Libmonster ID: RU-10180

В. ВОЛКОВ, доктор социологических наук, проректор Европейского университета в Санкт-Петербурге

Вопреки периодическим заявлениям членов правительства РФ о том, что государственный капитализм не является желаемой моделью для России1, его формирование стало неоспоримым фактом. Государство приобрело контрольные пакеты ключевых предприятий в ряде отраслей, увеличило расходы и инвестиции, создало крупные государственные холдинги и госкорпорации, ставшие, по сути, органами отраслевого управления, существенно увеличило возможности государственных банков2. Не став эффективным регулятором, государство превратилось в самого крупного хозяйствующего субъекта. Программа реформ, заявленная руководством страны в 2000 г., была либеральной. Она предполагала ведущую роль частной собственности в экономическом развитии страны, снижение налоговой и административной нагрузки на бизнес, укрепление судебной системы. В противоположность этой программе и заявлениям высшего руководства итогом последующего десятилетия стал госкапитализм. Поэтому логично поставить вопрос о причинах и логике преобразований, по которым последствия действий политической и экономической элиты не соответствовали изначальным намерениям.

Мы исходим из того, что фактором, оказавшим решающее влияние на становление политико-экономической модели развития России


Текст подготовлен при поддержке Института общественного проектирования (договор гранта N 9-Г). Автор благодарит Я. Паппэ, В. Гельмана и А. Зудина за критические комментарии.

1 Например, И. Шувалов в интервью газете "Ведомости" 15.02.2005 г. сказал: "Власти надо продемонстрировать, что госкапитализм - не наше будущее, что мы рассматриваем предпринимателей в качестве мотора общественного развития, что частная инициатива - основа рабочих мест, роста зарплат и удвоения ВВП". На встрече с руководством Торгово-промышленной палаты РФ 11.12.2007 В. Путин заявил: "Мы не собираемся создавать госкапитализм. Это не наш выбор, не наш путь".

2 См.: Паппэ Я., Галухина Я. Российский крупный бизнес: первые 15 лет. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2009. С. 161 - 194.

стр. 4

в 2000-х годах, стала неспособность решить проблему надежных гарантий прав частной собственности. Вследствие этого стимулы для долгосрочных инвестиций со стороны участников рынка оказались недостаточными и частный бизнес не стал основным агентом модернизации. Сконцентрировав значительные капитальные ресурсы, политическое руководство сделало выбор в пользу различных вариантов прямого административного контроля над важнейшими экономическими активами, делегировав избранному кругу чиновников права на управление этими активами и получение значительных частных или групповых выгод.

Проблема надежных гарантий прав собственности

Современные исследователи экономических институтов считают государство необходимым условием устойчивого экономического развития, поскольку оно формирует институциональную структуру обмена, удешевляя его и расширяя его область за пределы локальных сообществ3. Особо чувствительной сферой с точки зрения экономического развития являются спецификация и защита прав частной собственности4. В наиболее общей форме права собственности определяются как правила, регулирующие доступ физических или юридических лиц к ограниченным благам. Поэтому реализация прав собственности предполагает исключение других претендентов или упорядочение их претензий. А для этого необходим ресурс принуждения. Отсюда вытекает особая роль государства как организации, имеющей преимущества в использовании принуждения, в определении и обеспечении прав собственности, а значит, и в создании условий для экономического развития. При низкой защищенности прав люди склонны извлекать краткосрочные выгоды. Они будут воздерживаться от продуктивных вложений, поскольку нет гарантий получить отдачу на эти вложения в будущем. Поэтому когда формируется государство, меняются взаимные ожидания участников хозяйственной деятельности и появляются стимулы к сотрудничеству. Удлинение горизонтов экономической деятельности способствует продуктивным инвестициям энергии, идей и капитала и соответственно экономическому росту.

Теоретически правители имеют естественный интерес в процветании своих стран, поскольку их личный доход зависит от общего благосостояния. Это заставляет их вводить и охранять систему прав собственности, которая обеспечивала бы экономический рост5. Но на деле


3 Поланьи К. Великая трансформация: политические и экономические истоки нашего времени / Пер. с англ. А. А. Васильева и др.; под общ. ред. С. Е. Федорова. СПб.: Алетейя, 2002; Флигстин Н. Государство, рынки и экономический рост // Анализ рынков в современной экономической социологии / Под ред. В. Радаева. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2007; Блок Ф. Роли государства в хозяйстве // Западная экономическая социология: хрестоматия современной классики / Под ред. В. Радаева. М.: РОССПЭН, 2004. С. 569 - 599; North D. Structure and Change in Economic History. N.Y.: Norton, 1981.

4 Demsetz H. Toward a Theory of Property Rights // American Economic Review. 1967. Vol. 57, No 2. P. 347 - 359.

5 Olson M. Power and Prosperity. N. Y.: Basic Books, 2000.

стр. 5

владельцы средств принуждения всегда испытывают соблазн переопределить права собственности в свою пользу или даже изъять как можно больше дохода, не предлагая ничего взамен. Чем меньше ограничений на действия государственной власти, тем с большей вероятностью это может произойти. Такая ситуация создает институциональную дилемму: если политическое сообщество обладает достаточной властью и ресурсами, чтобы защищать права собственности в пределах своей юрисдикции (суверенитета), то оно обладает и возможностью манипулировать этими правами в свою пользу. По словам Д. Норта, "наличие государства необходимо для экономического роста; государство, однако, является источником вызванного действиями людей экономического упадка"6.

Следовательно, чтобы права собственности были надежно защищены, взаимного соглашения государства и граждан недостаточно. На деле охрана прав собственности в обмен на инвестиции и налоги не самовыполняющийся контракт, поскольку у государства, как более сильной стороны, всегда есть стимулы к его нарушению. Чтобы потенциальные инвесторы были уверены в безопасности своих активов и будущих доходов, необходимы жесткие институциональные ограничения, которые делали бы обещания правительства по защите прав надежными. Иными словами, государство должно быть достаточно сильным, чтобы защищать права собственности граждан, но не настолько сильным, чтобы пересматривать их в одностороннем порядке, то есть без согласия групп, о чьих правах идет речь. Это и есть проблема надежных гарантий (the problem of credible commitment). Надежность достигается не обещаниями, а ограничениями политического свойства, объективно исключающими возможность произвольных действий. Решение проблемы надежных гарантий, таким образом, лежит в политической плоскости.

Трудность решения этой проблемы связана с тем, что ни один носитель верховной власти не склонен добровольно соглашаться на ограничение своей власти. Поэтому возникает вопрос: какие действия или обстоятельства могут привести к такому ограничению? В результате каких именно организационных, институциональных или других решений гарантии прав частной собственности станут надежными? Как обеспечить соответствующие ожидания участников хозяйственной деятельности, то есть веру в долгосрочную стабильность их прав? Почему попытки решить проблему надежных гарантий в некоторых случаях оказываются неудачными?

Ученые обозначили несколько вариантов ответа на эти вопросы.

Карл Маркс был, пожалуй, первым, кто указал на решающую роль изменения прав собственности и обеспечения их политической защиты для развития капитализма и промышленной революции. Будучи современником этих процессов, он безоши-


6 North D. Structure and Change in Economic History. P. 20. Б. Вейнгаст сформулировал эту дилемму следующим образом: "Любое правительство, достаточно сильное, чтобы предоставить минимальные институциональные условия для рынков, - например, защищенные права собственности, объективную правовую систему, стабильную денежную систему, - также имеет достаточно возможностей, чтобы присвоить богатство своих граждан" (Weingast B. The Political Commitment to Markets and Marketization // The Political Economy of Property Rights / D. Weimer (ed.). Cambridge: Cambridge University Press, 1997. P. 43).

стр. 6

бочно связал рост капиталистической экономики с победой буржуазных революций в Голландии, Англии и Франции. Буржуазия, или третье сословие, использовала политическое насилие для ограничения или устранения власти короны, захвата государственной машины, которую европейские монархи к тому времени сделали достаточно сильной, и установления такой системы прав собственности, которая отражала бы интересы именно этого класса. Решение проблемы надежных гарантий, по Марксу, состояло в установлении прямого политического контроля над государством и превращении его в "комитет, управляющий общими делами всего класса буржуазии"7.

В современных исторически ориентированных исследованиях в русле неоинституционализма политическое насилие и конституционные соглашения также считают главными моментами в объяснении трансформации прав собственности. Для Норта и Вейнгаста модельным случаем служит Англия XVII в., когда в результате объявления королевских дефолтов на выплату по долгам и произвольного повышения налогов в 1642 г. началась гражданская война. После революции 1688 г. произошли реформы, в результате которых был создан независимый суд, обладающий статусом политической власти, а полномочия парламента были расширены так, что без его согласия корона не могла принять ни одного важного решения, затрагивающего интересы других групп. Таким образом, возникла система распределения властей и перекрестного вето, которая и послужила источником надежных гарантий прав собственности и защитой от произвола короны. Финансовые рынки отреагировали на снижение политических рисков снижением ставок по кредитам, что способствовало началу промышленной модернизации8.

