Libmonster ID: RU-10229

Автор: С. КИРДИНА, И. КИРИЛЮК, А. РУБИНШТЕЙН, И. ТОЛМАЧЕВА

С. КИРДИНА, доктор социологических наук, завсектором ИЭ РАН,

И. КИРИЛЮК, эксперт Центра проблем стратегических ядерных сил Академии военных наук,

А. РУБИНШТЕЙН, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник ИЭ РАН,

И. ТОЛМАЧЕВА, аспирантка ИЭ РАН

Действующие модели институциональных изменений неоднократно описаны на логическом и вербальном уровнях. Что касается количественных оценок, то они зачастую отражают обобщенное мнение экспертов. Поэтому для такого рода разработок характерна недостаточная эмпирическая база институциональных исследований1 и статистических расчетов. Если в целом в экономической науке за последние десятилетия произошел "эмпирический поворот", то есть в общем объеме публикаций экономических журналов относительно и абсолютно растет число прикладных работ2, то в области анализа институциональных изменений, в том числе в России, эмпирико-статистических исследований пока немного.

Институциональные изменения и законодательный процесс

Процесс институциональных изменений, следуя Д. Норту, можно понимать как изменение формальных и неформальных правил, норм и принуждений, составляющих институциональную среду общества3.

Работа выполнена при финансовой поддержке РФФИ, грант N 06 - 06 - 80031, и РГНФ, грант 08 - 03 - 00006а.

1 Клейнер Г. Б. Эволюция институциональных систем. М.: Наука, 2004. С. 9; Фролов Д. П. Эволюционная перспектива институциональной экономики России. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2008. С. 69.

2 Либман А. М. Экономическая теория и социальные науки об экономике: некоторые направления развития (научный доклад). М.: ИЭ РАН, 2007. С. 10.

3 В подходе Норта мы разделяем рассмотрение институтов как целостной конструкции, включающей формальные (конституции, общее право, инструкции) и неформальные (соглашения, нормы и кодексы поведения) ограничения на человеческие действия, принуждение к их исполнению (см.: North D.C. Five Propositions about Institutional Change // Econ WPA: Economic History. 1993. No 9309001). С этой точки зрения бытующее разделение институтов на "формальные" и "неформальные" представляется поверхностным.

стр. 97
Каковы роль и соотношение формальных и неформальных правил в этом процессе?

С одной стороны, как отмечает Норт, неформальные ограничения выступают "продолжением, развитием и конкретизацией формальных правил и хорошо способны к выживанию благодаря тому, что составляют часть привычного поведения людей"4. При этом "неформальные ограничения меняются иными темпами, нежели формальные правила"5, поэтому процесс конкретизации установленных формально правил в них более длительный. В силу этого динамика неформальных ограничений, возникающих в более глубоких социальных слоях, гораздо сильнее подвержена инерции.

С другой стороны, неформальные правила повседневной жизни, постепенно меняясь и шлифуясь в ходе социальных практик, подготавливают почву для последующих формальных изменений. Таким образом, именно формальные правила призваны закреплять на общественном уровне полезные рутины, доказавшие свою целесообразность. Кроме того, они легализуют процедуры, необходимые для развития и обновления социальных, экономических и политических отношений, поскольку формируют единую легитимную платформу взаимодействия участников, включенных в эти процессы.

Исходя из такой диалектики соотношения формальных и неформальных ограничений, можно согласиться с тем, что изменение формальных правил выступает "ведущим звеном" институционального развития. В них выражается наиболее динамичная и заметная часть инкрементального6 по своей природе процесса институциональных изменений. В связи с этим при изучении процесса институциональных изменений, в том числе в современной России, вполне оправданно сконцентрироваться на анализе формальных правил.

Как известно, основу комплекса формальных правил того или иного общества образует национальное законодательство. Это определило наш выбор законодательного процесса в качестве основного репрезентанта институциональных изменений7. В данном случае мы следуем общепринятому подходу. Так, в классификации Всемирного банка, разработанной для сопоставления прогресса в области институциональных изменений (в странах с переходной экономикой), на первое место также поставлены законодательство и институты в экономической сфере (наряду с приватизацией, состоянием банковского сектора и ролью правительства)8.

4 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Пер. с англ. А. Н. Нестеренко; предисл. и науч. ред. Б. З. Мильнера. М.: Фонд экономической книги "Начала", 1997. С. 108.

5 Там же. С. 113.

6 Там же. С. 115.

7 За пределами анализа в данном случае остается правоприменительная практика, в которой происходят апробирование и "жизнь" правовых норм. Этому посвящены специальные исследования (см., например: Вопленко Н. Н., Рожнов А. П. Правоприменительная практика: понятие, основные черты и функции. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2004; Рожнов А. П. Конкретизация правовых норм как содержание юридической практики // Вестник Волгоградского государственного университета. Вып. 2. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 1999 (Сер. 5: Политика. Социология. Право); и др.).

8 См.: Энтов Р., Радыгин А., Мау В. и др. Развитие российского финансового рынка и новые инструменты привлечения инвестиций. М.: ИЭПП, 2007.

стр. 98
В отличие от содержательного анализа законотворческой практики, проводимого законодательными структурами9 или правоведами10, в нашем исследовании речь идет преимущественно о количественных характеристиках изменения как институциональной среды, так и модели институциональных преобразований. Формирование национального законодательства, отражающее процесс институциональных изменений, происходит в результате деятельности высших органов представительной и исполнительной ветвей государственной власти. Именно они обладают правом законодательной инициативы и участвуют в процессе принятия законов.

Институциональная среда, прежде всего ее формальная подсистема, характеризуется иерархической структурой. Так, Норт пишет, что формальные правила "связаны друг с другом иерархическими зависимостями, где изменение каждого уровня иерархии требует больших затрат, чем изменение предыдущего уровня"11. Иерархический порядок взаимодействия формальных правил определяется тем, что некоторые из них более значимы, а другие представляют собой правила, конкретизирующие лишь отдельные стороны явления или процесса, регулируемого формальными правилами более высокого уровня. С этой точки зрения, самыми важными в макроэкономическом и социальном отношении представляются изменения, которые фиксируются на высшем уровне законодательной деятельности.

