Libmonster ID: RU-10155

С момента вступления в силу с 1 января 2006 г. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон 94-ФЗ) прошло больше четырех лет. Одна из наиболее радикальных реформ второй половины 2000-х годов затронула множество экономических агентов на стороне государства и частного сектора. Сейчас уже можно (и нужно) подвести некоторые ее итоги.

Однозначно позитивный результат реформы: госзакупки состоялись как институт. До 2005 г. в данной сфере действовали лишь декларативные нормативные акты, которые не ограничивали произвол госзаказчиков. Благодаря появлению Закона 94-ФЗ в России возникли система норм государственного регулирования госзакупок и механизмы санкций за их нарушение. Исходя из анализа практики правоприменения в 2006 - 2009 гг. (во многом противоречивой по своим последствиям), можно обсуждать вопрос о дальнейшем совершенствовании регулирования госзакупок и переходе этой системы на новый этап развития. Опыт создания рынка государственных закупок, формирования институтов его регулирования в России позволяет оценить сложности и риски, связанные с дизайном институциональных правил на рынке госзакупок в странах с переходной и развивающейся экономикой, а также сформулировать некоторые выводы для экономистов, занимающихся разработкой соответствующих правил.

Статья подготовлена авторским коллективом в составе: А. А. Яковлев, к.э.н., директор Института анализа предприятий и рынков ГУ-ВШЭ; О. Г. Аллилуева, советник руководителя Федеральной службы по тарифам; И. В. Кузнецова, д. психол. н., директор Института госзакупок ГУ-ВШЭ; А. Т. Шамрин, к.т.н., первый проректор ГУ-ВШЭ; М. М. Юдкевич, к.э.н., руководитель Лаборатории институционального анализа экономических реформ ГУ-ВШЭ; Л. И. Якобсон, д.э.н., первый проректор, завкафедрой госуправления и экономики общественного сектора ГУ-ВШЭ.

Статья основана на материалах одноименного доклада ГУ-ВШЭ, завершенного весной 2010 г., и отражает результаты исследовательского проекта "Анализ функционирования системы государственных закупок и разработка предложений по ее совершенствованию". Авторы благодарят Центр фундаментальных исследований ГУ-ВШЭ за финансовую поддержку данного проекта и своих коллег О. И. Бадаеву, А. А. Бальсевич, И. В. Еременко, С. Г. Пивоварову, Е. А. Подколзину, М. А. Рожкова и Е. М. Юдину за предоставленные материалы. Авторы выражают признательность Я. И. Кузьминову, Ф. Т. Алескерову и А. С. Беленькому за ценные замечания и комментарии; респондентам, участвовавшим в опросе ГУ-ВШЭ в 2009 г.; представителям ведомств и госзаказчиков, принимавшим участие в экспертных семинарах ГУ-ВШЭ по проблемам госзакупок.

стр. 88
Предпосылки и суть реформы

Радикальные изменения в законодательстве о госзакупках в 2005 - 2006 гг. были вызваны объективными причинами. В 2000-е годы с ростом доходов государственного бюджета в России существенно увеличился объем государственных заказов, размещаемых федеральными и региональными органами власти. Так, по данным Всемирного банка, в 2002 г. объем госзакупок составлял примерно 12 млрд. долл., или 8,7% расходов консолидированного бюджета, а к 2004 г. он вырос до 22 млрд. долл., или 11,7%1.

При этом в отличие от ситуации хронических неплатежей в 1990-е годы теперь государство исполняло свои обязательства по оплате продукции и услуг, поставленных по госзаказу. В результате госзаказы стали привлекательными и для многих фирм превратились в важный источник дохода. По данным обследования 500 предприятий, проведенного ГУ-ВШЭ и Т. Фраем весной 2007 г. в восьми регионах Европейской части России, свыше половины фирм-респондентов реализовывали свою продукцию или услуги государственным предприятиям и учреждениям. Причем для 23% промышленных компаний и 30% предприятий сферы услуг, участвующих в таких поставках, их доля в общем объеме реализации превышала 25%2.

Вместе с тем в начале 2000-х годов в системе госзакупок в России стала нарастать коррупция. О расширении ее масштабов косвенно свидетельствовало увеличение доли госконтрактов, размещенных у единственного источника, и другие аналогичные показатели. Так, по данным упомянутого доклада Всемирного банка, среднее количество организаций, участвующих в контрактных закупках на федеральном уровне, снизилось с 4,2 в 2003 г. до 3,1 в 2004 г.

Отметим, что российская ситуация не уникальна. Проблемы коррупции в области госзакупок характерны для большинства стран с переходной экономикой. Обследование BEEPS3 в 1999 - 2000 гг. показало, что наряду с текущей "административной" коррупцией и феноменом "захвата государства" (state capture) в этих странах широкое распространение получила коррупция, связанная с госзакупками и выражающаяся в "откатах" (kickback) - платежах или подарках чиновникам за получение госзаказов.