Революционное прошлое некоторых стран не означает, что политическое насилие должно быть необходимым элементом ограничения исполнительной власти с помощью верховенства права и что формальное (конституционное) распределение властей является единственным средством решения проблемы надежных гарантий. В иных случаях институты защиты прав собственности возникали как результат стратегического взаимодействия политических и экономических акторов, который носил характер пакта о разделении властей, достигнутого в результате мирных переговоров, а не коллективного насилия.

Формальные институциональные (конституционные) решения проблемы надежных гарантий прав собственности, обобщающие исторический опыт ведущих стран Запада, не единственно возможные. Экономико-социологические исследования свидетельствуют, что сдерживать оппортунистическое поведение (желание внезапно нарушить обязательства для увеличения собственной выгоды) и стабилизировать контрактные отношения могут социальные сети. Межличностные сети осуществляют мощный социальный контроль, поэтому они в какой-то мере дополняют или даже заменяют центральную власть (государство) как источник контроля за соблюдением


7 Маркс К., Энгельс Ф. Манифест Коммунистической партии // Соч. 2-е изд. Т. 4. С. 420.

8 North D., Weingast B. Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth Century England // Journal of Economic History. 1989. Vol. 59, No 4. P. 803 - 832.

стр. 7

контрактов9. Кроме того, участие в социальных сетях и членство в ассоциациях могут приводить к стабилизации прав собственности и повышать способность к коллективному действию по их защите от произвольных действий властей.

Персонифицированные неформальные отношения и социальные сети лишь сравнительно недавно попали в поле зрения исследователей, пытавшихся объяснить особенности экономического развития стран, не имеющих устойчивых демократических институтов и верховенства права. Недавняя история знает много случаев, когда страны Юго-Восточной Азии и Латинской Америки демонстрировали экономический рост при отсутствии демократии. Политические и экономические элиты этих стран связаны тесными межличностными отношениями. Примеры Японии, Южной Кореи, Мексики, Бразилии и некоторых других стран демонстрируют иные, чем в англо-саксонском мире, образцы отношений между государством и экономическими группами интересов. П. Эванс обозначил такие отношения термином "укорененная автономия" государства, указывая на то, что государства не отделены от групп интересов, как это предписывает веберовский принцип автономии бюрократии, а тесно связаны с ними личными отношениями обмена, которые способствуют координации при принятии решений в области экономической политики и программ развития10.

Дальнейшие исследования альтернативных моделей решения проблемы надежных гарантий способствовали введению в научный оборот термина "капитализм для своих", или "кронизм" (crony capitalism, cronyism), и концепции вертикальной политической интеграции. В Южной Корее времен военного режима Пак Чон Хи (1962 - 1978) программами модернизации и импортозамещения управлял узкий круг правительственных чиновников и владельцев крупных промышленных конгломератов (чеболей). Военная верхушка предоставляла значительные капитальные ресурсы или гарантии по кредитам для частного сектора и гарантировала права собственности владельцам конгломератов в обмен на ренту в виде взносов в фонд правящей партии и платежей коррупционного характера. Военно-политическая и экономическая элиты страны были связаны личными, в том числе родственными отношениями, которые функционировали как источники доверия и ограничители произвола. Для стабильного развития от военных требовалось воздерживаться от конфискации активов или повышения налогов, а от владельцев компаний - выполнять инвестиционные обязательства, следовать пятилетним планам развития и не выводить средства за границу (то есть не воровать). И хотя военные опирались на сильную службу государственной безопасности и держали владельцев крупного бизнеса буквально в заложниках, поскольку могли в любой момент подвергнуть их репрессиям, эффект заложников


9 Грановеттер М. Экономическая структура и социальное действие: проблема укорененности // Западная экономическая социология: хрестоматия современной классики. С. 131 - 158.

10 Evans P. Predatory, Developmental and Other Apparatuses: A Comparative Political Economy Perspective on the Third World State // Sociological Forum. 1989. Vol. 4, No 4. P. 561 - 587.

стр. 8

был взаимным. Высокая концентрация собственности на активы не только упрощала координацию (всех капитанов бизнеса можно было усадить за один стол), но и означала, что вмешательство военных могло нанести вред значительному сегменту экономики, как указал в своем исследовании Д. Канг11.

При отсутствии демократии и верховенства права основным способом создания надежных гарантий прав собственности становится вертикальная политическая интеграция. Авторы исследования механизмов экономического развития Мексики в период между диктатурой Порфирио Диаса (1876 - 1910) и революционной нестабильностью 1910 - 1920 гг. используют этот термин по аналогии с теорией вертикальной интеграции, разработанной в институциональной экономике12. Стимулы к замене рыночного контракта прямой административной интеграцией (включение в состав фирмы) возникают, когда продолжение работы фирмы в большой степени зависит от некоторого специфического блага или актива, поставки которого потенциально нестабильны. Соответственно гарантии прав собственности рассматриваются как специфическое благо, предоставление которого проблематично в условиях авторитаризма или политической нестабильности. Вертикальная политическая интеграция может стать решением проблемы стабилизации прав, позволяющей осуществлять долгосрочные инвестиции. Передача части регулирующих полномочий представителям бизнеса тогда будет аналогична интеграции "назад", а предоставление членам правительства долей в бизнесе - интеграции "вперед". "Как и в случае интеграции внутри фирмы, она (политическая интеграция. - В. В.) заменяет контракты прямым надзором за управленческой деятельностью. В контексте политической системы это предполагает высокую степень авторитаризма", утверждает С. Хабер13.

Проблема прав собственности актуальна для России на протяжении всего периода трансформации и получила разностороннее отражение в научной литературе14. Однако исследований, посвященных проблеме надежных гарантий, мало15. Они теряются в более


11 Kang D. Crony Capitalism: Corruption and Development in South Korea and the Philippines. Cambridge: Cambridge University Press, 2002. По мнению другого исследователя, доминирование в Южной Корее семейного конгломерата, объединяющего активы, мало связанные какой-либо экономико-технологической логикой, лучше всего объясняется стремлением застраховаться от политических рисков, исходящих от "мафиозного" государства, поскольку максимизирует потенциальный народнохозяйственный ущерб от деструктивного вмешательства (Oh I. Mafioso, Big Business and the Financial Crisis: The State-Business Relations in South Korea and Japan. L.: Ashgate, 1999).

12 Crony Capitalism and Economic Growth in Latin America / S. Haber (ed.). Stanford: Stanford University Press, 2002.

13 Haber S., Maurer N., Razo A. Sustaining Economic Performance under Political Instability: Political Integration in Revolutionary Mexico // Crony Capitalism and Economic Growth in Latin America. P. 36

14 Капелюшников Р. И. Экономическая теория прав собственности. М.: ИМЭМО, 1990; Радыгин А. Д. Реформа собственности в России: на пути из прошлого в будущее. М.: Республика, 1994; Права собственности, приватизация и национализация в России / Под ред. В. Тамбовцева. М.: Новое литературное обозрение, 2009.

15 Тамбовцев В. Улучшение защиты прав собственности - неиспользуемый резерв экономического роста России? // Вопросы экономики. 2006. N 1.

стр. 9

общих размышлениях на тему отношений государства и бизнеса, политического авторитаризма, коррупции. Исключение составляет опрос предпринимателей, проведенный в 2000 г. с целью выяснить, насколько защищены права собственности в России и влияет ли воспринимаемая степень защиты прав на инвестиционное поведение16. Результаты этого опроса показали, что уверенность в арбитражных судах, особенно в возможности отстоять свои интересы в споре с государственными органами, членство в деловых ассоциациях и восприятие политики правительства как направленной (на тот момент) на углубление рыночных реформ лучше всего предсказывают более высокую инвестиционную активность. Но это исследование проверяло гипотезу о влиянии степени надежности гарантий прав собственности на экономическое поведение, имея в виду прежде всего вариант решения, связанный с верховенством права и распределением властей, а не с кронизмом и вертикальной политической интеграцией. Аналогичный опрос, проведенный в 2007 г., показал некоторое улучшение ожиданий предпринимателей касательно надежности прав собственности и склонности к инвестиционному поведению, но это улучшение произошло там, где собственники смогли воспользоваться преимуществами установления стабильных неформальных отношений с региональными властями. Иными словами, опрос зафиксировал неформальную интеграцию среднего бизнеса и региональных властей17.