Иерархия законодательства современной России схематически показана на рисунке 1. Можно видеть, что соподчиненность формальных правил (правовых документов, принимаемых на каждом уровне) соответствует иерархии системы государственной власти в Российской Федерации.

Иерархия формальных правил (правовых документов) в современной России

* Указано количество документов за 1994 - 2009 гг., по данным справочной правовой системы "КонсультантПлюс". При подсчете указов президента не учитывались их многочисленные редакции.

Рис. 1

На вершине "пирамиды" находятся федеральные законы, принимаемые исключительно законодательным (представительным) органом государственной власти РФ (Федеральным Собранием) по предметам ведения РФ и ее субъектов. К ним также относятся законы, принятые непосредственно народом путем всероссийского референдума. Федеральные законы принимаются как в традиционной форме, так и в виде основных принципов регу-

9 С 2004 г. Совет Федерации Федерального Собрания РФ регулярно публикует и размещает в Интернете "Доклады о состоянии законодательства в Российской Федерации" для мониторинга правового обеспечения внутренней и внешней политики государства. В докладах отражаются базовые тенденции в развитии российского законодательства (www.council.gov.ru/print/lawmaking/report/2006/24/index.html).

10 Актуальные проблемы государственного строительства. Вып. 2 // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2002. N 34.

11 Норт Д. Указ. соч. С. 108.

стр. 99
лирования, основ законодательства или кодекса12. Это акты высшей юридической силы.

Историческая практика свидетельствует, что в нашем государстве принятие важнейших политических и экономических решений не часто было оформлено правовыми актами высшего уровня. Как в дореволюционную, так и в советскую эпохи количество законов по сравнению с иными документами, прежде всего указами, невелико. Например, в советский период доминировали следующие формы законодательных актов: указы Президиума Верховного Совета СССР (продолжал активно их принимать вплоть до 1993 г.); постановления ЦК КПСС, в том числе совместные с правительством и/или профсоюзами13. Общее количество принятых в СССР (России) законов в разные периоды представлено в таблице 1.

Таблица 1

Законотворчество российского парламента, 1937 - 2009 гг.

Период

Количество принятых законов

Сталинский период,

ноябрь 1937 - март 1954 г.

120

Постсталинский период,

март 1954 - июнь 1966 г.

174

Период правления Горбачева, Верховный Совет СССР,

июнь 1989 - июль 1991 г.

112

Верховный Совет РСФСР,

июнь 1990 - июль 1993 г.

222

Государственная дума РФ 1-го созыва,

январь 1994 - декабрь 1995 г.

464

Государственная дума РФ 2-го созыва,

январь 1996 - декабрь 1999 г.

1036

Государственная дума РФ 3-го созыва,

январь 2000 - июнь 2003 г.

723

июль 2003 - декабрь 2003 г.

102

Государственная дума РФ 4-го созыва,

январь 2004 - декабрь 2007 г.

1076

Государственная дума РФ 5-го созыва,

январь 2008 - декабрь 2009 г.

743

Рассчитано по: Ремингтон Т. Указ. соч. С. 32 (данные до 2003 г.); справочная правовая система "КонсультантПлюс". base.consultant.ru (данные за 2003 - 2009 гг.).

Как можно видеть, в СССР принималось очень мало законов, даже во времена так называемой "оттепели" (в 1960-е годы), - менее 15 ежегодно (для сравнения: в России в 2009 г. было принято 403 закона!).

На следующем уровне иерархии находятся указы президента Российской Федерации. Они включают решения нормативного и индивидуального характера, принимаемые главой государства в пределах его компетенции по наиболее важным вопросам. При этом указы, восполняющие законодательные пробелы, действуют вплоть до принятия соответствующих федеральных законов: предполагается, что

12 Конституционное право России: Энцикл. слов. Ст. 738 (slovari.yandex.ru/dict/constitution/article/art/cons-738.htm).

13 Ремингтон Т. Демократизация, разделение властей и объем государственных полномочий в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. N 4. С. 28.

стр. 100
в дальнейшем президент обязан внести в Государственную думу соответствующий проект закона14.

Следующий уровень иерархии правовых решений составляют акты правительства Российской Федерации. Они отражают решения, принимаемые им в пределах конституционных полномочий на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов президента РФ. Акты правительства РФ, имеющие нормативный характер (а также наиболее важные из ненормативных актов), издаются в форме постановлений, а акты по оперативным и другим текущим вопросам - в форме распоряжений. Они не должны противоречить законодательным актам, стоящим выше актов правительства в иерархии системы законодательства15.

Наконец, законодательную институциональную среду формируют решения министерств и ведомств. Это нормативные правовые акты (приказы, инструкции и др.), принимаемые для реализации собственных полномочий16. Данные документы находятся на более низком уровне иерархии, чем акты правительства и тем более указы президента и федеральные законы.

Документы высшей юридической силы - федеральные и федеральные конституционные законы - составляют в среднем 9% от принимаемых в стране правовых актов. В отдельные годы их доля колебалась от 6 до 18% (см. Приложение 1). Полагаем, что значимость их относительной величины, как и многочисленность федеральных законов (в среднем принимается 200 - 300 законов в год), позволяет использовать статистику "вершины законодательного айсберга" для анализа количественных изменений во всей законодательной институциональной среде страны. В силу иерархического характера институционального пространства, в котором формальные правила верхнего уровня выступают основаниями для дальнейшей конкретизации отдельных процессов на нижних уровнях, динамическую информацию высшего уровня (то есть федеральных законов) также можно использовать для оценки институциональных изменений в целом.

Важной характеристикой институциональной среды (помимо иерархического характера) выступает ее плотность. Показателем плотности, или институциональной насыщенности среды, может служить субъективное ощущение индивидами достаточной степени регуляции отношений в сфере их деятельности17. В свою очередь, объективными показателями плотности институциональной среды выступают количество необходимых формальных правил (в нашем случае законов), а также их структура. Количество законов косвенно свидетельствует о наборе необходимых процедур, регулирующих

14 Конституционное право России: Энцикл. слов. Ст. 717 (slovari.yandex.ru/dict/constitution/article/art/cons-717.htm).