По данным первого раунда BEEPS, 12% фирм-респондентов полагали, что поставки для государства и государственных организаций часто сопровождаются "откатами". При этом на практике бизнес с государством вели 52% опрошенных предприятий, среди них доля тех, кто считал "откаты" частым явлением, возросла до 24%. Для России соответствующие цифры были близки к средним по выборке и составляли 12%, 56 и 22%.

Фирмы, вовлеченные в коррупционные практики в системе госзакупок, имели более высокие текущие показатели продаж, инвестиций и занятости, а также более уверенно прогнозировали развитие своего бизнеса в ближайшие три года. Причем это происходило как в странах СНГ, так и в странах Восточной Европы в отличие

1 Russian Federation: Country Procurement Assessment Report / World Bank. 2006. Dec.

2 Яковлев А., Фрай Т. Реформы в России глазами бизнеса: что изменилось за семь лет? // Pro et Contra. 2007. Июль-октябрь. С. 118 - 134.

3 Business Environment and Enterprise Performance Survey. Реализуется с 1999 г. совместно ЕБРР и Всемирным банком в странах с переходной экономикой (включая Турцию) с периодичностью один раз в три года (подробнее см.: go.worldbank.org/Y4YAMUYFS0).

стр. 89
от ситуации с "захватом государства", где между двумя регионами наблюдались существенные расхождения4.

Обследования BEEPS 2002 и 2005 гг. свидетельствовали о том, что если в других сферах в целом по 27 странам отмечался относительный прогресс, то в области госзакупок показатели ухудшились. Так, в 2002 г. в России 14% фирм-респондентов называли "откаты" частым явлением. В 2005 г. аналогичный ответ дали уже 22% из 599 опрошенных в рамках BEEPS российских компаний5. Для сравнения: в 2004 - 2005 гг. в Испании его дали 4% фирм, в Турции - 9, в Германии - 13% респондентов.

Можно говорить, что Закон 94-ФЗ был принят как реакция на проблемы, накопившиеся в секторе госзакупок. Разработчики нового закона планировали в рамках реформы повысить эффективность госзакупок при условии реализации ряда идей.

Создание условий для конкуренции. Для этого предполагалось обеспечить свободный доступ к участию в госзакупках для всех хозяйствующих субъектов, в первую очередь малых и средних предприятий (МСП). Расширить возможности доступа для новых участников должны были запрет на установление квалификационных требований и ограничение веса "качественных" характеристик поставщика (связанных с наличием у потенциальных исполнителей квалификации и деловой репутации) при оценке и отборе заявок. Входу МСП на рынок госзакупок также способствовали установленные Законом 94-ФЗ низкие стоимостные пороги, начиная с которых госзаказчики были обязаны проводить конкурентные закупочные процедуры (60 тыс. руб. в 2006 - 2007 гг., 100 тыс. руб. - до настоящего времени).

Обеспечение максимальной прозрачности закупок. Если до принятия Закона 94-ФЗ было достаточно напечатать объявление (практически в произвольном формате) о торгах в многотиражной газете, то после его вступления в силу вся информация о закупках стала унифицированной и в обязательном порядке размещается на едином официальном сайте www.zakupki.gov.ru. Прозрачность госзакупок обеспечивалась ориентацией на отбор заявок-победителей по критерию минимальной цены, что должно было, по мнению разработчиков закона, ограничить возможности манипулирования результатами торгов со стороны госзаказчиков.

Преодоление коррупции. В период разработки и принятия Закона 94-ФЗ коррупция воспринималась как главная проблема госзакупок. Наряду с обеспечением их прозрачности решению этой проблемы должны были способствовать формализация и унификация всех закупочных процедур при резком ограничении возможностей госзаказчика и его сотрудников, проводящих закупки, влиять на отбор поставщиков. Важной мерой борьбы с коррупцией была ориентация на простые инструменты контроля, что предполагало использование простых процедур закупок, которые регулятору легче контролировать.

Реализация этих идей опиралась на набор санкций, закрепленных в Кодексе об административных правонарушениях (КоАП). При

4 Hellman J.S., Jones G., Kaufmann D., Schankerman M. Measuring Governance, Corruption, and State Capture: How Firms and Bureaucrats Shape the Business Environment in Transition Economies // The World Bank Policy Research Working Paper No 2312. 2000.

