Libmonster ID: RU-9463

Л. ГРИГОРЬЕВ, кандидат экономических наук, президент Фонда "Институт энергетики и финансов", декан факультета менеджмента Международного университета в Москве,

М. ОВЧИННИКОВ, ведущий консультант Федеральной антимонопольной службы, аспирант экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова

(Институциональный подход)*

К определению коррупции

Все исследователи и политики согласны в том, что коррупция аморальна и вредит экономическому и демократическому развитию любой страны. В то же время в социально-экономических науках она обычно рассматривается вне системы институтов общества и экономики как некое "внешнее моральное зло", и представления о ее природе, функциях и издержках для общества остаются довольно ограниченными. Важно приблизить анализ коррупции к нормальному процессу исследования экономических институтов и показать, что она тормозит не только экономический рост, но и модернизацию страны в целом. Коррупция рассматривается нами как "нормальная" (в научном смысле слова) форма экономического поведения, выбор которой осуществляется из совокупности имеющихся альтернатив. Именно поэтому ключевым является вопрос о формировании общественных институтов, так как они определяют издержки и выгоды, ассоциируемые с конкурирующими моделями поведения.

Коррупционная деятельность возникает и воспроизводится в конкретных условиях в конкретной институциональной среде. Став интегральной частью экономических и социальных институтов, она


В продолжение темы. Начало см.: Вопросы экономики. 2008. N 1.

* Авторы выражают искреннюю благодарность А. Е. Шаститко, В. Л. Тамбовцеву, С. М. Плаксину за полезные замечания.

стр. 44


воздействует как на сложившиеся институты, так и на возможные направления и скорость их изменения. Значение институтов проявляется прежде всего в формировании спроса на права, позволяющие группе индивидов получать перераспределительные преимущества, а также предложения таких прав1. Институциональные характеристики определяют, с одной стороны, величину взяток, так как формируют спрос на права и уровень конкуренции среди возможных обладателей данных прав, а с другой - возможности чиновника по координации коррупционной трансакции2 (отсутствие такой координации означает "размывание" предоставляемых им прав, что также влияет на потенциальный размер и интенсивность взяток). Характеристики предоставляемых прав, а также уровень их концентрации в обществе зависят от расстановки сил среди существующих групп интересов и их способности создавать издержки или выгоды для коррупционера. При этом его выбор обусловлен соотношением административных, политических и экономических выгод.

Как показывает исторический опыт, процесс изменения основополагающих институтов, определяющих высокий уровень коррупции в стране, может продолжаться десятилетиями и проходить в борьбе групп интересов за сохранение статус-кво. Очевидна также связь между коррупцией среди чиновничества и подпольной, или "серой", экономикой: без нелегальных трансакций и ухода от налогов значительная часть бизнеса (особенно малого) не смогла бы выплачивать взятки и "откаты".

В настоящей работе мы придерживаемся неоинституционального подхода к определению коррупции, в соответствии с которым под коррупцией понимается разновидность оппортунистического поведения чиновника, возникающая вследствие высокого уровня асимметрии информации между гражданами (принципалами) и чиновниками (агентами)3. Так, граждане обладают ограниченными возможностями контролировать деятельность чиновников. Последние, в свою очередь, располагают более полной информацией, а также заинтересованы в усилении асимметрии информации между ними и принципалами4. Данный подход позволяет включить в анализ фактор институциональной среды, обусловливающий структуру трансакционных издержек принципала и агента, а значит, идентифицировать механизмы сдерживания коррупции, которая (с точки зрения ее неоднородности)


1 Tanzi V. Corruption around the World: Causes, Consequences, Scope, and Cures // IMF Working Paper WP 98/63. 1998. P. 3.

2 Под коррупционной трансакцией понимается действие индивида (взяткодателя) в форме отчуждения прав собственности на те или иные блага в пользу государственного служащего в обмен на перераспределительные, экономические преимущества, возникающие в результате изменения существующего институционального устройства (явные институциональные трансакции) или же выбора институциональной формы поведения, их обеспечивающей (неявные институциональные трансакции).

3 Shah A. Tailoring the Fight against Corruption to Country Circumstances / World Bank, 2007. P. 233 - 254.

4 В зависимости от акцента можно выделить два типа принципалов: потребители государственных услуг, не являющиеся взяткодателями; взяткодатели. Для первых коррупция - это зло, так как она снижает качество потребляемых услуг и затрудняет доступ к ним; для вторых акцент перемещается в сторону принуждения к исполнению взятых обязательств в рамках "контрактных" отношений с чиновником.

стр. 45


будет исследоваться в контексте соотношения политического и частного рынков институтов5, объемлющих коррупционные трансакции.

Классификация коррупции

Коррупция - неоднородное явление, которое охватывает различные аспекты политической, экономической и социальной жизни общества и характеризуется различными по своей природе механизмами возникновения и воспроизводства. В публикациях, посвященных данной тематике, ее типологизация осуществляется по следующим критериям:

- субъект, инициирующий коррупционную трансакцию (коррупция, инициируемая взяткодателем или взяткополучателем);

- степень избирательности коррупционного обмена (принудительная или добровольная коррупция);

- сфера возникновения и распространения коррупции (бюрократическая или политическая);

- степень централизации коррупции (централизованная или децентрализованная);

- степень предсказуемости коррупции (предсказуемая или случайная) для лиц или фирм в их контактах с чиновниками.

Взяв за основу наиболее общий критерий - сферу реализации коррупционных трансакций в контексте частного и политического рынков институтов, можно перейти к общей классификации коррупции, охватывающей ее типы, определенные в соответствии с вышеуказанными критериями. Реализация коррупционных трансакций в рамках частного рынка институтов обеспечивает выгоды и преимущества взяткодателю в условиях действующих правил игры, в то время как коррупционные трансакции, реализуемые на политическом рынке институтов, - посредством изменения существующего институционального устройства.

Данному критерию в наибольшей степени соответствует классификация Всемирного банка, в которой выделяются два общих типа коррупции: административная и коррупция с "захватом государства"6.