15 Там же. Ст. 017 (slovari.yandex.ru/dict/constitution/article/art/cons-017.htm).

16 Первое эмпирико-статистическое исследование данного сегмента формальной составляющей институциональной среды в современной России см. в: Павлов П. Н. Характеристика нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти в России в 1996 - 2001 гг. М.: ИЭ РАН, 2010.

17 Клейнер Г. Б. Указ. соч. С. 45; Василенко Н. В. Институциональная среда организаций: характеристики и уровни регулирования // Проблемы современной экономики. 2008. N 3.

стр. 101
взаимодействия субъектов. Структура законов характеризует сферы правового и нормативного регулирования разнообразных сторон общественной деятельности - экономической, политической и др.

Применительно к России 1990-х годов исследователи говорили об "институциональной недостаточности"18, выражающейся в дефиците необходимых формальных правил, что привело к распространению неформальных норм, выражающих, как правило, локальные интересы. Это связано с тем, что недостаточное развитие формальных (законодательно закрепленных) норм компенсируется выработкой неформальных правил, которые "заполняют" институциональные пустоты, как правило отражая интересы групп, имеющих сравнительное силовое преимущество. В подобных условиях регулирующая роль государства характеризуется структурной недостаточностью, ей присуща "институциональная слабость". Это означает, что государство не в состоянии контролировать свою территорию, гарантировать безопасность своим гражданам, поддерживать господство закона, обеспечивать защиту прав человека, эффективное управление, экономическое развитие и производство общественных благ.

Недостаточная плотность институциональной среды усиливает неполноту экономических и политических отношений. Каждая сторона экономического или политического контракта трактует неурегулированные ситуации в свою пользу. Неформальные договоренности, достигнутые в условиях недостаточной доверительности, могут быть нарушены при изменении обстоятельств, меняющих распределение издержек и выгод между партнерами.

В свою очередь, достаточность формальных правил и необходимая плотность институциональной среды создают условия для верховенства права, к основным критериям которого относятся: прозрачность, относительная стабильность, отсутствие обратной силы законов, открытость, ясность и универсальность законотворческих правил и процедур, доступность и независимость функционирования судебной системы19. Оптимальная плотность институциональной среды создает стабильные и предсказуемые социально-экономические условия деятельности социальных субъектов на всех уровнях общественной организации. Динамика плотности институциональной среды служит важным индикатором институциональных изменений, поэтому необходимы ее количественные оценки20.

Исследования плотности институциональной среды и оценка параметров модели институциональных изменений проведены на основе специально созданной авторами базы данных LAWSTREAM.RU в формате Microsoft Access 200321. Для работы

18 Тамбовцев В. Л. Теоретические вопросы институционального проектирования // Вопросы экономики. 1997. N 3.

19 Гельман В. Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Политические исследования. 2003. N 4. С. 6.

20 Полученные количественные оценки плотности институциональной среды к 2009 г. представлены в: Кирдина С. Г., Рубинштейн А. Я., Толмачева И. В. База данных LAWSTREAM. RU: количественные оценки институциональных изменений. М.: ИЭ РАН, 2009; Кирдина С. Г., Рубинштейн А. Я., Толмачева И. В. Некоторые количественные оценки институциональных изменений: опыт исследования российского законодательства // Terra Economicus. 2010. Т. 8, N 3.

21 База данных сформирована на основе синтеза информации из двух открытых источников: веб-сайта Государственной думы ФС РФ и справочной правовой системы "Консультант-

стр. 102
с базой использован программный пакет, совместимый с Access 2003. Подробно методика исследования изложена в нашей работе22. База данных содержит одну таблицу размерностью 3654 × 11 (3654 - количество включенных в базу законов, принятых в 1994 - 2009 гг., атрибутированных по 11 характеристикам), а также 38 расчетных таблиц и графиков. Ежегодно база данных обновляется.

Модель институциональных изменений как объект анализа

Формируемая федеральными законами институциональная среда образует, как пишет В. Радаев в отношении институтов, "не жесткий каркас, а гибкую поддерживающую структуру, изменяющуюся под влиянием практического действия"23. И хотя целенаправленное изменение формальных правил как составной части институциональной среды обычно в определенный момент начинает сдерживаться вектором развития институциональной среды в целом24, очевидно, что изменение плотности институциональной среды выступает результатом взаимодействия индивидов, объединенных в группы специальных интересов25. Такие группы образуют основу модели институциональных изменений. В свою очередь, именно ее эффективность позволяет трансформировать институциональную среду в необходимом направлении - оптимизации ее плотности и качества.

Модель институциональных изменений в самом общем виде описана Нортом. В какой-то момент участники экономической или политической деятельности (или группы, интересы которых они выражают) начинают считать условия действующего "социального контракта" невыгодными и предпринимают попытки их пересмотреть. "Но поскольку, - пишет Норт, - контракты включены в иерархическую систему правил, пересмотр условий невозможен без изменения иерархически более высокого набора правил (или нарушения некоторых норм поведения). В этом случае та сторона, которая стремится усилить свои переговорные позиции, возможно, захочет затратить ресурсы на изменение правил более высокого уровня"26. Если им удастся убедить всех остальных участников в необходимости такого шага и найти компромисс, устраивающий большинство из них или наиболее влиятельные группы интересов, то правила - в нашем случае федеральные законы

Плюс". В базе представлены характеристики федеральных (федеральных конституционных) законов, принятых в России с момента создания современных органов государственной власти - Государственной думы и Совета Федерации ФС РФ - с 1994 по 2009 г. Полностью база данных LAWSTREAM.RU, включая расчетные таблицы и графики, выложена в открытом доступе в Интернете по адресу: www.inecon.ru/ru/index.php?go=Content&id=160.

22 Кирдина С. Г., Рубинштейн А. Я., Толмачева И. В. База данных LAWSTREAM.RU. С. 27 - 40.

23 Радаев В. В. Новый институциональный подход: построение исследовательской схемы // Журнал социологии и социальной антропологии. 2001. Т. IV, N 3. С. 113.