В данной статье предпринята попытка объяснить становление госкапитализма после 2000 г. и его российскую специфику в контексте проблемы надежных гарантий прав собственности и варианта ее решения посредством вертикальной политической интеграции "вперед", то есть прямого контроля государственных служащих над крупными экономическими активами. В общих чертах логика развития после 2000 г. может быть описана следующим образом. Летом 2000 г. носители исполнительной власти заключили неформальный контракт с избранными владельцами крупного бизнеса по формуле "суверенитет + налоги в обмен на гарантии прав собственности". Далее обе стороны настаивали, что условия контракта соблюдаются, хотя некоторые нарушения имели место. Но по мере укрепления государства, роста концентрации активов в руках избранных собственников и изменения внешнеэкономической конъюнктуры у обеих сторон росли стимулы его нарушить. Дело "ЮКОСа" стало водоразделом, показав, что у государства есть возможность конфисковать любые активы на суверенной территории. Одновременно судебная реформа и реформа государственной службы провалились, губернаторские выборы были отменены, а политическая конкуренция после выборов 2004 г. свернута. Все это четко указывало на то, что движение в сторону верховенства права и распределения власти остановилось. Вертикальная политическая интеграция стала единственно возмож-


16 Frye T. Credible Commitment and Property Rights: Evidence from Russia // American Political Science Review. 2004. Vol. 98, No 3. P. 453 - 466.

17 Frye T., Yakovlev A., Yasin Y. The Other Russian Economy: How Everyday Firms View the Rules of the Game in Russia // Social Research. 2009. Vol. 76, No 1. P. 29 - 54.

стр. 10

ной формой стабилизации прав собственности, начала складываться российская версия "капитализма для своих", основанная на личных отношениях и участии членов правительства в бизнесе, которое было формализовано путем создания госкорпораций.

Крупный бизнес и слабое государство

Нет большой необходимости подробно останавливаться на происхождении олигархов18. Суть поведения этой группы состоит в использовании связей с государством для получения собственности, использовании доходов от нее для увеличения политического влияния и т.д., то есть в получении ренты и политическом закреплении возможности получать ее дальше.

Первоначально контроль за крупными предприятиями не предполагал формализации собственности, а опирался на контроль финансовых потоков экспортоориентированных предприятий за счет принуждения их руководства к закупкам или продажам через назначенных офшорных трейдеров, в которых оставалась вся прибыль. Идея была проста: сначала вывести всю прибыль жизнеспособных предприятий за пределы страны, а потом на нее же приобретать акции этих предприятий, получив их в собственность.

Наиболее известными примерами такого поведения стала приватизация предприятий алюминиевого сектора группой TWG и братьями М. и Л. Черными, а также контроль компаний "Аэрофлот" и "АвтоВАЗ" Б. Березовским. Благодаря залоговым аукционам другая группа собственников получила в 1995 г. ряд ключевых предприятий по цене значительно ниже рыночной. Компания "ЮКОС" была продана банку "Менатеп" (78% акций за 159 млн. долл. и 200 млн. долл. в виде инвестиционных обязательств); банк "ОНЭКСИМ" получил 38% "Норильского никеля" за 170 млн, а 51% акций "Сибнефти" достались НФК Березовского за 100,3 млн. долл.

Согласно обычному праву, частная собственность легитимируется вложенным трудом, деньгами, идеями, энергией (даже если это энергия завоевания), а не политической властью. Последняя лишь берет на себя функцию ее последующей защиты19. Хотя с момента залоговых аукционов прошло уже более 15 лет, опросы общественного мнения до сих пор демонстрируют негативное отношение к крупным собственникам20. По понятным причинам частные лица стремились получить активы по наименьшей цене, но способ, которым они этого добились, и сама цена надолго сделали собственность нелегитимной. Принципиальная нелегитимность прав собственности на активы периода 1990-х предопределяла потенциальную нестабильность этих прав, облегчая вмешательство государства и перераспределение активов.


18 Зоркая Н. Приватизация и частная собственность в общественном мнении в 1990-е и 2000-е годы // Отечественные записки. 2005. N 1. www.strana-oz.ru/?numid=22&article=1009.

19 Паппэ Я. "Олигархи": экономическая хроника. 1992 - 2000. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2000; Hoffman D. The Oligarchs: Wealth and Power in the New Russia. N.Y.: Public Affairs, 2002.

20 Bethell T. The Noblest Triumph: Property and Prosperity Through the Ages. N.Y.: St. Martin Press, 1999.

стр. 11

В 1990-х годах слабое государство не представляло угрозы для частной собственности, но и не имело возможности надежно защищать права. После выборов 1996 г. вертикальная политическая интеграция приобрела характер захвата государства группами интересов.

Интервью Березовского сразу после выборов недвусмысленно обосновывало право на участие в политике: "Мы наняли Анатолия Чубайса. Мы инвестировали огромные средства в избирательную кампанию. Мы обеспечили победу Ельцина. Теперь мы рассчитываем на посты в правительстве и можем пожинать плоды нашей победы"21. Он также назвал банкиров, которые якобы контролировали половину российской экономики: Смоленский, Ходорковский, Гусинский, Потанин, Фридман, Виноградов и он сам. В том же году Потанин получил пост вице-премьера, а Березовский стал членом Совета безопасности.

Их влияние на решения правительства, особенно в сферах, которые непосредственно затрагивали их интересы, было ощутимым. По словам члена правительства того времени, "постоянно шли звонки из разных мест с предложением принять конкретных людей... которые пытались... доказать, что их интересы совпадают с интересами государства в конкретных... вопросах... Ну и... это трудно как-то коротко очень описать, но в принципе было видно, что решения все-таки серьезные принимаются... под влиянием коммерческих интересов, а не совсем под влиянием там в чистом виде правил, законов и т. д. Это ощущалось". При определении банков, допущенных к обслуживанию счетов таможни, отмечал респондент, на него оказывалось давление, вплоть до косвенных угроз. "Я могу сказать, что подвергался достаточно жесткому давлению со стороны определенных структур... финансово-промышленных, вплоть до того, значит, мне просто через банкиров передавали: "За тобой, мол, следят""22.

Единственной мерой, потенциально угрожавшей интересам собственников в тот период, было решение о создании Чрезвычайной комиссии по налогам, которая должна была в индивидуальном порядке взыскать долги по налогам с крупнейших предприятий. Согласно заявлению замминистра финансов С. Шаталова, 70 крупнейших предприятий платили менее 50% налогов. Налоговая ВЧК составила список должников и под угрозой банкротства пыталась заставить их платить налоги. Это можно считать первой попыткой усиления государства или проверкой его дееспособности, оказавшейся, однако не вполне удачной. Действия ВЧК не затронули интересов политически влиятельных собственников (олигархов). В течение 1997 г. 14 предприятий начали погашать долги по налогам, выплатив 1999,5 млрд. неденоминированных рублей из 3126,9 млрд. долга. Наибольшие суммы выплатили "Татэнерго", АК "Алмазы России - Саха", ОАО "Кондпетролеум", "Черногорнефть" и ОАО "Лукойл - Волгоград переработка"23. Правительство вело переговоры с "ЮКОСом", "Сибнефтью", "Норильским никелем" и "АвтоВАЗом" по реструктуризации их долгов, но ни


21 Financial Times. 1996. November 1. P. 17.

22 Интервью с членом Правительства РФ 1997 - 2005 г. Февраль 2009 г.

23 Справка о состоянии расчетов с Федеральным бюджетом 14 предприятий и организаций, рассмотренных на заседании рабочей группы Госналогслужбы России, www.nasledie.ru/finansi/23_4/article.php?art=4.

стр. 12

один из них не выплатил сколь-нибудь значительных сумм, хотя все входили в список десяти крупнейших должников24.

"Пакт 28 июля"

Призыв "равноудалить" субъектов рынка от власти прозвучал в предвыборной речи Владимира Путина 28 февраля 2000 г. в контексте обсуждения проблемы суверенитета и слабости государства. Практические шаги по "равноудалению" олигархов, как известно, последовали через два дня после инаугурации нового президента.

И мая прошел обыск в компании "Медиа-Мост" Гусинского. Затем компания "Газпром" предъявила требование вернуть долг 400 млн. долл. Находясь под арестом, Гусинский подписал соглашение о передаче активов "Медиа-Мост" компании "Газпром" в обмен на свободу и возможность покинуть страну. После публичных выступлений против плана федеральной реформы аналогичная участь постигла Березовского. В июне 2000 г. после требования о возврате кредита размером 100 млн. долл. "Внешэкономбанку" Березовский был вынужден передать 49% акций ОРТ Госкомимуществу. После начала расследования дела о присвоении средств компании "Аэрофлот" Березовский также покинул страну, продав акции компании "Сибнефть" Р. Абрамовичу.

В продолжение политики "равноудаления" тем же летом налоговая полиция совершила показательные рейды в офисы компаний "Сибнефть" и "ЛУКойл". Последовали предложения в адрес Потанина о доплате некоей суммы в качестве компенсации за приобретение "Норильского никеля" по заниженной цене. Тем самым исполнительная власть стремилась увеличить степень своей автономии от групп интересов, чтобы быть в состоянии принимать решения и проводить в жизнь определенную экономическую политику. Одновременно началась налоговая реформа, предусматривавшая снижение налога на прибыль до 26% (позже до 24%) и налога на личные доходы до 13%, введение налогового кодекса и отмену налоговых льгот.