5 "Рынок институтов - это процесс, который позволяет индивидам выбирать правила игры в их сообществе. Посредством своих добровольных взаимодействий индивиды оценивают уже существующие правила, определяют и проверяют пригодность новых" (Pejovich S. The Markets for Institutions Versus the Strong Hand of the State: The Case of Eastern Europe // Economic Institutions, Markets and Competition / B. Dallago, L. Mittone (eds.). Cheltenham: Edward Elgar, 1996. P. 117). Выделяются два типа рынков институтов - политический и частный. На политическом рынке институтов действия сводятся к изменению существующего институционального устройства (явные институциональные сделки). В случае с частным рынком происходит выбор определенной институциональной формы поведения (неявные институциональные сделки). Более подробно описание рынков институтов представлено в книге: Тамбовцев В. Л.Экономическая теория институциональных изменений. М.: ТЕИС, 2005.

6 Hellman J., Kaufmann D. Confronting the Challenge of State Capture in Transition Countries // Finance and Development. 2001. September; Hellman J., Jones J., Kaufmann D. Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption and Influence in Transition Economies // World Bank Policy Research Working Paper 2444. September 2000. Наш подход несколько отличается: 1) "захват государства" реализуется за счет разнообразных действий, включая и коррупционные явные трансакции, поэтому мы будем говорить о коррупции с "захватом государства" как элементе "захвата"; 2) административная коррупция не является однородной с точки зрения участвующих

стр. 46


Административная коррупция предполагает намеренное внесение искажений и усложнений в процесс предписанного исполнения законов, правил и характеристик регулирования с целью предоставить преимущества как государственным, так и негосударственным "действующим лицам" в результате незаконного и непрозрачного обеспечения выгод для государственных чиновников7. Коррупция с "захватом государства" предполагает воздействие со стороны групп интересов на формирование основополагающих правил игры посредством создания выгод для лиц, принимающих стратегические решения8.

Административная коррупция отражает феномен передачи взяток отдельными лицами, группами или компаниями частного сектора с целью оказания влияния на процесс исполнения законов и подзаконных актов, а коррупция с "захватом государства" - передачи взяток с целью оказания влияния на выработку и содержание институтов. "Захват государства" крупной компанией, отраслевыми или региональными группами, даже инсайдерами9 в реальной жизни граничит с лоббизмом - открытым, в отличие от "захвата", способом провести в жизнь групповые интересы в сфере регулирования (см. законы о лоббизме).

Механизмом распространения административной коррупции является частный рынок институтов, коррупции с "захватом государства" - политический рынок институтов. При этом коррупционная трансакция, реализуемая на уровне политического рынка, определяет характеристики частного рынка институтов в соответствующей сфере, а значит, степень распространения и характеристики административной коррупции. Подкуп лиц, принимающих стратегические решения, обеспечивает узким группам интересов следующие перераспределительные преимущества: перераспределение дохода; перераспределение экономических возможностей; перераспределение экономических преимуществ10. Перераспределение экономических возможностей и преимуществ, как правило, связано с ухудшением институциональной среды функционирования частных субъектов, не участвующих в "захвате государства", что, в свою очередь, создает благоприятные условия (возможность вымогать ренту) для развития административной коррупции.

Если "захват государства" подразумевает избирательность обмена, то административная коррупция - как вымогательство со стороны чиновника, так и инициирование коррупционной трансакции со стороны частного субъекта. Можно сказать, что коррупция с "захватом


групп, размеров взяток, масштабов, механизмов сдерживания, поэтому данный вид будет разбит на три подвида. Это даст возможность определить существенные характеристики административной коррупции на каждом ее уровне, эффективные механизмы борьбы с ней и имеющиеся ограничения их реализации. Более того, такая разбивка в дальнейшем позволит точнее проводить эмпирические исследования и осуществлять межстрановые сравнения их результатов.

7 Anticorruption in Transition: A Contribution to the Policy Debate / World Bank, 2000. P. 2.

8 Данное определение предполагает, что посторонний наблюдатель может идентифицировать истинную природу и причину формирования тех или иных правил. В прикладном же плане исследователи опираются на восприятие пострадавших от негативных последствий "захвата государства".

9 В данном случае под "захватом государства" инсайдерами понимается захват одного ведомства другим. Далее речь будет идти о "захвате" со стороны частных лиц.

10 Bromley D. W. Economic Interests and Institutions: The Conceptual Foundations of Public Policy. N. Y., 1989. P. 130.

стр. 47


Таблица 1

Типология коррупции

Типы коррупции

Субъекты

Сферы возникновения и распространения

Избирательность обмена

Степень централизации

Степень предсказуемости для взяткодателя

взяткополучатель

взяткодатель

Низовая административная 1

Чиновник

Население

Бюрократическая коррупция (частный рынок институтов)

Избирательный, неизбирательный

Менее централизованная

Случайная

Низовая административная 2

Чиновник

Бизнесмены

Верховая административная

Чиновник

Бизнесмены, локальные власти

Более централизованная

Наиболее предсказуемая

Коррупция с "захватом государства" (верховая коррупция)

Элементы политической элиты

Бизнесмены, локальные власти, представители иных интересов

Политическая коррупция (политический рынок институтов)

Избирательный

государства" более централизована11 и ассоциируется (при прочих равных условиях) с меньшим уровнем неопределенности по сравнению с административной коррупцией (см. табл. 1), однако при этом размеры взяток, воздействие на экономический рост намного масштабнее.

Указанные виды коррупции целесообразно подразделять на низовую и верховую. Последняя охватывает коррупцию с "захватом государства", а также наиболее масштабные коррупционные трансакции частного рынка институтов (верховая административная коррупция). Низовая коррупция представлена административной (низовой), обладает всеобщностью и охватывает в каждой стране отношения населения и фирм с мелкими чиновниками различных ведомств, которые, возможно, делятся с вышестоящими инстанциями (вплоть до продажи "доходных мест").

Коррупция "высшего общества" - источник подвижек в правительственных кланах, а также повод для крупных антиправительственных движений под демократическими лозунгами, под влиянием которых иногда происходит смена клана у власти и системы распределения доходов, реже - реальное продвижение к демократии. Современная история демонстрирует слабость человеческой натуры и постоянные корпоративные и чиновничьи скандалы в самых демократических обществах. Отличие состоит в том, что в демократических обществах гибель репутации означает крах карьеры чиновника, тогда как в клановых - репутационные аспекты просто игнорируются.