24 Вольчик В. В. Институционализм: вторичность нового мифа? (возможности и пределы институциональной экономики) // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2003. Т. 1, N 1. С. 125 - 134.

25 Подробнее см.: Олсон М. Логика коллективных действий. Общественные блага и теория групп. М., 1995.

26 Норт Д. Указ. соч. С. 112.

стр. 103
как вершина формальной институциональной иерархии - изменяются. Другими словами, внесение законов, их направленность, сроки рассмотрения и принятия отражают изменение в соотношении сил различных групп участников политического и экономического процессов.

В нашем исследовании модель институциональных изменений применительно к сфере федерального законодательства представлена, во-первых, ее групповой структурой, во-вторых, параметрами трансакционных издержек. Охарактеризуем их подробнее.

Группы субъектов, участвующие в процессе обсуждения и принятия решений в сфере законотворческой деятельности, весьма многочисленны, включая структуры как вне, так и внутри властных органов. Особый интерес представляют субъекты принятия решений, относящиеся к самой системе высших органов власти. Только внутри Федерального Собрания в их числе можно назвать фракции, комитеты, рабочие группы и согласительные комиссии. Именно эти институциональные средства позволили Федеральному Собранию интенсивно взаимодействовать с органами исполнительной власти при обсуждении законопроектов даже в годы, когда существовала значительная политическая дистанция между исполнительной и законодательной ветвями власти27.

Мы сконцентрировались на анализе социальных акторов, наделенных правом законодательной инициативы. К ним относятся президент, правительство, депутаты Федерального Собрания, региональные и судебные органы государственной власти. Именно они представляют групповую структуру модели институциональных изменений в нашем исследовании. Важно оценить роль каждого из акторов в изменении верховного законодательства.

Трансакционные издержки в рассматриваемой субъектной модели институциональных изменений понимаются традиционно. Они представляют затраты согласований для принятия того или иного федерального закона - основного продукта деятельности выделенных субъектов в законодательной сфере. Издержки измеряются количеством дней, прошедших с момента внесения проекта закона до его принятия.

Динамика модели институциональных изменений и трансакционных издержек

Рассмотрим деятельность основных социальных акторов в исследуемой модели институциональных изменений. Начнем с законодательной активности президента РФ. Она имеет два основных направления - внесение законопроектов в Госдуму и принятие единоличных указов.

По поводу законодательной политики, включающей как принятие законов в парламентах (в России - федеральных законов), так и указов высших органов исполнительной власти (в современной России - указов президента), в научной литературе существуют две позиции. В них парламентское законотворчество противопоставляется президентским указам.

27 Ремингтон Т. Указ. соч. С. 28.

стр. 104
В соответствии с первой позицией, при прочих равных условиях законодательный путь принятия политических решений может обеспечить большую прозрачность процесса выработки политики и стабильность политических актов, предотвратить злоупотребления со стороны исполнительной власти. Согласно другой позиции, при принятии политических решений законодательные процедуры сопровождаются более высокими распределительными издержками, чем акты исполнительной власти, так как для получения большинства голосов нужно согласовать большее количество интересов28. По-видимому, именно эти особенности указов определяют повышение их роли в периоды политической нестабильности. В постперестроечной истории России такой период сохранялся вплоть до 1997 г., когда число президентских указов намного превышало число президентских законов, и лишь с 1997 г. наметилась устойчивая противоположная тенденция (см. рис. 2, а также Приложение 1).

Количество принятых законов, внесенных президентом РФ, и президентских указов

Примечание. ФЗ и ФКЗ - федеральные законы и федеральные конституционные законы, принятые по инициативе президента.

Рис. 2

Как видно на рисунке 2, общее количество президентских указов с конца 1990-х годов последовательно уменьшалось - их число резко возросло лишь в 2007 - 2009 гг. В отношении президентских законов тенденция противоположная: их количество год от года растет.

Рост внимания президента к законодательной сфере выражается также в том, что он не только сам чаще выступает с законодательной инициативой, но и работает в более тесном контакте с депутатами Федерального Собрания. Если в 1994 - 1999 гг. лишь 3/4 из принятых Госдумой законов были подписаны президентом, то с 2000 г. - почти 93%29. Исследователи отмечают, что в последние годы президент и правительство концентрируют свои нормотворческие усилия не столько на принятии указов и постановлений, сколько на разработке и прохождении в парламенте важнейших законопроектов30. Это выражается

28 Ремингтон Т. Указ. соч. С. 28.

29 В отдельные годы, например в 2002 г., доля законов, одобренных Советом Федерации, но по которым впоследствии не были преодолены разногласия с президентом РФ, была выше и доходила до 13% (Актуальные проблемы государственного строительства. Вып. 2).

30 Ремингтон Т. Указ. соч. С. 34.

стр. 105
в постоянном росте общего числа законов, принимаемых депутатами Федерального Собрания РФ (см. Приложение 1).

Сравнительная роль основных акторов показана на рисунке 3. Здесь представлены все законы, включая изменения и поправки, предложенные изучаемыми субъектами в течение исследуемого периода.

Распределение принятых федеральных законов по инициаторам внесения, 1994 - 2009 гг. (целые числа, по дате окончательного принятия закона)

Рис. 3

Из данных рисунка 3 следует, что суммарно чаще других с инициативой внесения или корректировки федеральных законов выступало правительство РФ - за 1994 - 2009 гг. всего 1256 раз. Почти столько же законов внесли депутаты Федерального Собрания, для которых законотворческая деятельность одна из основных: они инициировали 1171 закон. На третьем месте - президент РФ, внесший в парламент 427 законопроектов, которые были приняты за эти годы. По инициативе региональных законодательных органов было принято 298 законов. Реже всех инициировали принятие федеральных законов суды - всего 48 законов за последние 15 лет.

Анализ показывает, что за время работы Государственной думы РФ ее депутаты стали наиболее активными в инициировании законов. Если сначала по количеству законопроектов они заметно уступали правительству, то с 2004 г. они больше остальных акторов вносят законы, которые затем принимаются. С чем это связано?