Так была подготовлена почва для заключения неформального пакта с владельцами крупного бизнеса, который получил название "новый общественный договор". Его условия были согласованы в рамках подготовки к встрече в Кремле 28 июля между Путиным и 19 собственниками крупных предприятий с участием М. Касьянова, А. Кудрина и Г. Грефа25. В. Сурков, который участвовал в этой встрече, позже рассказал, что олигархам "было предложено равноудалиться, не болтаться по Кремлю, не шататься по министерствам и не решать вопросы, не входящие в компетенцию. А так, в целом, ходить вместе


24 Справка о работе государственных налоговых органов по принудительному взысканию недоимки по налогам и сборам за 9 месяцев 1997 года (по оперативным данным на 13.10.97). www.nasledie.ru/finansi/23_4/article.php?art=5.

25 Участники встречи со стороны крупного бизнеса: С. Вайншток (гендиректор "Транснефти"), О. Дерипаска (гендиректор "Русского алюминия"), В. Вексельберг (гендиректор "Сибирско-Уральской алюминиевой компании"), В. Алекперов (президент "ЛУКойла"), К. Бендукидзе (гендиректор "Объединенных машиностроительных заводов"), В. Богданов (президент "Сургутнефтегаза"), Р. Вяхирев (председатель правления "Газпрома"), Д. Зимин (гендиректор "Вымпелкома"), О. Киселев (председатель правления ИМПЭКСбанка), В. Лисин (председатель совета директоров Новолипецкого МК), А. Мордашов (гендиректор "Северстали"), В. Потанин (президент группы "Интеррос"), Н. Пугин (президент Горьковского автозавода), М. Фридман (председатель совета директоров Альфа-банка), М. Ходорковский (председатель правления ЮКОСа), С. Пугачев (председатель совета директоров Межпромбанка), Т. Боллоев (гендиректор пивоваренной компании "Балтика"), В. Коган (президент Промстройбанка-СПб), Е. Швидлер (президент "Сибнефти"). Источник: Коммерсант. 2000. 27 июля; 29 июля.

стр. 13

и ставить общие вопросы для общего развития рыночных отношений. Было предложено платить налоги"26. На этих условиях Путин пообещал не пересматривать итоги приватизации, то есть гарантировать права собственности. Как упоминал в своем последнем перед арестом интервью для СМИ Ходорковский, проблема необратимости итогов приватизации была "решена в 2000 г., когда президент собрал бизнесменов и сказал, что мы создаем водораздел: то, что было до 2000, теперь принадлежит истории, а теперь, после 2000 г., давайте жить по другим законам. Но если кто-то по ним жить не хочет, то будем разбираться. Я думаю, что именно этот общественный договор обеспечил стабильное развитие общества в течение трех лет"27.

В общих чертах основные условия "Пакта 28 июля" выглядели следующим образом.

1. Владельцы крупного бизнеса воздерживаются от вмешательства в принятие политических решений и от покупки односторонних преимуществ у государства.

2. Вместо индивидуального неформального лоббирования взаимодействие между бизнесом и властью должно быть организовано в виде регулярных коллективных встреч для координирования экономической политики.

3. Государство снижает налоги, делает правила налогообложения более прозрачными и единообразными.

4. Бизнес платит налоги и не прибегает к наиболее одиозным схемам уклонения от них.

5. Государство не пересматривает итоги приватизации и гарантирует права собственности.

Для реализации условий этой сделки были назначены две переговорные площадки: Совет по предпринимательству при Правительстве РФ и воссозданный РСПП. Затем была проведена налоговая реформа и начата реформа государственной службы. Для укрепления судебной системы и верховенства закона разрабатывалась судебная реформа.

"Пакт 28 июля", по сути, затрагивал основные права обеих сторон. Государство оставляло за собой исключительное право на принятие и реализацию решений, касающихся внутренней и внешней политики, - читай, восстановление суверенитета. Оно готово было учитывать интересы бизнеса, но в такой форме, которая не угрожала бы внутреннему единству правительства. Снижение налогов в обмен на повышение налоговой дисциплины подразумевало новое соотношение между частными и общественными выгодами от использования основных промышленных активов и природных ресурсов страны. Обещание не пересматривать итоги приватизации было двусмысленным. С одной стороны, оно было призвано стимулировать возврат средств, ранее выведенных за рубеж, и более продуктивное отношение к активам. С другой стороны, на фоне давления на бизнес и экспроприации наиболее политически активных олигархов выполнение любых обещаний во многом зависело от доброй воли руководителей государства.


26 www.edinros.ru/news.html?id=111148.

27 www.khodorkovsky.ru/speech/732.html.

стр. 14

Основной проблемой "Пакта 28 июля" были механизм гарантий его выполнения обеими сторонами, а также его стабильность при изменении внешних условий или баланса сил. В нем было несколько встроенных источников потенциальной нестабильности. Во-первых, контракт был неформальный и, следовательно, оставлял много возможностей для трактовки его условий каждой из сторон. Его стабильность зависела от дальнейших переговоров, прецедентов и несла опасность противоречивых интерпретаций. Во-вторых, сторонами контракта выступали не индивиды, а группы. Поэтому его соблюдение зависело от дисциплины и координации внутри каждой группы, что было проблематично как в сообществе крупных собственников, конкурировавших между собой за получение новых активов, так и для государства, не обладавшего достаточной степенью внутреннего единства. В-третьих, пока не были созданы надежные правовые, то есть системные ограничения, принуждение к соблюдению контракта зависело от государства как более сильной стороны, что несло риски манипулирования правами собственности.

На протяжении 2000 - 2003 гг. происходило усиление власти и ее концентрация в руках федеральной исполнительной ветви, а также концентрация активов в основном в руках собственников, участвовавших во встрече 28 июля. Но вариант решения проблемы надежных гарантий прав собственности, актуальность которого росла по мере параллельной концентрации власти и собственности, не был отчетливо сформирован. Он мог быть основан либо на независимой судебной системе, укреплении парламентской демократии и территориальном распределении власти (федерализме), либо на вертикальной политической интеграции и "кронизме". Первый вариант предполагал последовательную правовую реформу (ее программу подготовила группа Д. Козака), а также сохранение федерализма и политической конкуренции. Вертикальная политическая интеграция, как уже указывалось, основана либо на включении основных собственников в механизмы принятия политических решений по вопросам, которые непосредственно затрагивают их экономические интересы (через законодательную или исполнительную власть), либо на передаче части прав собственности, включая право на получение дохода, членам исполнительной власти. Первый способ обозначается как интеграция "назад", а второй - как интеграция "вперед".

Важно отметить, что сами методы, которыми укреплялось государство и перераспределялись активы, объективно оказались плохо совместимы с укреплением независимости судов и верховенством права. Основные составляющие политики укрепления государства хорошо известны, и нет необходимости анализировать их подробно. Это федеральная реформа, которая включала создание федеральных округов, приведение региональных законов в соответствие с Конституцией РФ, реформа Совета Федерации и отмена губернаторских выборов. Итогом этой реформы стали снижение территориального распределения власти и ее существенная централизация. Как федеральная реформа, так и политика укрепления исполнительной власти во многом опирались на правоприменительные организации - прокуратура, ФСБ, налоговая

стр. 15

полиция и отчасти МВД. Их использование отвечало политико-административной логике, имеющей мало общего с правом или правами, что ставило их выше закона и подчиняло политическим задачам. Судебно-правовая реформа не соответствовала текущим политическим задачам и была обречена на отсутствие поддержки как со стороны Кремля, так и изнутри правовой системы.

Основные промышленные активы в черной и цветной металлургии, нефтехимии, машиностроительных и других предприятий переходили под контроль собственников, большинство из которых составляли участники кремлевской встречи 28 июля 2000 г. (см. табл. 1), с помощью покупки судебных решений и коммерческого использования правоохранительных органов. Крупные собственники не были заинтересованы в укреплении судебной системы, поскольку это затруднило бы многочисленные захваты предприятий, происходившие в 2000 - 2003 гг. с помощью "заказных" банкротств или под предлогом отстаивания прав миноритарных акционеров. При поддержке исполнительной власти избранные собственники были заинтересованы в исключительных гарантиях прав собственности для себя и в отсутствии таких гарантий для остальных. Объединение или захват активов диктовался необходимостью создания вертикально интегрированных или отраслевых холдингов, а также интересом к экспортоориентированным предприятиям, ставшим привлекательными в связи с изменением цен на международных рынках.