Верховая коррупция предполагает огромные выигрыши, систему перераспределения крупных доходов, возможность быстрого обогащения, высокие индивидуальные риски и тенденцию к превращению коррупционеров в международных рантье. Если низовая коррупция исторически вырастает преимущественно из социального неравенства, то "верховая" - из безнаказанности.


11 В данном случае под централизацией понимается наличие у взяткополучателя возможности координировать коррупционную трансакцию по отношению к остальным коррупционерам.

стр. 48


Влияние коррупции на экономический рост

Существующие исследования демонстрируют негативное влияние коррупции на экономический рост, накопление, эффективность помощи в целях развития, распределение доходов и борьбу с бедностью (а значит, и на возможности модернизации страны)12. Однако каналы и уровень данного влияния столь же разнообразны, сколь разнообразны и сферы жизни общества, в которых развивается коррупция.

Прямое проявление административной коррупции - это экономический эффект от взяток (объем коррупции как их денежный эквивалент)13. Но как изменяются функциональные характеристики ресурсов при их перемещении от взяткодателя к коррупционеру? Трансферт ресурсов в виде взяток может выступать обычным перераспределением из потребления одного экономического агента в потребление или сбережения другого ("низовая административная 1")14, а также трансформацией ресурсов из потенциального накопления фирм в потребление и сбережения ("низовая административная 2", "верховая административная").

По данным исследования "Характеристика деловой и предпринимательской среды" (Business Environment and Enterprise Performance Survey), охватывающего более 3000 менеджеров предприятий в 17 странах с переходной экономикой, средний ежегодный рост продаж в 1997 - 2000 гг. составил 17% для фирм, оценивающих уровень коррупции как умеренный, и 10% - для оценивающих его как высокий. Разница в динамике инвестиций была практически идентичной: соответственно 17 против 9%.

При любом уровне коррупции взятка представляет собой преимущественно вычет из сбережений как источника накопления (кроме сферы недвижимости) данной страны в пользу личного потребления (внутри и вне страны), возможного реинвестирования за рубежом, в меньшей степени - инвестирования дома, в частности расширения вторичных сбережений.

В рамках административной коррупции наиболее существенное влияние на экономический рост оказывает коррупция "высшего общества", охватывающая деятельность среднего и крупного бизнеса, а также сферу государственных инвестиций. При государственных вложениях побочным продуктом коррупции обычно становится завышение стоимости проекта, с тем чтобы коррупционная цепочка могла получить часть доходов (налогов) даже в том случае, когда проект был реализован успешно.


12 Sanjeev G., Davoodi H., Alonso-Terme R. Does Corruption Affect Income Inequality and Poverty? // IMF Working Paper 76. 1998; Sanjeev G., Davoodi H., Tiongson E. Corruption and the Provision of Health Care and Education Services // IMF Working Paper 116. 2000; Tanzi V., Davoodi H. Corruption, Public Investment, and Growth // IMF Working Paper 139. 1997.

13 С 2000 г. отечественными и зарубежными исследователями активно осуществляется измерение объемов взяток. К таким исследованиям можно отнести работы Фонда ИНДЕМ (см., например: Corruption Process in Russia: Level, Structure, Trends: Preliminary Report. M., 2005; Сатаров Г. Как измерять и контролировать коррупцию // Вопросы экономики. 2007. N 1), а также Всемирного банка.

14 В данном случае не учитывается косвенный эффект снижения эффективности механизма, направленного на сдерживание нарушений формальных правил, что способно породить непроизводительные издержки.

стр. 49


На низовом уровне административной коррупции масса мелких взяток образует значительный поток платежей, напрямую перераспределяющий доходы бедных и средних групп населения в рамках сложившейся системы отношений. При закреплении прав сбора "дани" за отдельными кланами возникает угроза для устойчивости общества. Если же сбор доходов приобретает "национальный оттенок", то можно ожидать роста социальной напряженности и усиления борьбы за ренту между национальными кланами.

Особо отметим воздействие верховой административной коррупции на структуру и эффективность государственных инвестиций, которые, в свою очередь, определяют потенциал экономического роста. В процессе существенных институциональных изменений при отсутствии естественных ограничений коррупции, а также интеграции в одном лице собственника и чиновника государственные инвестиции могут оказаться заложниками коррупции. В условиях мягких бюджетных ограничений15 выбор осуществляется в пользу высокозатратных инвестиционных проектов, в которых заинтересован коррумпированный чиновник, что ограничивает ресурсы, необходимые для поддержания и модернизации существующей инфраструктуры. Результатом снижения эффективности государственных инвестиций и искажения структуры расходов в пользу дорогих проектов в ущерб инвестициям в области, обладающие положительными экстерналиями с точки зрения социально-экономического развития (образование, здравоохранение)16, становится замедление темпов роста экономики.

Для административной коррупции в целом характерны негативные последствия, выражающиеся в ослаблении роли закона, снижении качества инфраструктуры и государственных услуг, значительном росте неопределенности в условиях осуществления нелегальных (а зачастую и легальных) трансакций. Она влияет на принятие решений относительно метода проведения реформ, а также приводит к консервации неэффективных институтов, отвечающих требованиям узких групп интересов.

Продуктом коррупции с "захватом государства" являются экономические последствия изменений правил игры, создающих перераспределительные преимущества определенным группам интересов. Действия, направленные на ограничение конкуренции и обеспечение доминирующего положения на конкретном рынке за счет "захвата государства", снижают темпы и качество экономического роста, так как сокращаются инвестиции агентов, которым коррупционный рынок "захвата" не доступен. Коррупция с "захватом государства", как правило, ассоциируется с ухудшением защиты прав собственности и контрактов, а также характеристик регулирования, что создает спрос на административную коррупцию.

Как показали специальные исследования, сложившиеся барьеры в некоторых азиатских странах настолько высоки, что лишь неформальные платежи обеспечивают возможности более или менее гладкого


15 Корнай Я., Маскин Э., Ролан Ж. Осмысливая феномен мягких бюджетных ограничений // Вопросы экономики. 2004. N 11 - 12.