Как известно, 1 декабря 2001 г. на базе Общероссийской общественной организации "Союз "Единство и отечество"" была создана Всероссийская партия "Единство и отечество - Единая Россия". В 2003 г. партия на своем IV съезде приняла решение поддержать кандидатуру В. В. Путина на выборах Президента РФ (тогда же партия была переименована и получила свое нынешнее название "Единая Россия"). На съезде было отмечено, что "закончился период идейно-политического и организационного становления партии, и она превратилась в самую многочисленную, организованную и дееспособную политическую партию современной России"31. Кандидатуру следующего президента РФ Д. А. Медведева также выдвинула партия "Единая Россия" на VIII съезде 17 декабря 2007 г. Оба президента, как известно, получили большинство голосов в ходе выборов и были избраны на свои должности.

31 edinros.er.ru/er/rubr.shtml?110112.

стр. 106
По результатам голосования на думских выборах 2003 г. "Единая Россия" завоевала 246 депутатских мандатов. Тогда впервые в российской истории, даже с учетом дореволюционных составов Думы, на основе партии-лидера было сформировано парламентское большинство32. Таким образом, в стране сложился политический союз законодательной и исполнительной ветвей власти.

Основное внимание депутаты-единороссы стали уделять разработке законов. Как результат, "в ходе четвертого созыва Государственной Думы и за весеннюю сессию пятого созыва было рассмотрено более 3000 законопроектов, принято 1226 Федеральных законов и 28 Федеральных конституционных законов. Это несоизмеримо с результатами работы 1999 - 2003 гг., когда было рассмотрено лишь менее 2000 законопроектов, а принято или одобрено 778"33. Как следует из высказывания председателя Госдумы Б. В. Грызлова, "мы работали над формированием законодательства новой России. Во многих случаях речь шла не о поправках, а о разработке принципиально новых законов, о ликвидации пробелов в тех сферах, где правовая база безнадежно устарела или просто отсутствовала. Мы создавали фундамент правовой системы России XXI века"34. С 2007 г. "Единая Россия" имеет в Госдуме уже 314 мандатов, или 70% общего их числа. С этого года именно депутаты стали постоянными лидерами при внесении разнообразных законопроектов, опережая правительство.

В последние три года возросла активность региональных субъектов. По сравнению с серединой 1990-х годов она увеличилась почти в пять раз - это самые высокие темпы роста по сравнению с другими участниками законодательного процесса.

Рост активности депутатов всех уровней в законодательной сфере наблюдается на фоне укрепления положения "Единой России" на политическом поле (см. Приложение 2). За период с 2003 г. партия все чаще выступает как ведущая сила в различных областях государственного управления.

Наше исследование позволяет также сопоставить "инновационную активность" субъектов в модели институциональных изменений. Используя данные рисунка 4, можно косвенно соотнести рутинную и инновационную функции субъектов законотворческой деятельности по доле инициированных ими новых законов. Очевидно, поправки к законам тоже носят новаторский характер, изменяя их содержание. В то же время принятие принципиально нового закона в большей мере отражает существенное изменение "правил игры", поскольку в них речь идет о новых явлениях, становящихся объектами законодательного регулирования и формирующих новую будущую рутину.

На рисунке 4 видно, что чаще всего с инициативой принятия новых законов выступает президент РФ - 78% внесенных им за этот период законопроектов принципиально новые. Еще в президентских посланиях 2000 - 2002 гг. В. В. Путин, как отметили аналитики35, особое внимание обращал на необходимость принятия новых законов для обеспечения фундаментальности экономических и политических реформ. Президент

32 edinros.giport.ru/.

33 edinros.er.ru/er/rubr.shtml?110112.

34 Там же.

35 Ремингтон Т. Поддержка Президента в российской Государственной Думе // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 3. С. 23.

стр. 107
Доля новых федеральных законов в общем числе принятых законов и поправок, по инициаторам внесения (в %, по дате принятия закона)

Рис. 4

Д. А. Медведев поддержал эту тенденцию. Относительно высока доля новых законов среди инициатив правительства и судов - более половины (54,3% в среднем за 1995 - 2009 гг.).

Депутаты Государственной думы в первую очередь заняты своей основной работой по развитию и совершенствованию законодательства: в структуре их законодательных инициатив большинство направлено на уточнение уже действующих законов и внесение в них изменений (доля новых составляет лишь 19% всех "депутатских" законов в среднем за 1995 - 2009 гг.). Для региональных субъектов этот показатель также невысок (21,5%).

В целом можно сделать вывод о достижении некоторого порогового уровня плотности и стабилизации институциональной среды, поскольку основное внимание всех субъектов чаще направлено на совершенствование законодательства, чем на принятие новых законодательных форм. Видимо, относительно сокращается сфера социальных процессов, требующих первичного внимания законодателя. В то же время высокая доля поправок может свидетельствовать о том, что законы принимаются недостаточно продуманно и их приходится постоянно корректировать36.

Сформированная база данных LAWSTREAM.RU позволила также оценить сроки прохождения законов по стадиям законодательного процесса и сопоставить их динамику. Зарубежные исследователи отмечают, что Россия в посткоммунистической фазе, когда "авторитарный режим был заменен президенциализмом и слабой, раздробленной партийной системой", столкнулась с проблемой обеспечения эффективного сотрудничества президента и парламента37.

36 Так, В. Богдановская определяет законодательные поправки как "работу над ошибками", которую депутаты вынуждены делать для улучшения качества уже принятых законов (Богдановская В. А. Проблемы совершенствования законодательства и правоприменительной практики в России // Сбор. мат. / Международная научно-практическая конференция, 19 - 21 янв. 2009 г. Казань: Изд-во НПК "РОСТ", 2009. С. 453).

37 Shugart M. Presidentialism, Parlamentarism, and the Provision of Collective Goods in Less-Developed Countries // Constitutional Political Economy. 1999. Vol. 10, No 1. P. 53 - 88.

стр. 108
Наша база данных дает возможность выявить количественные параметры, характеризующие уровень этого взаимодействия. Его можно определить при сравнении сроков прохождения через Госдуму законов, вносимых различными субъектами законотворческой деятельности. Количество дней, затраченных на принятие закона, характеризует трансакционные издержки в модели институциональных изменений. В нашем случае они представляют затраты согласований для принятия того или иного федерального закона. В исследовании использованы два метода оценки сроков принятия законов: в зависимости от года внесения закона ("длина очереди"); в зависимости от года принятия закона ("скорость рассмотрения").