В результате многочисленных поглощений группа "Русал" объединила предприятия по производству алюминия. Группа "Альфа/Ренова" консолидировала активы в нефтяной и пищевой промышленности, а также в сфере телекоммуникаций. Группа МДМ объединила угледобывающие предприятия, производство труб, а также банковский и страховой бизнес. Компания "Интеррос" создала новый холдинг "Силовые машины", объединяющий предприятия по производству оборудования для электроэнергетики. УГМК и холдинг "Евраз" аккумулировали активы в производстве цветных металлов и угольной промышленности. В сталелитейной промышленности появились новые сильные игроки, связанные с крупными сталелитейными комбинатами: Новолипецким (Лисин), Магнитогорским (Рашников) и Череповецким (Мордашов) и связанными с ними поставщиками железной руды.

Согласно опубликованному Всемирным банком исследованию концентрации промышленности в России по состоянию на 2003 г., на предприятиях 22 крупнейших частных собственников было занято 42% рабочей силы страны, на их долю приходилось 39% годового объема продаж. При этом данные активы сосредоточены в секторах с более высоким уровнем концентрации: 10 крупнейших групп владели 60,2% российского рынка акций. В 2004 г. в России было 25 человек, состояние которых превышало 1 млрд. долл. (в 2002 таких было 7, а в 2003 - 17, см. табл. 1).

Политика укрепления государства (концентрация федеральной власти) и методы концентрации крупной собственности объективно входили в конфликт с правовой реформой, предполагавшей создание независимости судов и равномерное применение законов. Это следует считать главными причинами, по которым правовая реформа была свернута. В сочетании с укреплением центральной власти, а потом

стр. 16

Таблица 1

Российские миллиардеры

Ранг

2001

2002

2003

2004

2005

1

Ходорковский*

Ходорковский*

Ходорковский*

Ходорковский*

Абрамович

2

Потанин*

Абрамович

Абрамович

Абрамович

Фридман*

3

Богданов*

Фридман*

Фридман*

Фридман*

Лисин*

4

Вяхирев*

Потанин*

Вексельберг*

Потанин*

Дерипаска*

5

Абрамович

Богданов*

Потанин*

Прохоров

Вексельберг*

6

Алекперов*

Алекперов*

Прохоров*

Лисин*

Мордашов*

7

Фридман*

Дерипаска*

Евтушенков

Мордашов*

Потанин*

8

Черномырдин

 

Дерипаска*

Дерипаска*

Прохоров

9

 

 

Алекперов*

Вексельберг*

Алекперов*

10

 

 

Мордашов*

Алекперов*

Рашников

11

 

 

Невзлин

Невзлин

Иванишвили

12

 

 

Швидлер

Брудно

Евтушенков

13

 

 

Богданов*

Дубов

Абрамов

14

 

 

Брудно

Лебедев

Богданов*

15

 

 

Дубов

Шахновский

Ходорковский*

16

 

 

Лебедев

Богданов*

Хан

17

 

 

Шахновский

Евтушенков

Цветков

18

 

 

 

Хан

Федун

19

 

 

 

Федун

Усманов

20

 

 

 

Цветков

Кузьмичев

Всего

8

7

17

25

27

* Участники кремлевской встречи 28 июля 2000 г.

Источник: www.forbes.com.

и свертыванием парламентской демократии, концентрация собственности создавала предпосылки для кронизма и вертикальной политической интеграции. Напомним, что этот способ обеспечения прав собственности предполагает небольшое число участников с обеих сторон, поскольку основан на личных отношениях и непосредственной координации (позже это назовут "ручным управлением").

Дело "ЮКОСа" и новая неопределенность

В условиях продолжающегося перераспределения активов и низкой легитимности итогов приватизации вопрос надежности гарантий прав собственности оставался центральным в отношениях государства и частного бизнеса. Проблема гарантий обозначалась как отказ от пересмотра итогов приватизации, в первую очередь подразумевавший гарантии того, что двенадцать крупных предприятий, доставшихся частным лицам в результате залоговых аукционов 1995 г., останутся в их собственности28. Вопрос об уплате налогов и социальной ответственности был также, по сути, вопросом прав собственности, посколь-


28 Это пакеты акций компаний "Сургутнефтегаз", "ЛУКойл", "Сиданко", "ЮКОС", "Сибнефть", "Нафта-Москва", "Норильский никель", НЛМК, "Мечел", "Мурманское морское пароходство", "Северо-западное морское пароходство", "Новороссийское морское пароходство".

стр. 17

ку он затрагивал распределение частных и общественных выгод от использования активов.

В ситуации слабой правовой системы личное взаимодействие с администрацией президента, а также групповые встречи на уровне президиума РСПП были механизмом, который обеспечивал стабильность положения ограниченной группы собственников. При этом число личных встреч представителей крупного бизнеса с Путиным превышало число встреч в составе группы, то есть непосредственная координация интересов государства и бизнеса не была ограничена специально отведенными коллективными площадками, как это предполагалось изначально (см. табл. 2).

Таблица 2

Встречи с Владимиром Путиным, 2000 - 2006 гг.

 

Фамилия, имя

Должность

Личных встреч

В составе группы бизнесменов

1 - 3

Миллер А.

Председатель правления ОАО "Газпром"

18

9

1 - 3

Потанин В.

Президент холдинга "Интеррос"

18

9

1 - 3

Чубайс А.

Председатель правления РАО "ЕЭС России"

18

10

4

Вайншток С.

Президент ОАО "Транснефть"

16

8

5

Дерипаска О.

Председатель совета директоров компании "Русал"

15

11

6 - 7

Вексельберг В.

Председатель совета директоров СУАЛ-Холдинга

14

10

6 - 7

Мордашов А.

Генеральный директор ОАО "Северсталь"

14

11

8

Алекперов В.

Президент ОАО ЛУКойл

13

7

9

Фридман М.

Председатель наблюдательного совета директоров консорциума "Альфа-групп"

11

10

10 - 11

Костин А.

Председатель правления Внешэкономбанка

10

5

10 - 11

Ходорковский М.

Бывший председатель правления НК ЮКОС

10

6

Источник: Коммерсантъ. 2007. 07 февр. www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=740665.

Номинально обе стороны были заинтересованы в том, чтобы придерживаться "Пакта 28 июля", поскольку он отвечал интересам обеих групп на момент заключения. Но в дальнейшем рост возможностей исполнительной власти, усиление финансового влияния крупного бизнеса, а также изменение внешнеэкономической конъюнктуры создали опасность его дестабилизации. Положения пакта были открыты для толкований и зависели от внутренней дисциплины сторон.

Конфликт вокруг компании "ЮКОС" и ее владельцев, произошедший в 2003 - 2005 гг., можно рассматривать как дестабилизацию или даже отмену "Пакта 28 июля", повлекшую за собой изменения

стр. 18

в формах вертикальной политической интеграции. Ход конфликта и его итоги хорошо известны и едва ли требуют подробного изложения. Но ряд ключевых моментов важен с точки зрения основной темы данной статьи. На тот момент компания "ЮКОС" была лидером по капитализации. При этом готовившаяся сделка по слиянию с компанией "Сибнефть" потенциально приводила к созданию крупнейшей в России нефтяной компании и соответствующему росту ее влияния как в стране, так и за ее пределами. Параллельно шли переговоры о возможной продаже блокирующего пакета вновь образованной компании одной из американских нефтяных компаний - в качестве кандидатов назывались "Exxon-Mobil" и "Shevron-Texaco". Кроме этого, Ходорковский продвигал проект строительства частного нефтепровода для экспорта нефти из Восточной Сибири в Китай, практически блокирующего проект нефтепровода ВСТО. Депутаты Государственной думы и члены Совета Федерации из числа акционеров "ЮКОСа", в свою очередь, были активно вовлечены в лоббирование налоговых преференций и через комитет по налогам Государственной думы блокировали аспекты налоговой реформы, которые затрагивали интересы компании29.

Совокупность вышеперечисленных действий в сочетании с ростом компании не могла не восприниматься властью как угроза суверенитету, то есть праву самостоятельно принимать и проводить в жизнь решения, касающиеся внешней и внутренней политики. Поэтому поддержка ряда партий накануне думских выборов была не первопричиной, как иногда полагают, а, скорее, последним жестом, который нельзя не поставить в один ряд с другими нарушениями "Пакта 28 июля". В итоге активы "ЮКОСа" были проданы на аукционе в счет погашения долгов по налогам и штрафов на сумму 27,5 млрд. долл., а М. Ходорковский и П. Лебедев получили по восемь лет колонии. Сам факт неожиданного ареста руководителей компании и решительных действий исполнительной власти без предварительных попыток повлиять на поведение собственников "ЮКОСа" другими средствами говорит о слабой готовности обеих сторон соблюдать пакт и ограниченных возможностях переговорных механизмов. Кроме того, по мере развития конфликта разные представители исполнительной власти высказывали разные позиции, что свидетельствовало об отсутствии единства внутри исполнительной власти. Складывавшаяся модель вертикальной политической интеграции, основанная на контракте и равенстве его сторон, не сработала, а после национализации "ЮКОСа" "Пакт 28 июля" перестал существовать, поскольку итоги приватизации были фактически пересмотрены.