16 Tanzi V., Davoodi H. Op. cit.

стр. 50


функционирования системы. В этом случае коррупция как альтернатива законным формам поведения может выступать механизмом смягчения жестких формальных правил, что позволяет экономическим агентам ослаблять негативное воздействие неэффективных институтов17. "В контексте экономического роста только одно может быть хуже общества с закостенелой, сверхцентрализованной, нечестной бюрократией - это общество с закостенелой, сверхцентрализованной и честной бюрократией"18. Другими словами, высокие (чрезмерные) ограничения на развитие бизнеса, которые наблюдались исторически в ряде стран, вероятно, преодолевались с помощью коррупции19. С учетом того что в нашей стране "захват государства" (по данным Всемирного банка) прогрессирует, высока вероятность распространения административной коррупции как массовой, альтернативной формальным правилам формы поведения экономических агентов.

В долгосрочном периоде наибольший вред наносит все же смена "захватчиков". Если она происходит в результате демократического выбора, то остается возможность защищать устоявшиеся интересы. При "захвате" той или иной группой какого-либо ведомства перемены проводятся на уровне административных решений, а не публичных стратегий, внезапно ставя действующих экономических агентов перед фактом существенного изменения условий налогообложения, системы приоритетов и льгот и т.п.

Разумеется, "захват государства" улучшает перспективы роста инвестиций фирм-"захватчиков", так как им предоставляется наиболее преференциальный режим. Однако в долгосрочном плане их инвестиции могут снижаться, поскольку рентоориентированное поведение приносит более высокие доходы по сравнению с производительным, что ослабляет стимулы к инвестированию в реальный сектор20. Более того, "захват государства" предполагает значительные непроизводительные издержки "захватчиков", что, по сути, трансформирует потенциальные инвестиции в потребление.

Исследование, проведенное сотрудниками ЦЭФИР21, демонстрирует отрицательную зависимость между уровнем "захвата государства" и социальными расходами. Это объясняется процессом их вытеснения расходами на "преференциальный режим". Таким образом, побочным продуктом коррупции с "захватом государства" является возрастающая диспропорциональность государственных расходов, возникающая в рамках административной коррупции. В этих условиях формируется неблагоприятная для прямых инвестиций среда, а с надеждами на долгосрочный устойчивый экономический рост приходится распрощаться.


17 Nathanielh L. Economic Development through Bureaucratic Corruption // The American Behavioral Scientist. 1964. Vol. 8, No 2. P. 8 - 14.

18 Huntington S. P. Political Order in Changing Societies. New Haven: Yale University Press, 1968. P. 386.

19 Высокие стандарты борьбы с коррупцией и финансового контроля в развитых демократиях в последние полвека возникли после двух столетий довольно активного "захвата", колоссальных финансовых махинаций на стыке бизнес - государство и т.п.

20 Slinko I., Yakovlev Y., Zhuravskaya E. State Capture in the Russian Regions / CEFIR, 2002. 14 Nov.

21 Ibid.

стр. 51


Оценивая влияние всех уровней коррупции на экономический рост, можно видеть, что происходит значительное перераспределение ресурсов в пользу потребления между слоями общества за счет накопления как государства, так и бизнеса. Снижается эффективность принятия управленческих решений и государственной политики в целом. Коррупционная составляющая предполагает смещение границы нормативной прибыльности проекта вверх с целью выплаты скрытых рент22. В этом случае ее внешнее проявление - пренебрежение менее рентабельными и долгосрочными проектами в пользу более краткосрочных проектов с быстрой отдачей ренты. В целом суммарное воздействие коррупции выражается в занижении нормы накопления, что вряд ли совместимо с задачами повышения темпов экономического роста и модернизации страны. В таблице 2 представлена взаимосвязь типов коррупции, предмета коррупционных трансакций и экономического эффекта.

Таблица 2

Предмет коррупционной трансакции, релевантные и общие эффекты

Типы коррупции

Основание

Релевантный эффект

Общий эффект

Низовая административная 1

Услуга

Перераспределение личных доходов, вытеснение индивидов с низкими доходами из сферы потребления государственных услуг, снижение их качества, социальные конфликты

Ухудшение состояния среды функционирования бизнеса как в институциональном плане, так и с точки зрения создания и воспроизводства инфраструктурных ограничений.

Рост неопределенности, связанный непредсказуемым изменением правил игры (смена "захвата"), а также отсутствием механизма координации и защиты коррупционных трансакций.

Ухудшение качества управления.

Снижение доверия общества по отношению к государству

Низовая административная 2

Барьер

Перераспределение прибылей в личный доход (вычет из инвестиций), повышение уровня неопределенности. Воспроизводство ошибок первого и второго рода, снижение качества регулирования. Создание спроса на "захват государства"

Верховая административная

Распределение государственных расходов

Переход бюджета в руки фирм, искажение структуры государственных расходов в пользу высокозатратных проектов в ущерб существующей инфраструктуре (вытеснение расходов на образование, здравоохранение), снижение качества реформы государственного сектора

Коррупция с "захватом государства" (верховая коррупция)

Перераспределительные преимущества

Перераспределение власти, расходных полномочий, смещение целей управления в пользу интересов узкой группы, создание благоприятных условий для развития административной коррупции (ухудшение качества защиты прав собственности и контрактов, рост административных барьеров)


22 Уже имеются примеры того, что важные государственные проекты не реализуются, поскольку участники опасаются репрессий по причине "нецелевого" использования средств и превышения сметной стоимости проекта. Но работать без коррупционных перераспределений они просто не умеют, так как целый ряд звеньев в низовых цепочках ждет своей доли.

стр. 52


Борьба с коррупцией: общественные коалиции, стратегии развития

На базе проведенного анализа рассмотрим динамику коррупции в зависимости от стратегии развития страны. При этом необходимо учитывать сравнительные преимущества и недостатки альтернативных стратегий, проявляющиеся в области борьбы с коррупцией, так как характеристики отношений общества, бизнеса и государства, а также институциональных реформ зависят от выбранной стратегии; следовательно, возможны и разные варианты формирования коалиций. Здесь ключевую роль приобретают механизмы компенсаций, призванные ослабить противодействие институциональным изменениям со стороны проигравших групп, а также возникновение достоверных обязательств/ угроз сторон относительно действий ex post.