На рисунке 5 показан средний срок прохождения законопроекта в Госдуме - "длина очереди" - по году внесения законов: видно, сколько дней ждали своего утверждения законопроекты, внесенные в том или ином году. Так, в 1994 г. внесенные (и принятые) законы ждали принятия в среднем 661 день, в 1995 г. - 520 дней и т.д. За период наблюдений "длина очереди" сократилась до 94 дней, то есть в семь раз за 15 лет.

"Длина очереди" принятия закона в Государственной думе (дней)

Рис. 5

Наиболее существенное снижение отмечается в отношении законов, внесенных президентом: в 2009 г. его законопроекты дожидались утверждения Госдумой всего 63 дня (см. табл. 2). Отметим, что в 1994 и 1995 гг. законы, внесенные президентом (в то время им был Б. Н. Ельцин), ждали своего утверждения намного дольше других - соответственно 1866 и 696 дней, что в разы превосходило средние сроки прохождения законов в Госдуме в те годы.

Законопроекты правительства и депутатов Федерального Собрания в 2009 г. ждали своего утверждения в среднем 91 и 106 дней. "Длина очереди" для законов, инициированных региональными субъектами, а также судами, составляет более 4 месяцев, что гораздо выше среднего уровня.

Хотя погодовая динамика свидетельствует об общей тенденции к уменьшению "длины очереди" для всех законопроектов независимо от их инициатора, темпы ее сокращения различались. Если для президентских законопроектов они составили более 10 раз, то для законопроектов региональных субъектов лишь немного превысили 3 раза.

Менее очевидные тенденции наблюдаются в "скорости принятия" законов в Госдуме. В таблице 3 представлены средние сроки

стр. 109
Таблица 2

Средний срок прохождения закона от внесения в Госдуму до его принятия (по году внесения, или "длина очереди", дней)

Год

В среднем за год

Президент

Правительство

Депутаты Госдумы

Региональные законодательные органы

Суды

1994

661

1866

601

382

0

0

1995

520

696

487

443

656

754

1996

313

376

221

423

301

381

1997

429

303

461

462

379

433

1998

331

479

291

341

273

229

1999

331

302

301

344

465

473

2000

350

250

218

402

734

517

2001

304

155

251

404

522

310

2002

239

148

205

284

488

1107

2003

300

116

256

368

516

501

2004

220

121

144

220

486

166

2005

248

72

207

278

437

237

2006

206

113

167

231

261

403

2007

151

90

123

162

212

280

2008

87

62

84

84

173

156

2009

94

63

91

106

134

142

В среднем за период

262

203

231

285

365

372

прохождения закона в Государственной думе исходя из года его принятия. Полученная величина показывает, сколько времени в среднем уходило на рассмотрение законопроектов в Госдуме в том или ином году с момента внесения до принятия в качестве закона после трех чтений. По 1994 г. нет данных, так как ни один из 21 законопроектов, внесенных на рассмотрение в только что образованную Думу, не был в том же году принят. В 1995 г. средний срок прохождения законов (внесенных как в прошлом, так и в этом году) составил 257 дней, в 1996 г. - 160 дней и т.д.

Можно видеть, что средние сроки рассмотрения законов то увеличивались, то уменьшались. Периодически происходило своеобразное "затоваривание" - тогда срок рассмотрения законопроектов удлинялся. Такая "аритмия" характерна для периода 1995 - 2002 гг., когда средние сроки менялись от 160 до 405 дней. Но с 2003 г. сроки прохождения законов стабильно сокращались, что свидетельствует о повышении ритмичности в работе Госдумы и большем единстве мнений среди депутатов.

Отмеченные выше тенденции справедливы и в отношении инициаторов внесения законов: "скорость принятия" законопроектов президента самая высокая -83 дня в 2009 г. Для правительственных законов она составила 191 день. Все остальные законы проходили медленнее - 307 дней для законов региональных субъектов, 236 и 238 дней для законов, внесенных соответственно судебными органами и депутатами Госдумы. Дольше других рассматривались законы, внесенные региональными законодательными органами, 307 дней. Это означает, что к 2009 г. их скопилось довольно много

стр. 110

Таблица 3

Средний срок прохождения закона от внесения в Госдуму до его принятия (по году принятия, или "скорость принятия", дней)

Год

В среднем за год

Президент

Правительство

Депутаты Госдумы

Региональные законодательные органы

Суды

1994

0

0

0

0

0

0

1995

257

0

227

273

0

0

1996

160

148

159

155

312

0

1997

242

181

205

344

236

389

1998

283

231

249

323

433

189

1999

279

237

220

371

212

323

2000

331

300

312

305

534

473

2001

405

509

344

382

544

362

2002

300

245

214

396

461

792

2003

305

217

284

325

540

0

2004

306

210

295

321

441

249

2005

289

176

372

220

355

646

2006

241

55

186

230

566

321

2007

210

125

172

227

275

195

2008

218

101

154

292

274

388

2009

209

83

191

238

307

236

В среднем за период

262

203

231

286

365

372

за предыдущие годы: то ли по причине недостаточного уровня разработки, то ли из-за более слабого регионального лоббирования по сравнению с центральными структурами. Кроме того, такие различия сроков прохождения законов, инициированных разными субъектами, позволяют косвенно судить о качестве вносимых законопроектов: чем дольше они рассматриваются, тем менее подготовлены с точки зрения учета расстановки политических сил.

Полученные данные свидетельствуют о том, что сроки принятия законов различаются и в зависимости от сферы регулирования. Наиболее выражена тенденция к их сокращению в сфере "Экономика и финансы". Законы в этой области принимаются быстрее (в среднем за 68 дней), и по сравнению с 1994 - 1995 гг. сроки рассмотрения уменьшились почти в восемь раз. Для сравнения: по кодексам сроки сократились в три раза, по прочим и политическим законам - примерно в четыре раза38.