Далее последовали ретроспективные налоговые претензии к другим компаниям (см. табл. 3). Взыскание дополнительных налогов с частного бизнеса в 2004 - 2005 гг. на сумму более 2,5 млрд. долл. (не учитывая долг "ЮКОСа") продемонстрировало силу государства и его способность в одностороннем порядке менять права собственности, что в 1997 г. не удалось Правительству и налоговой ВЧК. Тем самым


29 Подробный анализ дела "ЮКОСа" см. в: Sakwa R. The Quality of Freedom: Khodorkovsky, Putin, and the Yukos Affair. Oxford: Oxford University Press, 2010.

стр. 19

Таблица 3

Ретроспективные налоговые претензии (долл. 2004 - 2005 гг.)

Компания

Налоговые претензии

ЮКОС

27,5 млрд

ТНК

1,2 млрд

Сибнефть

1 млрд

Вымпелком

159 млн

РАО ЕЭС

130 млн

ЛУКойл

103 млн

МТС

45 млн

вопрос о надежных гарантиях прав частной собственности вновь обострился. Но в отличие от 2000 г., когда перспективы судебной реформы и разделения властей еще не были ясны, после 2004 г. вертикальная политическая интеграция ("кронизм") осталась единственным решением. Вопрос теперь был в том, какие конкретные формы примет вертикальная интеграция власти и бизнеса и насколько они окажутся стабильными и способными обеспечивать экономический рост.

Дело "ЮКОСа" вызвало временный отток капитала из России и новую дискуссию о гарантиях приватизационных соглашений. В этой ситуации второй срок президентства Путина предполагал новое соглашение, но его не последовало. В начале 2005 г. Путин сделал несколько заявлений о том, что никаких новых действий по пересмотру итогов приватизации не будет и что права собственности должны уважаться. Но вместо неформального пакта была предпринята попытка подкрепить гарантии законодательно, и 21 июня 2005 г. Путин подписал поправку к статье 181 Гражданского кодекса, которая снижала срок давности по сделкам с 10 до 3 лет. Тем самым все приобретения активов, сделанные до 2002 г., были признаны необратимыми, по крайней мере, в рамках ГК. Путин обосновывал инициативу: "Это поможет бизнес-сообществу увереннее смотреть вперед, строить перспективные планы по развитию своего дела, вкладывать средства в его развитие... внесет успокоение в предпринимательскую среду по поводу гарантий прав собственности"30.

Реализовался ли прогноз главы государства? Внесенная поправка могла повысить уровень доверия бизнеса к власти, но долгосрочных гарантий она не создала. Так, глава Счетной палаты С. Степашин заявил, что сокращение срока давности по приватизационным сделкам с десяти до трех лет ("политический шаг, который можно только приветствовать") не исключает ответственности за уголовные преступления31. Иными словами, оказывать давление на собственников можно и с помощью Уголовного кодекса, в котором срок давности по преступлениям остался десять лет. Как показали последующие события, ранее применявшаяся практика, когда на бизнесмена заводилось уголовное дело, а потом в обмен на свободу или прекращение преследования ему предлагали продать активы по цене ниже рыночной или просто назначали "выкуп", стала основным источником рисков для собственников.


30 Коммерсантъ. 2005. 5 апр. www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=560568.

31 www.vremya.ru/2005/108/8/127957.html.

стр. 20

Статистика активности правоохранительных органов в области экономических преступлений, в частности возбуждения дел по статьям УК, относящимся к экономической деятельности, отражает рост таких рисков. Анализ официальной статистики МВД показывает значительный и опережающий рост числа зарегистрированных преступлений экономической направленности, то есть возбужденных уголовных дел, по сравнению с делами, которые передавались в суды, а также с числом вынесенных приговоров (рис. 1). Активность правоохранительных органов по возбуждению уголовных дел без судебной перспективы росла, причем особенно быстро в период 2004 - 2006 гг.

Аналогичную динамику демонстрировал и показатель количества возбужденных дел по статье 159 УК РФ "Мошенничество", наиболее часто применяемой для давления на предпринимателей (рис. 2).

Динамика численности преступлений в сфере экономической деятельности

Рис. 1

Динамика числа мошенничеств

Рис. 2

По экономическим статьям лишь около 30% уголовных дел доходили до суда и только 10 - 15% заканчивались приговорами. Это значит, что 85 - 90% возбужденных уголовных дел либо закрывалось на какой-либо стадии, либо разваливалось в суде, то есть активность правоохранительных органов утратила связь с правосудием. Такая ситуация не могла не создавать сильный отрицательный эффект с точки зрения стабильности и защищенности прав собственности и самих собственников. После дела "ЮКОСа" основным способом изменения прав собственности или их размывания стало создание физической

стр. 21

угрозы собственникам или ограничение их свободы и деятельности с помощью уголовно-процессуальных действий.

Было бы неправомерно утверждать, что поправка в ГК, сокращающая срок давности по сделкам до трех лет, непосредственно привела к активизации правоохранительных органов и переключению на использование УК в качестве инструмента изменения или размывания прав собственности. Скорее в контексте роста активности правоохранительных органов в части давления на бизнес, вымогательства ренты и силового предпринимательства (часто - при участии и заказах представителей самого бизнеса) внесенная Путиным поправка, якобы стабилизировавшая отношения собственности, оказалась просто бессмысленной.

События 2004 - 2005 гг. продемонстрировали изменение соотношения сил в пользу государства. В выборе варианта вертикальной политической интеграции между интеграцией "назад" (кооптация групп интересов в органы власти) и интеграцией "вперед" (установление политической элитой контроля над активами) выбор был сделан в пользу интеграции "вперед", то есть увеличения доли государства и персонифицированного интереса высших государственных чиновников в крупных компаниях.

Публичные площадки координации интересов власти и бизнеса постепенно теряли свое значение по сравнению с более тесным личным согласованием решений. По словам бывшего члена правительства, "РСПП или Торгово-промышленная палата, "Деловая Россия" и т.д. ...могут претендовать на то, чтобы... быть центрами координации интересов государства и бизнеса... Но реально пока используются и... менее институализированные формы... установление прямых контактов крупных лидеров бизнеса... с... кремлевской администрацией. Вплоть до того, что даже спрашивают разрешение на проведение отдельных значительных сделок. Ну, то есть считают для себя более приемлемым таким образом контактировать и координировать свою деятельность с властью".

Положение, при котором стабильность крупной собственности обеспечивалась не законами и правовой системой, а интенсивностью прямых отношений лидеров бизнеса и исполнительной власти, окончательно закрепилось во время второго президентского срока Путина. В этот же период демократические и формально-правовые ограничения на действия исполнительной власти были окончательно устранены, а устойчивого партнерства между государством и бизнесом не сложилось, о чем свидетельствовали периодические эпизоды уголовно-процессуального давления на частный бизнес с последующей продажей этого бизнеса и либо вынужденной эмиграцией, либо лишением его владельцев свободы32.

В этой ситуации собственники считали более рациональным максимизировать краткосрочные выгоды. Благоприятные условия на международных финансовых рынках давали возможность массированных заимствований, снижая потребность в капитальных ресурсах, находившихся под контролем государства. Собственники продолжали изобретать схемы ухода от налогов, сокрытия доходов и структуры собственности, в том числе с активным использованием офшорного сектора,


32 Наиболее громкими были уголовные дела против М. Гуцериева, В. Некрасова и Е. Чичваркина.

стр. 22

что не могло не вызывать раздражения со стороны исполнительной власти. Интервью с собственниками и другие источники свидетельствуют, что использование офшорных компаний и финансовых центров стало в 2000-е годы средством снижения налоговой нагрузки и отделения финансов предприятий от недвижимых активов на случай, если последние станут объектом недружественных поглощений или претензий со стороны властей. "Офшоры стали массово создаваться у нас 9 лет назад, около 2000. PWC, KPMG и другие пришли и стали убеждать, что офшоры - рекомендованная схема ведения бизнеса в России, за 100 - 200 тыс. евро делали схему владения через офшоры. Это удобно для тех, кто связан с импортом или экспортом. Плюс налоговая не может посчитать доходы частных лиц"33. В 2006 г. из 21 первичного размещения акций, проведенного российскими компаниями, только 7 провели внутри страны. Остальные были предложены либо параллельно российским и иностранным инвесторам, либо размещены на иностранных биржах, причем 6 провели от имени офшорных компаний34.

Сокрытие информации о структуре компании, ее владельцах и бенефициарах следует считать не только средством ухода от налогов, но и способом снизить риски, связанные с давлением на собственников. Даже средние по величине компании, для которых государство предстает в виде региональных или городских властей и контролирующих служб, стремятся сохранить высокую неформальную составляющую ведения бизнеса. Собственники объясняли это тем, что такая компания менее привлекательна для захвата, поскольку ею невозможно эффективно управлять, не владея инсайдерской информацией35.