В рамках мер по ограничению коррупции с "захватом государства" вероятность формирования широкой коалиции намного выше, чем при борьбе с административной коррупцией, поскольку последняя по своему составу не является однородной, а интересы релевантных групп могут характеризоваться высокой степенью гетерогенности. Исходя из этого, характер взаимоотношений и процесс компенсаций будут различаться в зависимости от рассматриваемого типа коррупции.

Как показывает опыт азиатских стран, эффективность антикоррупционных мер определяется как минимум двумя факторами: адекватностью мер по борьбе с коррупцией и стимулами политической элиты23. Так, антикоррупционные меры должны быть направлены на ликвидацию причин коррупции, а не только на ее пресечение. В большинстве развивающихся стран с высоким уровнем коррупции это: низкая заработная плата чиновников; широкие возможности по осуществлению коррупционной деятельности; недостаточная тяжесть возможного наказания.

Влияние заработной платы. Несомненно, в условиях кризиса переходного периода заработная плата чиновников (особенно в регионах) была на уровне выживания, что создало благоприятную почву для развития коррупционной деятельности (это относится прежде всего к низовой административной коррупции и чиновникам на нижних ступенях бюрократической иерархии24). С каждым годом коррупционная модель поведения из-за небольшой вероятности наказания и отсутствия легальных путей поддержания достойного уровня жизни становилась все более привычной не только для чиновников, служащих социальной сферы, но и для остальных граждан, которые в большинстве своем продолжают ее использовать для решения своих проблем. Здесь необходимо не только повышать альтернативные издержки для государственных служащих, но и воздействовать на стимулы индивидов.

В настоящее время уровень заработной платы чиновников сравнительно приемлем (в бедных регионах он относительно высок, как


23 Quah J. Corruption in Asian Countries: Can It Be Minimized? // Public Administration Review. 1999. Vol. 59, No 6. P. 483 - 494.

24 Для верховой административной коррупции и коррупции с "захватом государства" наибольшее значение имеет репутация, потеря которой ассоциируется с потерей должности.

стр. 53


в странах Азии), но еще не является конкурентоспособным по сравнению с оплатой труда в частном секторе в развитых регионах или в крупных компаниях. Таким образом, дифференциация заработных плат в различных секторах варьирует в зависимости от региона (при бюджетном выравнивании у госслужащих и пенсионеров), и чем она сильнее, тем больше потенциал коррупции.

Во-первых, большие различия в оплате труда порождают чувство несправедливости у чиновника, который пытается самостоятельно решить эту проблему. Во-вторых, чем выше дифференциация в заработной плате, тем острее проблема негативного отбора в государственном секторе. Исследования, проведенные в различных странах, демонстрируют наличие отрицательной связи между уровнем образования и уровнем преступности (включая и коррупцию)25. Казалось бы, Россия является исключением, поскольку высокий уровень коррупции в нашей стране сочетается с относительно высоким уровнем образованности населения, однако различия между уровнем образования элит и бизнесменов, с одной стороны, и чиновников - с другой, довольно велики. В-третьих, стимулы к борьбе с коррупцией руководителя, стремящегося удержать конкурентоспособных исполнителей, в условиях низкой заработной платы явно недостаточны. Обеспечивая малую вероятность наказания за коррупционную деятельность, он получает возможность применять политику "кнута и пряника" (поддерживая лояльность подчиненных). В этом и проявляется опасность перекоса в сторону силовых методов борьбы с коррупцией, не предусматривающих соответствующих институциональных изменений. Такая стратегия может привести к сохранению или даже увеличению масштабов коррупции.

Дискреционные зоны. При ограниченных возможностях и рисках силовых методов борьбы с коррупцией приоритетным направлением является изменение правил, институциональных форм регулирования (или его полное устранение). Сокращение дифференциации в заработной плате - недостаточное условие преодоления всеобъемлющей коррупции, поскольку важно учитыватьожидаемые потери индивида (в том числе упущенные выгоды в виде будущего дохода), навязывание коррупционных форм поведения на частном рынке институтов, воспроизводство неформальных правил поведения, противоречащих формальным. Следовательно, важнейшее значение имеет формирование эффективных институтов (то есть институтов, которые делают более предпочтительной для обеих сторон конкурирующую легальную модель поведения) и соответствующих им механизмов принуждения. Однако это не означает мгновенного подавления коррупционной деятельности в силу воспроизводства неформальных образцов поведения индивидов, привыкших решать свои проблемы с помощью взяток, в то время как обеспечение достаточно высокой вероятности наказания чиновника для повышения "издержек влияния" ассоциируется с запретительно-высокими расходами государства.


25 Usher D. Education as a Deterrent to Crime // The Canadian Journal of Economics. 1997. Vol. 30, No 2. P. 367 - 384; Lochner L., Moretti E. The Effect of Education on Crime: Evidence on Prison Inmates, Arrests, and Self-Reports // The American Economic Review. 2004. Vol. 94, No 1. P. 155 - 189.

стр. 54


С точки зрения институциональных реформ ключевым является внедрение механизмов, регулирующих процесс институционального проектирования ("правил для производства правил"). В качестве таких механизмов могут выступать оценки регулирующего воздействия, в рамках которых происходит отбор наиболее эффективных решений на основе анализа сравнительных преимуществ и недостатков той или иной опции институциональных изменений (или регулирования). Эти механизмы позволят также смягчить остроту проблемы создания неэффективных институтов. В свою очередь, оценки регулирующего воздействия предполагают опору на "принцип соучастия", то есть учет мнения адресатов соответствующей нормы и экспертного сообщества. Использование данного принципа в рамках институционального проектирования на всех уровнях власти способствует ограничению коррупции с "захватом государства", а также препятствует созданию институтов, предоставляющих чиновнику широкие возможности для оппортунистического поведения. Здесь важную роль играют структуры гражданского общества и различные бизнес-ассоциации, их переговорная сила.

