случае нельзя выводить ГК из-под действия закона о банкротстве. Однако коль скоро для большинства ГК единственным источником ресурсов выступает государство, сама постановка вопроса о необходимости защищать интересы кредиторов выглядит несколько искусственной. В определенной мере это можно сказать и о недостаточном раскрытии информации ГК. Раскрытие информации и транспарентность - не самоцель; в акционерном обществе они служат одним из инструментов защиты интересов собственников или, по крайней мере, их отдельных категорий (в частности, миноритарных акционеров). Если же собственность и контроль сконцентрированы (как в государственных корпорациях), то роль внешней прозрачности сравнительно невысока (в отличие от внутренней прозрачности, необходимой в любой компании для эффективного принятия управленческих решений). Раскрытие информации может повысить результативность управления и в ГК (например, благодаря более широкому участию экспертного сообщества в оценке их деятельности), а также улучшить репутацию государства как собственника. Однако внешняя прозрачность в любом случае не служит основным каналом раскрытия информации для контролирующего собственника.

Отметим, что фактическое положение дел в области раскрытия информации ГК лучше, чем их репутация. Несмотря на ограниченность законодательных требований по раскрытию регламентов деятельности и принципов управления, многие ГК провели эту работу15. Лидером выступает "Роснано", которая разместила на своем сайте практически все основные документы, регламентирующие деятельность корпорации и процедуры принятия решений. Прозрачность процедур Внешэкономбанка несколько ниже: в открытом доступе из регламентирующих документов доступны Меморандум о финансовой политике, Положение о наблюдательном совете, на сайте компании представлена стратегия ее деятельности. В то же время документы, определяющие порядок проведения экспертизы проектов, критерии их выбора для поддержки, пока не стали публичными. Непрозрачными остаются принципы принятия решений в ГК "Олимпстрой" (при общем высоком уровне внутренней регламентации деятельности данной корпорации)16.

Что касается неясности полномочий и ответственности советов директоров в ГК, здесь следует сделать важную оговорку. На пози-


15 Симачев Ю. В.,Кузык М. Г. Указ. соч.

16 Наблюдательный совет ГК "Олимпстрой" утвердил целый ряд документов: регламент работы наблюдательного совета; положения о правлении, ревизионной комиссии, об аудите; порядок отбора оценщиков, инвесторов, исполнителей работ и услуг; порядок принятия решения о заключении сделок приобретения (отчуждения) имущества и др., но эти документы не представлены на официальном сайте корпорации.

стр. 108

тивном уровне этот вывод был верен для ГК на момент их создания. Однако уже к середине 2008 г. ситуация существенно изменилась. На данный момент практически во всех ГК определены не только состав, но и полномочия советов директоров.

Наконец, предложения о разработке унифицированной нормативно-правовой базы ГК были сформулированы в 2007 - 2008 гг. на волне опасений по поводу государственных корпораций, когда существовал риск превращения этой формы из исключительной в массовую, и повторяются сейчас, в частности, авторами Концепции развития законодательства о юридических лицах. Однако, как было указано выше, созданные ГК специфичны и в каждом конкретном случае демонстрируют особые риски. Их нейтрализация требует индивидуального подхода (для разных типов ГК), поэтому отдельная регламентация каждой госкорпорации представляется неизбежной. Скептики в отношении ГК также должны приветствовать отказ от разработки общего закона как свидетельство сдержанности государства в отношении расширения сферы использования этой организационной формы.

Второй по значимости проблемой при создании ГК (после рисков концентрации государственных полномочий в неподконтрольных компаниях) выступает отсутствие четких представлений об их целях и задачах. Примечательно, что в стратегических документах правительства РФ в 2007 - 2008 гг. ГК уделялось не очень много внимания. В целом создание ГК рассматривается как средство экономической политики, а не как цель.

Вывод о нечеткости целей относится не только к ГК как форме деятельности, но и к каждой отдельной ГК. В законах о создании ГК критерии оценки степени достижения законодательно установленных целей либо полностью отсутствуют ("Ростехнологии", "Роснано" и АСВ), либо оказываются существенно уже заявленных целей и не позволяют контролировать степень их достижения ("Росатом" и Внешэкономбанк). Единственным исключением можно считать "Олимпстрой"17. Именно отсутствие представления о конечных целях для общества можно считать одной из основных причин неэффективности корпоративного управления в АО с государственным участием: важно не только иметь, на чем ехать18, но надо представлять куда19.