Персонифицированный госкапитализм

За период 2000 - 2007 гг. суммарные доходы государственного бюджета от экспорта углеводородов составили порядка 700 млрд. долл. Согласно информации Министерства финансов, к концу 2007 г. часть этой суммы (340 млрд. долл.) накопилась в результате стерилизации нефтяных сверхдоходов (выше цены отсечения 20, а позднее 24 долл. за баррель), из которых 116 млрд. ушло на погашение внешнего долга, 122 млрд. было перечислено в стабилизационный фонд, а 102 млрд. долл. позже было переведено в госрасходы. По сравнению с 1990-ми, когда наблюдался острый дефицит бюджета и инвестиционных ресурсов, после 2005 г. ситуация стала противоположной.

Но сам по себе избыток капитальных ресурсов не способен обеспечить развитие, если отсутствуют организации, способные проводить эффективную экономическую деятельность, а также механизмы инвестирования, гарантирующие распределение благ участников инвестиционных проектов (выполнение задач, распределение частных и общественных выгод, контроль). В арсенале правительства были


33 Интервью с собственником крупной розничной сети, апрель 2009 г.

34 Речь Председателя ФСФР Олега Вьюгина на юбилейной конференции по поводу 15-летия РСПП. www.pcnn.pcp/Attachment.aspx?Id=2632.

35 Интервью с владельцем инвестиционного банка, апрель 2009 г.

стр. 23

"Национальные проекты" (инвестиции в человеческий капитал), реализация которых явно замедлилась после выборов 2007 - 2008 гг., и государственные инвестиционные программы, предполагавшие громоздкий механизм правительственных согласований и тендеров для их реализации. В это время со стороны различных политических сил звучала критика в адрес правительства и Министерства финансов, суть которой состояла в том, что огромные ресурсы размещаются в иностранных ценных бумагах вместо инвестирования в экономику России и работы на развитие. Жесткую позицию Минфина, стремившегося к ограничению госрасходов, нельзя считать достаточным объяснением сложившегося положения. Решающим фактором, по-видимому, была неопределенность, каким экономическим организациям передать ресурсы, кто и как будет осуществлять непосредственное инвестирование, на каких условиях, как создать гарантии выполнения этих условий.

В отличие от стран Юго-Восточной Азии, где государство, сосредоточив капитальные ресурсы, передавало их частному сектору для последующего инвестирования в приоритетные проекты, российское правительство предпочло пойти другим путем. Оно одобряло приобретение российским бизнесом зарубежных активов и привлечение инвестиций на международных финансовых рынках в форме кредитов и первичного размещения акций. Однако избыток капитала, скопившийся в бюджете в результате возросших доходов от экспорта углеводородов, не поступал в частный сектор в виде кредитов, займов или госгарантий, а расходовался на увеличение доли государства в акционерном капитале компаний вплоть до приобретения контрольных пакетов, создания новых государственных холдингов и госкорпораций.

Само по себе наличие в экономике страны крупных государственных компаний нельзя считать чем-то исключительным с точки зрения международного, в том числе европейского, опыта. Российская специфика выразилась в крайне персонифицированном варианте такого контроля в противоположность институциональному, то есть основанному на правовых и процедурных механизмах. Российский вариант госкапитализма отличается высокой степенью "кронизма", причем в качестве "своих", то есть лиц, которым доверены функции собственников, после 2004 г. стали все чаще выступать сами государственные чиновники, а не представители частного бизнеса, как это было в азиатском варианте госкапитализма. Круг лиц, которым были делегированы полномочия по управлению активами, состоял из высших должностных лиц государства и оставался постоянным в течение последующего времени, то есть не претерпел значительных ротаций. Как заметил в интервью автору один из бывших сотрудников Администрации Президента, "формальные должности мало что значат. Реальным критерием принадлежности к ближнему кругу является членство в совете директоров крупной компании". Некоторые сведения о лицах, совмещающих высокие официальные посты в государстве и членство в советах директоров государственных компаний, представлены в таблице 4.

В 2006 - 2008 гг. были созданы два крупных государственных холдинга - Объединенная авиастроительная корпорация (OAK) и Объединенная судостроительная корпорация, советы директоров

стр. 24

Таблица 4

Представители государства в советах директоров крупнейших компаний с преимущественной долей государства

Компания

Представитель государства в совете

Государственная должность

Годы

Газпром

Медведев Д.

Руководитель Администрации Президента, Первый заместитель Председателя Правительства

2001 - 2007

Роснефть

Сечин И.

Заместитель Руководителя Администрации Президента, заместитель Председателя Правительства

2004-н.в.

АЛРОСА

Кудрин А.

Министр финансов

2004-н.в.

Совкомфлот

Шувалов И.

Заместитель Руководителя Администрации Президента

2006 - 2009

Аэрофлот

Иванов В.

Заместитель Руководителя Администрации Президента, помощник Президента

2004 - 2008

Транснефтепродукт

Сурков В.

Заместитель Руководителя Администрации Президента

2004 - 2008

Объединенная авиастроительная корпорация

Иванов С.

Заместитель Председателя Правительства

2006-н.в.

ОРТ-Первый канал

Нарышкин С.

Руководитель аппарата Правительства, руководитель Администрации Президента

2005 - 2008

Сбербанк

Игнатьев С.

Председатель Центрального Банка

2002-н.в.

Объединенная судостроительная корпорация

Сечин И.

Заместитель Руководителя Администрации Президента, заместитель Председателя Правительства

2007 - 2009

которых возглавили вице-премьеры Сергей Иванов и Игорь Сечин соответственно. В 2007 г. было реализовано новое и достаточно оригинальное институциональное решение по реорганизации нескольких отраслей и инвестированию бюджетных средств. Принятием отдельных законов были созданы шесть НКО в форме государственных корпораций: Банк развития, Олимпстрой, Фонд содействия реформированию ЖКХ, Роснано, Росатом и Ростехнологии. Им были переданы активы в атомном, оборонном и машиностроительном секторе на сумму около 80 млрд. долл. и бюджетные средства (более 35 млрд. долл.). Согласно закону об НКО и соответствующим отдельным законам, переданное имущество становилось собственностью госкорпораций и распоряжение им далее не регулировалось Бюджетным кодексом. Госкорпорации были выведены из-под юрисдикции правительства РФ и его контролирующих органов, а управление ими было поручено наблюдательным советам и директорам, назначенным указами президента36.

Создание госкорпораций было продиктовано недоверием как к частному бизнесу и его способности решать задачи национального развития, так и к государству как формально-бюрократической


36 Подробный анализ создания госкорпораций см. в: Волков В. Госкорпорации: институциональный эксперимент // Pro & Contra. 2008. Сентябрь-декабрь. С. 75 - 88.

стр. 25

структуре. С одной стороны, передача активов и инвестиционных ресурсов госкорпорациям не стала приватизацией, поскольку, будучи НКО, это не частные организации и их деятельность не оценивается рыночными критериями (прибыль, отдача на вложения, доля рынка и т. п.). С другой стороны, они были выведены из-под юрисдикции государства, а активы и финансовые средства перестали быть государственной собственностью. Будучи формально ограниченными уставными целями и процедурами, прописанными в особом для каждой госкорпорации законе, а на деле - личным контролем со стороны главы исполнительной власти, группа высших государственных чиновников не потеряла контроль над этими активами и ресурсами, а, по сути, обрела частично формализованные права собственности, включая использование активов и получение выгод (см. табл. 5).

Таблица 5

Некоторые представители исполнительной власти в руководстве госкорпораций

Имя

Должность в исполнительной власти

Председательство в наблюдательном совете

Членство в наблюдательном совете

Козак Д.

вице-премьер

Олимпстрой, ЖКХ

Банк развития

Левитин И.

министр транспорта

 

Банк развития

Христенко В.

министр промышленности и торговли

 

Банк развития, Роснано, Ростехнологии

Путилин В.

первый зампредседателя военно-промышленной комиссии

 

Ростехнологии

Сердюков А.

министр обороны

Ростехнологии

 

Набиуллина Э.

министр экономического развития

 

Банк развития, Роснано, Ростехнологии

Силуанов А.

замминистра финансов

 

ЖКХ

Фурсенко А.

министр образования и науки

Роснано

 

Зубков В.

первый вице-премьер

 

Банк развития

Собянин С.

вице-премьер

Росатом

 

Источник: данные официальных сайтов ГК.

Не став за десятилетие эффективным регулятором, государство в лице ограниченного круга высших должностных лиц превратилось в крупнейшего инвестора и хозяйствующего субъекта. Вопрос состоит в том, почему это произошло, причем вопреки более ранним идеям, предполагавшим ключевую роль частной собственности, ее правовую защиту и относительно мягкое государственное регулирование (так называемое снижение административных барьеров). Ответ на этот вопрос следует искать в недостаточной действенности институтов, как формальных, так и неформальных, которые обеспечили бы надежные гарантии прав частной собственности.