В случае коррупции с "захватом государства" можно контролировать не только процесс, но и его конечный продукт, анализируя работу спроектированного института. При административной коррупции явный результат отсутствует и остается лишь выявление (достаточно дорогостоящее) коррупционной сделки, в сокрытии которой могут быть заинтересованы обе стороны. Единственная возможность обнаружить латентные случаи коррупционной деятельности - создать условия для передачи сигнала одной из сторон коррупционной сделки (как правило, взяткодателю). Это предполагает наличие контролирующего и пресекающего коррупционную деятельность органа с широкими полномочиями в осуществлении "насилия". Практика учреждения контролирующего органа при de facto недостаточной мощности26 или высокой вероятности "захвата" со стороны подконтрольных ему ведомств в условиях неподотчетности гражданскому обществу приводила к дополнительному витку коррупции. Создание эффективного контролирующего органа облегчает процесс формирования достоверных обязательств/угроз применения санкций и предоставления компенсаций.

В то же время страны, использовавшие адекватные меры по борьбе с коррупцией, достигали успехов лишь тогда, когда получали поддержку со стороны политических лидеров (Сингапур и Гонконг)27. Аналогично успешная реализация стратегии развития страны зависит от соответствующих стимулов политических лидеров, а также от их возможностей определять структуру стимулов релевантных общественных групп. Политический режим, поставивший своей задачей борьбу с коррупцией, должен быть устойчивым в течение достаточно долгого времени, чтобы коррупционная карьера перестала быть приемлемой, нормальной, "планируемой". Без движения сверху навстречу потребностям общественных групп и экономики коррупцию искоренить


26 В азиатских странах данная проблема называется "проблема бумажного тигра (Quah J. Op. cit.).

27 Ibid.

стр. 55


сложно; к тому же нельзя быть полностью уверенным в твердости намерений политической элиты предпринять такие действия.

В целях дальнейшего анализа (в том числе и в ходе полевых исследований) и расширения возможностей борьбы с коррупцией мы предлагаем более четко разделять ее по видам в зависимости от типа "пары": субъект - объект коррупционной сделки или принуждения к уплате взятки (см. табл. 3).

Таблица 3

Субъекты и объекты коррупции - "аналитические" группы

Типы коррупции

Взяткополучатель (бенефициар - приобретатель преимуществ)

Взяткодатель (плательщик или те, кто предоставляет преимущества)

Низовая административная 1

Региональные власти

Средние и бедные слои общества

Низовая административная 2

Региональные и федеральные (низовые) органы

Средний и малый бизнес

Верховая административная

Элементы федеральной и региональной бюрократии

Бизнес, в том числе часть крупного

Коррупция с "захватом государства" (верховая коррупция)

Федеральные и региональные власти, политический класс

Крупный бизнес

Повышение образованности населения, зрелости бизнеса и благосостояния не только его представителей, но и более широких слоев среднего класса, включая чиновничество, способствует снижению уровня коррупции, признанию гражданами ее неприемлемости и формированию консенсуса в кругах крупного бизнеса относительно необходимости изменения правил игры28. Вместе с тем очень важен вопрос о том, какие общественные группы реально готовы к борьбе с коррупцией29. На наш взгляд, очевидна естественная антикоррупционная позиция интеллектуальной элиты, бедных и средних слоев населения, малого и среднего (регионального) бизнеса, причем это относится и к низовой, и к верховой коррупции.

Сложнее положение региональных властей, вынужденных (при нынешней системе распределения доходов) постоянно лоббировать свои интересы. Безусловно, они заинтересованы в уменьшении "федеральных проблем", но локальную борьбу с низовой и "региональной" административной коррупцией им вести непросто.

Еще сложнее положение крупного бизнеса, который в меньшей степени страдает от административной коррупции, но вряд ли может отказаться от воздействия на государственные органы в собственных интересах. Крупный бизнес (как и наиболее состоятельные 20% населения) объективно заинтересован в хорошем государственном аппарате, высоких рейтингах страны, но бороться сразу против всех видов коррупции


28 В конце 1920-х годов несколько крупных бизнесменов Чикаго образовали секретный орган для борьбы с Аль Капоне и мафией. Они сумели добиться смены мэра и предпринять другие шаги по ограничению преступности, что, правда, не получило должной общественной оценки на фоне действий "федералов".

29 См.: Григорьев Л. М. Конфликты интересов и коалиции // Pro et Contra. 2007. N 9. С. 114. Табл. 4.

стр. 56


ему нелегко. Проблема усложняется тем, что отдельные ФПГ обладают традиционными преимуществами в решении своих проблем и вряд ли откажутся от них в пользу конкурирующих групп и лоббистов.

Федеральная бюрократия и политический класс всегда будут выступать (по крайней мере, на словах) против коррупции, но эффективность их борьбы с ней ограничена вследствие постоянного давления групп интересов, использования сложившихся методов для карьерного роста, постепенного привыкания к коррупционной деятельности. При создании любых схем борьбы с коррупцией необходимо видеть возможные конфликты интересов. Естественной стратегией может быть постепенное "отсечение" тех или иных сфер от административной коррупции с одновременным ограничением возможностей "захвата государства". Принципиально важно, чтобы в кругах политической, деловой, бюрократической элиты страны сформировалось стойкое убеждение в том, что коррупция является негативным фактором глобальной конкуренции, объективным тормозом экономического роста, модернизации и интеграции страны в мировое сообщество как одной из ведущих демократических держав.

Обратимся к анализу динамики составляющих коррупции в зависимости от реализуемой стратегии развития.

Стратегия "Инерция". Данная стратегия представляет собой различное комбинирование элементов рассматриваемых ниже стратегий, но не на основе системного подхода, поскольку отсутствуют механизмы выявления и продвижения приоритетов. В этих условиях продолжает функционировать старый государственный аппарат, использующий привычные механизмы принятия решений, что ставит под сомнение перспективы проведения эффективных институциональных реформ. С точки зрения верховой административной коррупции направления расходования бюджетных средств можно лоббировать, исходя из соображений частной выгоды для лиц, принимающих решения.

Стратегия "Рантье" подразумевает наращивание государственных расходов в социальном секторе, в сфере государственного управления и ориентирована на поддержку наименее обеспеченных слоев населения. Другими словами, происходит своего рода "размен" институциональных реформ на повышение благосостояния населения, формирующего широкую коалицию в расчете на устойчивость роста, связанного с сырьевой составляющей.