К сожалению, в условиях нынешнего кризиса все перечисленные риски проявляются в самом неблагоприятном варианте. Те ГК, деятельность которых должна была способствовать достижению стратегических целей экономического развития, превращаются в инструменты решения тактических задач. При этом главная особенность ГК - широкие возможности дискреционных решений - неизбежно перестает быть источником преимуществ и становится фактором риска.


17 Государственные корпорации в современной России / Экспертный совет Комитета Совета Федерации по промышленной политике. М., 2008.

18 Симачев Ю. В. Государственные корпорации: было бы на чем ехать...: Доклад на диспут-клубе АНЦЭА "Узлы экономической политики" 18 сент. 2008 г.

19 Дементьев В. Е. Корпоративные планы как инструмент управления компаниями с государственным участием // Проблемы теории и практики управления. 2007. N 8. С. 68 - 75.

стр. 109

Перспективы развития ГК

В кризисных условиях обостряется вопрос о переоценке организационных форм, используемых для координации экономической деятельности. Это относится и к частным корпорациям20, и тем более к компаниям с государственным участием. В то же время экспертное сообщество еще до наступления кризиса было озабочено перспективами ГК. Что произойдет с ними по завершении срока их деятельности, установленного законом? По этому вопросу нередко высказывались противоположные точки зрения.

Авторы Концепции развития законодательства о юридических лицах предлагают различные модели реорганизации ГК: в орган исполнительной власти для "Росатома" и "Олимпстроя", в фонд для Фонда ЖКХ, в АО со 100-процентным государственным участием для "Роснано", "Ростехнологий", Внешэкономбанка и Агентства по страхованию вкладов. Из-за разнородности существующих ГК любое универсальное решение по поводу их будущего окажется неэффективным. Прежде всего необходимо решить вопрос о содержании деятельности ГК, масштабах и типах ресурсов, передаваемых в их распоряжение. Определенные комбинации ресурсов создадут угрозу для эффективности при любой правовой форме. Преобразование некоторых действующих ГК в АО с госучастием с нынешним набором полномочий и ресурсов скорее всего не будет способствовать достижению поставленных целей, но резко повысит вероятность реализации имеющихся рисков21. В то же время сам по себе отказ от этой специфической правовой формы не решит проблему поиска адекватных инструментов экономической политики.


20 Яковлев А., Симачев Ю., Данилов Ю. Российская корпорация: модели поведения в условиях кризиса. Публикуется в данном номере журнала "Вопросы экономики".

21 Специфические риски для отдельных типов ГК и отдельных ГК подробно описаны в: Симачев Ю. В., Кузык М. Г. Указ. соч.

Orphus

© libmonster.ru

Permanent link to this publication:

https://libmonster.ru/m/articles/view/ГОСУДАРСТВЕННЫЕ-КОРПОРАЦИИ-МОЖНО-ЛИ-ОЦЕНИТЬ-КОРПОРАТИВНОЕ-УПРАВЛЕНИЕ

Similar publications: LRussia LWorld Y G


Publisher:

Alexei GelmanContacts and other materials (articles, photo, files etc)

Author's official page at Libmonster: https://libmonster.ru/Gelman

Find other author's materials at: Libmonster (all the World)GoogleYandex

Permanent link for scientific papers (for citations):

С. АВДАШЕВА, Ю. СИМАЧЕВ, ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ: МОЖНО ЛИ ОЦЕНИТЬ КОРПОРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ? // Moscow: Russian Libmonster (LIBMONSTER.RU). Updated: 28.09.2015. URL: https://libmonster.ru/m/articles/view/ГОСУДАРСТВЕННЫЕ-КОРПОРАЦИИ-МОЖНО-ЛИ-ОЦЕНИТЬ-КОРПОРАТИВНОЕ-УПРАВЛЕНИЕ (date of access: 02.06.2020).

Found source (search robot):


Publication author(s) - С. АВДАШЕВА, Ю. СИМАЧЕВ:

С. АВДАШЕВА, Ю. СИМАЧЕВ → other publications, search: Libmonster RussiaLibmonster WorldGoogleYandex

Comments:



Reviews of professional authors
Order by: 
Per page: 
 
  • There are no comments yet
Related topics
Publisher
Alexei Gelman
Норильск, Russia
1085 views rating
28.09.2015 (1709 days ago)
0 subscribers
Rating
0 votes