Оптимизм рубежа 2000-х годов, вызванный новым общественным договором, развеялся к началу 2004 г. "Западный" вариант решения проблемы надежных гарантий, основанный на верховенстве права, распределении власти и политической конкуренции, не состоялся,

стр. 26

поскольку из тактических соображений не был выгоден ни федеральной исполнительной власти, занятой собиранием территорий, ни крупному бизнесу, занятому собиранием активов. И ту, и другую сторону больше устраивала альтернатива в виде взаимных личных обязательств ("кронизм"), на основе которой в первый срок президентства Путина начала складываться вертикальная политическая интеграция, предполагавшая взаимозависимость власти и бизнеса. Координация экономической и региональной политики и взаимный учет интересов осуществлялись при личных и групповых встречах. Крупные собственники продолжали попытки расширить влияние на институты власти (особенно региональные), а государственные органы все более претендовали на увеличение как бюджетных, так и неформальных изъятий средств из экономики. Противоречия между собственниками компании "ЮКОС" и государством привели к аннулированию условий "Пакта 28 июля", продемонстрировав нестабильность долговременного партнерства между государством и частным бизнесом. Стремительное усиление государства, не ограниченное правовыми институтами и политической конкуренцией, повысило неопределенность в сфере прав собственности, несмотря на заверения руководства страны и некоторые законодательные новации, призванные снять эту неопределенность. Гарантии не воспринимались частным сектором как надежные, а стимулы, необходимые для развития этого сектора и превращения его в основной источник модернизации, оказались недостаточно сильными.

После 2004 г. исполнительная власть отказалась от дальнейших институциональных реформ, сосредоточившись на монополизации контроля и дохода от наиболее прибыльного углеводородного сектора экономики. Институциональные реформы требовали больших затрат и предполагали ограничение или распределение власти, а взаимодействие с крупными собственниками, на долю которых приходилась основная часть ВВП, произведенная частным сектором, проще было строить на принципах "ручного управления" в силу малочисленности последних и их подчиненного положения. Дальнейшие институциональные эксперименты, вызванные необходимостью выработать варианты инвестиций в развитие, сводились к поиску формы участия государства в экономике. В результате возникла крайне персонифицированная форма государственной собственности, где общественные и личные интересы управляющих были совмещены за счет сочетания официальных постов в правительстве и в правлении государственных компаний и госкорпораций. Если первый договор ("Пакт 28 июля") был заключен между узким кругом представителей исполнительной власти и крупного бизнеса, то можно предположить, что следующий договор, условия которого пока остаются неизвестными, был заключен уже внутри круга лиц, принадлежащих исключительно к исполнительной власти.


© libmonster.ru

Permanent link to this publication:

https://libmonster.ru/m/articles/view/ПРОБЛЕМА-НАДЕЖНЫХ-ГАРАНТИЙ-ПРАВ-СОБСТВЕННОСТИ-И-РОССИЙСКИЙ-ВАРИАНТ-ВЕРТИКАЛЬНОЙ-ПОЛИТИЧЕСКОЙ-ИНТЕГРАЦИИ

Similar publications: LRussia LWorld Y G


Publisher:

Sergei KozlovskiContacts and other materials (articles, photo, files etc)

Author's official page at Libmonster: https://libmonster.ru/Kozlovski

Find other author's materials at: Libmonster (all the World)GoogleYandex

Permanent link for scientific papers (for citations):

В. ВОЛКОВ, ПРОБЛЕМА НАДЕЖНЫХ ГАРАНТИЙ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ И РОССИЙСКИЙ ВАРИАНТ ВЕРТИКАЛЬНОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ // Moscow: Russian Libmonster (LIBMONSTER.RU). Updated: 07.10.2015. URL: https://libmonster.ru/m/articles/view/ПРОБЛЕМА-НАДЕЖНЫХ-ГАРАНТИЙ-ПРАВ-СОБСТВЕННОСТИ-И-РОССИЙСКИЙ-ВАРИАНТ-ВЕРТИКАЛЬНОЙ-ПОЛИТИЧЕСКОЙ-ИНТЕГРАЦИИ (date of access: 31.07.2021).

Found source (search robot):


Publication author(s) - В. ВОЛКОВ:

В. ВОЛКОВ → other publications, search: Libmonster RussiaLibmonster WorldGoogleYandex

Comments:



Reviews of professional authors
Order by: 
Per page: 
 
  • There are no comments yet
Related topics
Publisher
Sergei Kozlovski
Бодайбо, Russia
2719 views rating
07.10.2015 (2124 days ago)
0 subscribers
Rating
0 votes
Related Articles
Анонс Изучение новой теории электричества, пожалуй, нужно начинать с анекдота, который актуален до сих пор. Профессор задаёт вопрос студенту: что такое электрический ток. Студент, я знал, но забыл. Профессор, какая потеря для человечества, никто не знает что такое электрический ток, один человек знал, и тот забыл. А ларчик просто открывался. Загадка электрического тока разгадывается, во-первых, тем что, свободные электроны проводника не способны
Catalog: Физика 
Как нам без всякой мистики побеседовать с человеческой душой и узнать у нее тайны Мира.
Catalog: Философия 
2 days ago · From Олег Ермаков
АВГУСТ ФОН КОЦЕБУ: ИСТОРИЯ ПОЛИТИЧЕСКОГО УБИЙСТВА
2 days ago · From Россия Онлайн
ОТТО-МАГНУС ШТАКЕЛЬБЕРГ - ДИПЛОМАТ ЕКАТЕРИНИНСКОЙ ЭПОХИ
Catalog: Право 
2 days ago · From Россия Онлайн
ПРОТИВОБОРСТВО СТРАТЕГИЙ: КРАСНАЯ АРМИЯ И ВЕРМАХТ В 1942 году
2 days ago · From Россия Онлайн
ИСТОРИЯ ДВУСТОРОННИХ ОТНОШЕНИИ РОССИИ И БОЛГАРИИ В XVIII-XXI веках
Catalog: История 
2 days ago · From Россия Онлайн
Г. С. Остапенко, А. Ю. Прокопов. НОВЕЙШАЯ ИСТОРИЯ ВЕЛИКОБРИТАНИИ XX - начала XXI века.
Catalog: История 
3 days ago · From Россия Онлайн
ЭУДЖЕНИО КОЛОРНИ: АНТИФАШИЗМ, ЕДИНАЯ ЕВРОПА, СОЦИАЛИСТИЧЕСКАЯ ИДЕЯ И ФЕДЕРАЛИЗМ
Catalog: История 
3 days ago · From Россия Онлайн
МЕЖДУ "ПРОЛЕТАРСКИМ ИНТЕРНАЦИОНАЛИЗМОМ" И "СЛАВЯНСКИМ БРАТСТВОМ". РОССИЙСКО-ЮГОСЛАВСКИЕ ОТНОШЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ ЭТНОПОЛИТИЧЕСКИХ КОНФЛИКТОВ В СРЕДНЕЙ ЕВРОПЕ
Catalog: История 
3 days ago · From Россия Онлайн
Великая война 1914-18 гг. Наградной лист от 09.06.1915 на Начальника пулеметной команды 10-го Кубанского пластунского батальона, Прапорщика Ивана Дмитриева. Обоснования награждений орденами Св. Анны 4 ст. с надписью "За храбрость" (Аннинское оружие) за бои на ст. Сарыкамыш (Кавказский фронт), Св. Станислава 3 ст. с мечами и бантом, за бои в Галиции (Юго-Западный фронт), производства в чин хорунжего, за бои в с.Баламутовка (Юго-Западный фронт, Буковина,).

Actual publications:

Latest ARTICLES:

Libmonster is the largest world open library, repository of author's heritage and archive

Register & start to create your original collection of articles, books, research, biographies, photographs, files. It's convenient and free. Click here to register as an author. Share with the world your works!
ПРОБЛЕМА НАДЕЖНЫХ ГАРАНТИЙ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ И РОССИЙСКИЙ ВАРИАНТ ВЕРТИКАЛЬНОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ
 

Contacts
Watch out for new publications: News only: Chat for Authors:

About · News · For Advertisers · Donate to Libmonster

Russian Libmonster ® All rights reserved.
2014-2021, LIBMONSTER.RU is a part of Libmonster, international library network (open map)
Keeping the heritage of Russia


LIBMONSTER NETWORK ONE WORLD - ONE LIBRARY

US-Great Britain Sweden Serbia
Russia Belarus Ukraine Kazakhstan Moldova Tajikistan Estonia Russia-2 Belarus-2

Create and store your author's collection at Libmonster: articles, books, studies. Libmonster will spread your heritage all over the world (through a network of branches, partner libraries, search engines, social networks). You will be able to share a link to your profile with colleagues, students, readers and other interested parties, in order to acquaint them with your copyright heritage. After registration at your disposal - more than 100 tools for creating your own author's collection. It is free: it was, it is and always will be.

Download app for smartphones