Выбор мер по борьбе с коррупцией будет скорее осуществляться в пользу силовых шагов, побочный продукт которых - создание условий для применения двойных стандартов гарантом соответствующего правила30. Это может трансформировать борьбу с коррупцией в механизм обеспечения лояльности, реализуемый посредством политики "кнута и пряника". Недостаточное внимание к институтам, регулирующим процесс принятия решений и взаимоотношения государства и общества, не позволит сдерживать коррупцию. Стимулы политических элит к борьбе с коррупционной деятельностью и со-


30 Под гарантом в данном случае понимается как контролирующий орган, так и любой индивид, обладающий относительными преимуществами в осуществлении действий, выражающихся в ограничении коррупционной деятельности индивидов, ему подотчетных.

стр. 57


зданию механизмов, ограничивающих процесс внедрения и воспроизводства неэффективных институтов, достаточно слабы. Поэтому мала вероятность использования структур гражданского общества в рамках реализации "принципа соучастия" и контроля над процессом расходования бюджетных средств.

Отсутствие общественного контроля над результативностью и экономичностью расходов в сфере реформы государственного управления приводит как минимум к двум отрицательным последствиям. Во-первых, выбор направления расходов может осуществляться с учетом возможностей извлекать выгоду от коррупционной деятельности. При этом он зависит от переговорной силы существующих коалиций внутри государства и подвержен воздействию со стороны аутсайдеров, пытающихся оказывать влияние31, что значительно увеличивает непроизводительные издержки функционирования государственного аппарата. Во-вторых, процесс внедрения эффективных решений в ходе реформы государственного сектора существенно замедляется, так как для инсайдеров они справедливо могут ассоциироваться со снижением нелегальных выгод. Тогда сам процесс превращается в имитацию реформ, сопровождающуюся дележкой ресурсов между инсайдерами и аутсайдерами, а коррупция ограничивает возможности модернизации государства.

В таких условиях будет распространяться административная коррупция, в меньшей степени - коррупция с "захватом государства". В случае с реформированием государственного сектора речь идет о влиянии коррупции на процесс принятия стратегических решений, а также локальных решений выбора контрагента в рамках дележа государственных ресурсов. Другими словами, могут происходить постепенная институционализация коррупции (то есть сращивание административной коррупции и коррупции с "захватом государства") и ее укоренение в сознании экономических индивидов как стандартной модели поведения.

Стратегия "Мобилизация". Как и в предыдущем случае, эта стратегия предусматривает увеличение доли государственных расходов в ВВП. Однако в отличие от стратегии "Рантье" она ориентирована на иные социальные группы как по их характеристике (узкие группы интересов), так и по структуре интересов (гетерогенные интересы).

Наращивание расходов происходит в отдельных приоритетных секторах экономики, которые, с одной стороны, позволят поддерживать устойчивые потоки государственных доходов, а с другой - способны оказывать воздействие на мировые процессы. При этом значительные инвестиции в высокотехнологичные отрасли, ВПК и сферу НИОКР могут спровоцировать рост коррупции, а также ограничить возможности институциональных реформ (по крайней мере, за рамками выбранных секторов) и повышения уровня заработной платы бюджетников.

С точки зрения влияния коррупции на экономический рост опасность реализации данной стратегии заключается в том, что сложно обеспечить стратегическую эффективность при выборе направлений


31 Milgrom P. Employment Contracts, Influence Activities and Efficient Organizational Design // Journal of Political Economy. 1988. Vol. 96. P. 46 - 60.

стр. 58


расходования бюджетных средств. На первоначальном этапе этот выбор может осуществляться под воздействием влиятельных групп интересов (узких), а "работа над ошибками" будет ассоциироваться с запретительно-высокими издержками, что обостряет "проблему колеи" ex post. Поэтому велика вероятность заметного роста коррупции с "захватом государства". Под прикрытием лозунгов о необходимости модернизации страны возможен значительный перекос в структуре расходов в ущерб развитию инфраструктуры, человеческого капитала, что негативно скажется на долгосрочных перспективах роста.

Другую опасность представляет политика усиления влияния государства на выбранные сектора экономики, которая может постепенно распространиться и на все остальные. Это приведет к чрезмерному регулированию экономики и новому скачку "низовой административной 2" и "верховой административной" коррупции.

Данная стратегия в большей степени подвержена значительному распространению "верховой административной" коррупции и коррупции с "захватом государства", ее институционализации в "базовых" секторах. В результате повысятся непроизводительные издержки, снизится уровень конкуренции во многих отраслях.

Стратегия "Модернизация". Здесь на первый план выходят масштабные институциональные реформы, направленные на формирование механизмов создания и поддержания эффективных институтов, обеспечивающих благоприятную среду для экономического роста. Рассматриваемая стратегия входит в противоречие с коррупционной деятельностью, так как расчистка институциональных "завалов" и проведение эффективной конкурентной политики ухудшают условия для коррупции. Поэтому проблема определения состава коалиции и компенсаций приобретает ключевую роль.

Некоторые общественные группы, заинтересованные в сохранении рентных отношений и имеющие возможность блокировать принятие эффективных решений, будут препятствовать борьбе с релевантной для них коррупцией. Однако те же самые группы могут быть заинтересованы в снижении коррупции за пределами сферы их деятельности (в первую очередь связанной с рентоориентированным поведением). Поэтому масштабы коррупции с "захватом государства" и административной коррупции будут определяться эффективностью механизмов, смягчающих остроту указанных проблем: формирования достоверных обязательств и угроз; оценок регулирующего воздействия, ex ante снижающих вероятность ошибок и оппортунистического поведения; взаимодействия государства и гражданского общества, что предусматривает реализацию "принципа соучастия" в рамках институционального проектирования, а также контроль результативности и эффективности бюджетных расходов.

При отсутствии или имитации данных механизмов коррупция может стать именно той причиной, которая похоронит перспективы успешной реализации стратегии "Модернизация". Ее осуществление возможно только при последовательном проведении институциональной реформы, направленной на сокращение зон дискреционных действий чиновников, развитие общественного контроля за деятельностью государства, ориен-

стр. 59


тированной на создание благоприятной среды для развития малого и среднего бизнеса, производственной и деловой инфраструктуры.