Рост эффективности законодателя в сфере экономики (если судить по параметру трансакционных издержек) подтверждают дополнительные данные о принятии российского бюджета (см. табл. 4). Как следует из данных таблицы 4, постоянно возрастает объем принимаемых бюджетов. Они содержат все больше страниц и килобайтов информации. Это косвенно свидетельствует о росте сферы бюджетного регулирования в современной России. Кроме того, их принимают заблаговременно в отличие от ситуации до 1999 г. (тогда их принимали, как правило, в наступившем бюджетном году).


38 Кирдина С. Г., Рубинштейн А. Я., Толмачева И. В. Некоторые количественные оценки институциональных изменений: опыт исследования российского законодательства.

стр. 111

Таблица 4

Федеральные законы о бюджете

Бюджетный год

Подписан

Количество статей

Количество страниц/Кб

1992

17 июля 1992 г.

18

8

1993

14 мая 1993 г.

27

19

1994

1 июля 1994 г.

39

28

1995

31 марта 1995 г.

62

67

1996

31 декабря 1995 г.

71

33

1997

26 февраля 1997 г.

99

119

1998

26 марта 1998 г.

120

115

1999

22 февраля 1999 г.

141

59

2000

31 декабря 1999 г.

163

243

2001

27 декабря 2000 г.

139

340

2002

30 декабря 2001 г.

147

423/1829

2003

24 декабря 2002 г.

146

1199/X

2004

23 декабря 2003 г.

160

1281/X

2005

23 декабря 2004 г.

130

1408/X

2006

26 декабря 2005 г.

130

1692/X

2007

19 декабря 2006 г.

139

2019/X

2008*

24 декабря 2007 г.

31

5129/X

2009*

24 ноября 2008 г.

25

/2907

2010*

2 декабря 2009 г.

24

/2962

* В 2007 г. были пересмотрены процедура формирования и структура федерального бюджета. При сокращении числа статей увеличилось число приложений. Кроме того, бюджет принимается на предстоящий год и на плановый период на следующие два года (Бюджетная система Российской Федерации: [электронный ресурс], www.budgetrf.ru).

* * *

В процессе исследования выявлены следующие изменения в законодательной институциональной сфере российского общества в 1994 - 2009 гг.:

- плотность институциональной среды постоянно увеличивается, поскольку количество принимаемых законов с каждым годом растет, тем самым все больше норм и правил становятся формализованными и приобретают легитимный характер;

- вектор институциональных изменений демонстрирует возросшую стабильность институциональной среды, что выражается в снижении доли новых законов по сравнению с принятием поправок и дополнений в уже действующее законодательство;

- институциональные изменения в разных сферах инициируются различными субъектами, имеющими право законодательной инициативы. Так, экономические законы вносят в основном правительство и депутаты Госдумы (на их долю приходится почти 90% соответствующих законов), а 3/4 политических законов предлагают депутаты федерального и региональных собраний;

- за 15 лет роль анализируемых субъектов в модели институциональных изменений изменилась: если в середине 1990-х годов основным инициатором вносимых законопроектов выступало правительство, то с 2004 г. - депутаты. По сравнению с началом периода возросла также роль региональных законодательных органов;

стр. 112

- постоянно повышается роль президента как субъекта институциональных изменений в законодательном поле. Об этом свидетельствуют: перенос "центра тяжести" его нормотворческой деятельности с президентских указов на федеральные законы; концентрация на решениях, требующих первичного внимания законодателя, то есть на новых законах, а не поправках в действующее законодательство; более быстрое утверждение законопроектов, вносимых президентом РФ в Госдуму;

- в целом наблюдается положительная динамика институциональных трансакционных издержек в законодательном процессе, выражаемая показателем среднего срока прохождения и принятия закона;

- с 2003 г. постепенно растет "скорость принятия" законов в высших органах законодательной власти, повышается ритмичность их работы.

Полученные в процессе исследования данные количественно подтверждают гипотезу, согласно которой, во-первых, достигается консенсус между основными экономическими и политическими игроками; во-вторых, снижаются трансакционные издержки согласования решений на высшем уровне иерархии законодательной институциональной среды. Данные также показывают, что в силу очевидного укрепления политических институтов Х-матрицы, исторически доминирующих в общественной структуре России39, формируется более стабильная и менее конфликтная институциональная среда.

Приложение 1

Принятие основных видов правовых документов в Российской Федерации, 1994 - 2009 гг.

Год

Федеральные (федеральные конституционные) законы

Указы

Акты

Решения и постановления министерств и ведомств

Всего за год

1994

92

136

678

286

1192

1995

253

152

652

340

1397

1996

191

230

648

388

1457

1997

187

159

730

525

1601

1998

226

150

986

620

1982

1999

271

114

953

783

2121

2000

182

120

947

894

2143

2001

222

95

909

1055

2281

2002

226

83

1137

1153

2599

2003

191

74

1178

1364

2807

2004

226

101

830

1083

2240

2005

236

97

866

1586

2785

2006

295

77

922

2065

3359

2007

341

145

1115

2682

4283

2008

332

173

1072

2430

4007

2009

403

137

963

4495

5998

Итого за период

3874

2043

14 586

21 749

42 252


39 К ним, в частности, относятся институт иерархической вертикали власти во главе с центром, институт назначений, институт общего собрания и единогласия (в противоположность институту многопартийности и демократического большинства, характерному для Y-матрицы). Подробнее см.: Кирдина С. Г. Институциональные матрицы и развитие России. 2-е изд. Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 2001. С. 123 - 159.

стр. 113

Приложение 2

Основные показатели развития Всероссийской политической партии "Единая Россия", ноябрь 2004 - ноябрь 2008 гг.

Показатель

2004

2008

Результат участия партии в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (%)

37,57 (2003 г.)

64,30 (2007 г.)