Related Articles
Рассматривается вопрос закона сохранения энергии частицей при синтезе и распаде ядер. Синтез ядер в процессе расширения Вселенной происходит с целью снижения энергии в зонах распада нейтронных объектов. В зоне распада нейтронов образуются свободные нейтроны и протоны. Эта зона представляет собой нейтрона - протонную среду с высокой удельной энергией частиц.
Catalog: Физика 
4 hours ago · From Владимир Груздов
Пращур наш не знал странностей в мире, где жил, чтя его Корень — Бога: Причина, Бог есть наше Я. В мире новом, чей идол наука, Бог канул в умах: Колесо без Оси сей, Мир пуст, Центр его — есть дыра. Чрез нее льется Тайна страша: то стучит к нам в сердца вечный Двигатель, AX|IS OF ALL — ОСЬ ВСЕГО (АНГЛ.), АЛЛ|АХ. Our Ancestor did not know the strangenesses in the world where he lived, revealing its Root — God: Cause, God is our I. In the new world, whose science is an idol, God sank in the minds: a Wheel without this Axis, the Universe is empty, its Center is a hole. A Mystery pours through it frighteningly: it is beaten into our hearts by its Engine, God.
Catalog: Философия 
12 hours ago · From Олег Ермаков
Панспермии, жизнь внесшей в мир сей, смысл един: человек и жизнь эта на Землю сошли из В-СЕЛЕН-ной с ближайшего тела — Луны, сделав вниз ШАГ ОДИН. Рознь планет сих, нам зрима — обман: в очах вечных, Вселенной согласных, они стоят встык: с-EВЕ-р в север, макушка к макушке их. Земля есть следствье, Причина — Луна, EVE: Женщина, Жизнь.
Catalog: Философия 
3 days ago · From Олег Ермаков
Рассматривается сравнительные определения гипотез Большого Взрыва и Нейтронной Вселенной. Различия заключаются в образовании и существовании нуклонов в своём развитии. Место нуклонных ядер в развитии расширяющей Вселенной. Роль гравитационного или потенциального взаимодействия между нуклонами в процессе расширения Вселенной. Синтез и распад ядер нуклонных объектов. Какие силы расширяют Вселенную.
Catalog: Физика 
5 days ago · From Владимир Груздов
Автобиография профессора В. А. Костицына
Catalog: История 
6 days ago · From Россия Онлайн
Письмо В. М. Молотова в ЦК КПСС (1964 г.)
Catalog: История 
6 days ago · From Россия Онлайн
В преддверии полного раскола. Противоречия и конфликты в российской социал-демократии 1908-1912 гг.
Catalog: История 
6 days ago · From Россия Онлайн
Лазарь Федорович Бичерахов
6 days ago · From Россия Онлайн
Рассматривается сравнительные определения гипотез Большого Взрыва и Нейтронной Вселенной. Различия заключаются в образовании и существовании нуклонов в своём развитии. Место нуклонных ядер в развитии расширяющей Вселенной. Роль гравитационного или потенциального взаимодействия между нуклонами в процессе расширения Вселенной. Синтез и распад ядер нуклонных объектов. Какие силы расширяют Вселенную.
Catalog: Физика 
9 days ago · From Владимир Груздов
Узрев себя впритык с Причиною всего, постигнем мы, прозрев, все тайны Мира. Причина эта — есть Луна. Seeing that we are standing close to the Cause of everything, we will comprehend, having seen, all the secrets of the Universe. This Cause is the Moon.
Catalog: Философия 
10 days ago · From Олег Ермаков

Libmonster, International Network:

Actual publications:

LATEST FILES FRESH UPLOADS!
 
Наталья Свиридова·jpg·25.22 Kb·19 days ago

Actual publications:

Загрузка...

Latest ARTICLES:

Latest BOOKS:

Actual publications:

Libmonster is the largest world open library, repository of author's heritage and archive

Register & start to create your original collection of articles, books, research, biographies, photographs, files. It's convenient and free. Click here to register as an author. Share with the world your works!
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ: МОЖНО ЛИ ОЦЕНИТЬ КОРПОРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ?
 

Contacts
Watch out for new publications:

About · News · For Advertisers · Donate to Libmonster

Russian Libmonster ® All rights reserved.
2014-2020, LIBMONSTER.RU is a part of Libmonster, international library network (open map)
Keeping the heritage of Russia


LIBMONSTER NETWORK ONE WORLD - ONE LIBRARY

US-Great Britain Sweden Portugal Serbia
Russia Belarus Ukraine Kazakhstan Moldova Tajikistan Estonia Russia-2 Belarus-2

Create and store your author's collection at Libmonster: articles, books, studies. Libmonster will spread your heritage all over the world (through a network of branches, partner libraries, search engines, social networks). You will be able to share a link to your profile with colleagues, students, readers and other interested parties, in order to acquaint them with your copyright heritage. After registration at your disposal - more than 100 tools for creating your own author's collection. It is free: it was, it is and always will be.

Download app for smartphones