* * *

Перспективы коррупции в России зависят от выбора стратегических направлений развития страны. Если будут наблюдаться колебания от стратегии "Рантье" к "Модернизации" в зависимости от текущих политических обстоятельств, при отсутствии четких критериев осуществления политики государства, быстрого роста коррупции может и не последовать. Однако возможно ее постепенное укоренение как наиболее "эффективной" модели поведения. При создании оптимального механизма, направленного на сдерживание нарушений формальных правил, с точки зрения соотношения издержек и выгод акцент должен быть сделан на борьбе прежде всего с "верховой административной", "низовой административной 2" и коррупцией с "захватом государства". В современном мире большинство торговых и финансовых партнеров прошли исторические стадии высокой коррупции, поэтому имидж коррумпированной страны увеличивает трансакционные издержки глобальной конкуренции для бизнеса, граждан и государства. Формирование эффективного конкурентоспособного государства предполагает уменьшение коррупции, которая не только тормозит экономический рост и ухудшает его качество, но и в целом затрудняет модернизацию страны.


© libmonster.ru

Permanent link to this publication:

https://libmonster.ru/m/articles/view/КОРРУПЦИЯ-КАК-ПРЕПЯТСТВИЕ-МОДЕРНИЗАЦИИ

Similar publications: LRussia LWorld Y G


Publisher:

Marta KazakovaContacts and other materials (articles, photo, files etc)

Author's official page at Libmonster: https://libmonster.ru/Kazakova

Find other author's materials at: Libmonster (all the World)GoogleYandex

Permanent link for scientific papers (for citations):

Л. ГРИГОРЬЕВ, М. ОВЧИННИКОВ, КОРРУПЦИЯ КАК ПРЕПЯТСТВИЕ МОДЕРНИЗАЦИИ // Moscow: Russian Libmonster (LIBMONSTER.RU). Updated: 17.09.2015. URL: https://libmonster.ru/m/articles/view/КОРРУПЦИЯ-КАК-ПРЕПЯТСТВИЕ-МОДЕРНИЗАЦИИ (date of access: 03.08.2021).

Found source (search robot):


Publication author(s) - Л. ГРИГОРЬЕВ, М. ОВЧИННИКОВ:

Л. ГРИГОРЬЕВ, М. ОВЧИННИКОВ → other publications, search: Libmonster RussiaLibmonster WorldGoogleYandex

Comments:



Reviews of professional authors
Order by: 
Per page: 
 
  • There are no comments yet
Related topics
Publisher
Marta Kazakova
Улан-Удэ, Russia
3264 views rating
17.09.2015 (2147 days ago)
0 subscribers
Rating
0 votes
Related Articles
КРУГЛЫЙ СТОЛ" НА ИСТОРИЧЕСКОМ ФАКУЛЬТЕТЕ МГУ
Catalog: История 
23 hours ago · From Россия Онлайн
Р. В. Долгилевич. СОВЕТСКАЯ ДИПЛОМАТИЯ И ЗАПАДНЫЙ БЕРЛИН (1963-1964 гг.)
Catalog: Право 
23 hours ago · From Россия Онлайн
Анонс Изучение новой теории электричества, пожалуй, нужно начинать с анекдота, который актуален до сих пор. Профессор задаёт вопрос студенту: что такое электрический ток. Студент, я знал, но забыл. Профессор, какая потеря для человечества, никто не знает что такое электрический ток, один человек знал, и тот забыл. А ларчик просто открывался. Загадка электрического тока разгадывается, во-первых, тем что, свободные электроны проводника не способны
Catalog: Физика 
Как нам без всякой мистики побеседовать с человеческой душой и узнать у нее тайны Мира.
Catalog: Философия 
5 days ago · From Олег Ермаков
АВГУСТ ФОН КОЦЕБУ: ИСТОРИЯ ПОЛИТИЧЕСКОГО УБИЙСТВА
5 days ago · From Россия Онлайн
ОТТО-МАГНУС ШТАКЕЛЬБЕРГ - ДИПЛОМАТ ЕКАТЕРИНИНСКОЙ ЭПОХИ
Catalog: Право 
5 days ago · From Россия Онлайн
ПРОТИВОБОРСТВО СТРАТЕГИЙ: КРАСНАЯ АРМИЯ И ВЕРМАХТ В 1942 году
5 days ago · From Россия Онлайн
ИСТОРИЯ ДВУСТОРОННИХ ОТНОШЕНИИ РОССИИ И БОЛГАРИИ В XVIII-XXI веках
Catalog: История 
5 days ago · From Россия Онлайн
Г. С. Остапенко, А. Ю. Прокопов. НОВЕЙШАЯ ИСТОРИЯ ВЕЛИКОБРИТАНИИ XX - начала XXI века.
Catalog: История 
6 days ago · From Россия Онлайн
ЭУДЖЕНИО КОЛОРНИ: АНТИФАШИЗМ, ЕДИНАЯ ЕВРОПА, СОЦИАЛИСТИЧЕСКАЯ ИДЕЯ И ФЕДЕРАЛИЗМ
Catalog: История 
6 days ago · From Россия Онлайн

Actual publications:

Latest ARTICLES:

Libmonster is the largest world open library, repository of author's heritage and archive

Register & start to create your original collection of articles, books, research, biographies, photographs, files. It's convenient and free. Click here to register as an author. Share with the world your works!
КОРРУПЦИЯ КАК ПРЕПЯТСТВИЕ МОДЕРНИЗАЦИИ
 

Contacts
Watch out for new publications: News only: Chat for Authors:

About · News · For Advertisers · Donate to Libmonster

Russian Libmonster ® All rights reserved.
2014-2021, LIBMONSTER.RU is a part of Libmonster, international library network (open map)
Keeping the heritage of Russia


LIBMONSTER NETWORK ONE WORLD - ONE LIBRARY

US-Great Britain Sweden Serbia
Russia Belarus Ukraine Kazakhstan Moldova Tajikistan Estonia Russia-2 Belarus-2

Create and store your author's collection at Libmonster: articles, books, studies. Libmonster will spread your heritage all over the world (through a network of branches, partner libraries, search engines, social networks). You will be able to share a link to your profile with colleagues, students, readers and other interested parties, in order to acquaint them with your copyright heritage. After registration at your disposal - more than 100 tools for creating your own author's collection. It is free: it was, it is and always will be.

Download app for smartphones