Численность фракции "Единая Россия" в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации

304

315

Члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - члены партии

45

117

Количество депутатских объединений партии в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ,

72 (81%)

83 (100%)

в том числе где их численность составляет:

 

 

квалифицированное большинство

14

43

более 1/2, но менее 2/3

25

36

менее 1/2, но более 1/3

21

4

менее 1/3

12

0

Общее количество депутатов фракций "Единая Россия" в региональных законодательных (представительных) органах государственной власти

1710

2750

Главы субъектов Российской Федерации - члены партии

36

74

Руководители региональных законодательных (представительных) органов государственной власти - члены партии

18

79

Всего депутатов - членов партии, в представительных органах местного самоуправления (в %)

13,8

40,53

Главы органов местного самоуправления - члены партии (в %)

22,6

63,35

Результат участия партии в выборах региональных законодательных (представительных) органов государственной власти (среднее, в %)

34,08

66,5

Численность партии (человек)

851 321

1 913 770

Количество структурных подразделений партии:

 

 

региональных отделений

89

83

местных отделений

2593

2598

первичных отделений

27 324

69 384

Рейтинг "Единой России" (среднее за год, в % от общего числа избирателей)

27

55

Источник: официальный сайт партии "Единая Россия": edinros.er.ru/er/rubr.shtml?110112.


© libmonster.ru

Permanent link to this publication:

https://libmonster.ru/m/articles/view/РОССИЙСКАЯ-МОДЕЛЬ-ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ-ИЗМЕНЕНИЙ-ОПЫТ-ЭМПИРИКО-СТАТИСТИЧЕСКОГО-ИССЛЕДОВАНИЯ

Similar publications: LRussia LWorld Y G


Publisher:

Sergei KozlovskiContacts and other materials (articles, photo, files etc)

Author's official page at Libmonster: https://libmonster.ru/Kozlovski

Find other author's materials at: Libmonster (all the World)GoogleYandex

Permanent link for scientific papers (for citations):

С. КИРДИНА, И. КИРИЛЮК, А. РУБИНШТЕЙН, И. ТОЛМАЧЕВА, РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ: ОПЫТ ЭМПИРИКО-СТАТИСТИЧЕСКОГО ИССЛЕДОВАНИЯ // Moscow: Russian Libmonster (LIBMONSTER.RU). Updated: 07.10.2015. URL: https://libmonster.ru/m/articles/view/РОССИЙСКАЯ-МОДЕЛЬ-ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ-ИЗМЕНЕНИЙ-ОПЫТ-ЭМПИРИКО-СТАТИСТИЧЕСКОГО-ИССЛЕДОВАНИЯ (date of access: 26.07.2021).

Found source (search robot):


Publication author(s) - С. КИРДИНА, И. КИРИЛЮК, А. РУБИНШТЕЙН, И. ТОЛМАЧЕВА:

С. КИРДИНА, И. КИРИЛЮК, А. РУБИНШТЕЙН, И. ТОЛМАЧЕВА → other publications, search: Libmonster RussiaLibmonster WorldGoogleYandex

Comments:



Reviews of professional authors
Order by: 
Per page: 
 
  • There are no comments yet
Related topics
Publisher
Sergei Kozlovski
Бодайбо, Russia
943 views rating
07.10.2015 (2119 days ago)
0 subscribers
Rating
0 votes
Related Articles
ПРАГА: РУССКИЙ ВЗГЛЯД. ВЕК ВОСЕМНАДЦАТЫЙ - ВЕК ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ
Catalog: История 
3 days ago · From Россия Онлайн
А. В. РЕМНЕВ. РОССИЯ ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА. ИМПЕРСКАЯ ГЕОГРАФИЯ ВЛАСТИ XIX - НАЧАЛА XX ВЕКОВ
Catalog: История 
3 days ago · From Россия Онлайн
РОССИЯ И ГЕРМАНИЯ
Catalog: История 
3 days ago · From Россия Онлайн
В. М. ХЕВРОЛИНА. РОССИЙСКИЙ ДИПЛОМАТ ГРАФ НИКОЛАЙ ПАВЛОВИЧ ИГНАТЬЕВ
Catalog: История 
3 days ago · From Россия Онлайн
XX МЕЖДУНАРОДНЫЙ КОНГРЕСС ИСТОРИЧЕСКИХ НАУК
Catalog: История 
3 days ago · From Россия Онлайн
Пришельцы, Земли нашей Гости — посланцы не мира сего, а Иного, Огня за чертой. Выход к нам из него — шаг один из Эфирного царства как Глуби Земли.
Catalog: Философия 
4 days ago · From Олег Ермаков
ЗАПИСЬ БЕСЕДЫ Р. А. МЕДВЕДЕВА И С. КОЭНА (июнь 1995 года)
5 days ago · From Россия Онлайн
ВЫЗРЕВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОГО КРИЗИСА В ГДР В 1953 ГОДУ. По материалам высших партийных и государственных органов ГДР и Советской Контрольной Комиссии в Германии
5 days ago · From Россия Онлайн
М. КУРЛАНСКИЙ. 1968: ГОД, КОТОРЫЙ ПОТРЯС МИР
Catalog: История 
7 days ago · From Россия Онлайн
А. А. ОРЛОВ. СОЮЗ ПЕТЕРБУРГА И ЛОНДОНА
Catalog: История 
7 days ago · From Россия Онлайн

Actual publications:

Latest ARTICLES:

Libmonster is the largest world open library, repository of author's heritage and archive

Register & start to create your original collection of articles, books, research, biographies, photographs, files. It's convenient and free. Click here to register as an author. Share with the world your works!
РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ: ОПЫТ ЭМПИРИКО-СТАТИСТИЧЕСКОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
 

Contacts
Watch out for new publications: News only: Chat for Authors:

About · News · For Advertisers · Donate to Libmonster

Russian Libmonster ® All rights reserved.
2014-2021, LIBMONSTER.RU is a part of Libmonster, international library network (open map)
Keeping the heritage of Russia


LIBMONSTER NETWORK ONE WORLD - ONE LIBRARY

US-Great Britain Sweden Serbia
Russia Belarus Ukraine Kazakhstan Moldova Tajikistan Estonia Russia-2 Belarus-2

Create and store your author's collection at Libmonster: articles, books, studies. Libmonster will spread your heritage all over the world (through a network of branches, partner libraries, search engines, social networks). You will be able to share a link to your profile with colleagues, students, readers and other interested parties, in order to acquaint them with your copyright heritage. After registration at your disposal - more than 100 tools for creating your own author's collection. It is free: it was, it is and always will be.

Download app for smartphones