5 Anderson J.H., Gray C.W. Anticorruption in Transition 3: Who Is Succeeding... and Why? / World Bank. 2006.

стр. 90
несоблюдении требований Закона 94-ФЗ контролирующие инстанции в лице Федеральной антимонопольной службы (ФАС) и ее территориальных органов могли отменить результаты проведенных торгов, наложить штрафы на должностных лиц, ответственных за проведение закупок в организациях-госзаказчиках. В дальнейшем закон стал трактоваться как часть антимонопольного законодательства, и в соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" санкции за нарушение Закона 94-ФЗ были расширены вплоть до уголовной ответственности. Основанием для возбуждения дел и применения санкций служили обращения поставщиков, интересы которых при проведении торгов были ущемлены. При этом в рамках рассмотрения спора контролирующие органы стали исходить из презумпции добросовестности поставщика и недобросовестности заказчика6.

Можно констатировать, что все названные элементы действительно взаимосвязаны. Вместе с тем опыт многих стран показывает, что для эффективной реализации институциональных реформ ключевое значение имеет дизайн создаваемых институтов.

В 2005 г. существовали разные подходы к реформированию системы госзакупок. Эксперты Всемирного банка отмечали, что основной проблемой прежней системы регулирования госзакупок в России было отсутствие эффективных механизмов правоприменения, включая отсутствие санкций за нарушение требований законодательства о закупках. Но его базовые принципы (реализованные в Указе Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 и опиравшиеся на положения типового закона о госзакупках, разработанного UNCITRAL для стран с переходной и развивающейся экономикой) оценивались как приемлемые. Напротив, разработчики Закона 94-ФЗ считали необходимым не только совершенствовать систему правоприменения, но и радикально изменить принципы регулирования, сделав жесткий акцент на отборе поставщиков по критерию наименьшей цены.

Некоторые результаты

Введение Закона 94-ФЗ сопровождалось существенным расширением масштабов государственных закупок: с 2006 по 2008 г. их объем вырос в два раза - со 1922 млрд. до 3981 млрд. руб. При этом темпы роста объема госзакупок после принятия закона существенно опережали динамику ВВП (см. рис.).

Однако практически с самого начала при исполнении закона возникли серьезные проблемы. Так, по данным мониторинга Института госзакупок ГУ-ВШЭ, в 2006 г. нарушения процедур, предусмотренных Законом 94-ФЗ, отмечались более чем в 80% проведенных закупок, в 2007 г. этот показатель снизился до 60%, но в дальнейшем он практически не менялся.

Эти массовые процедурные нарушения закона объяснялись по-разному. Госзаказчики говорили о сложности процедур Закона 94-ФЗ, нехватке специалистов, ограничениях Бюджетного кодекса.

6 Под недобросовестным мы понимаем оппортунистическое поведение, принимающее различные формы в зависимости от контекста и возможностей субъекта (Уильямсон О. И. Экономические институты капитализма: Фирмы, рынки, "отношенческая" контрактация. СПб.: Лениздат, 1996).

стр. 91
Динамика ВВП и объема госзакупок в 2006 - 2009 гг. (в % к 2005 г.)

Рис.

Разработчики закона настаивали на том, что нарушения процедур скрывают неравные условия конкуренции и предпочтения госзаказчиков по отношению к конкретным поставщикам. Вместе с тем практика применения Закона 94-ФЗ выявила много объективных проблем, затруднявших выполнение организациями-госзаказчиками своих основных функций7.

На стадии формирования и размещения заказа

Невозможность гарантировать надлежащее качество закупки только за счет детализации технического задания. Хотя данная проблема отсутствует в отношении массовых стандартизованных товаров, она крайне остра для товаров, работ, услуг, качество которых можно оценить только в процессе эксплуатации/использования объекта закупки или даже по окончании его использования8.

Отсутствие надежной базы для объективного определения начальных цен контрактов. В настоящее время отсутствуют методические указания по порядку определения начальной цены контракта, а также общедоступные источники информации о ценах на аналогичные товары. В этих целях госзаказчики теоретически могли бы использовать портал www.zakupki.gov.ru, однако по своему интерфейсу он ориентирован больше на запросы регулятора, чем на потребности участников рынка.

Длительность процедур открытого конкурса/аукциона. В результате возникают сбои в основной деятельности организации-заказчика, особенно при отсутствии заявок. Отмечается несовершенство процедур документального обеспечения заявки (включая невозможность затребовать документы, подтверждающие и обосновывающие данные, указанные в ней поставщиком).

Другие проблемы обусловлены рисками недобросовестного поведения поставщиков (сознательное занижение цен посредническими фирмами с целью "перебить" контракт у реальных поставщиков и потом получить у них или у заказчика отступные за свой отказ от подписания

7 Перечень основных проблем составлен на основе анализа данных опросов госзаказчиков и "кейсов", собранных в рамках реализации исследовательского проекта ГУ-ВШЭ "Анализ функционирования системы государственных закупок и разработка предложений по ее совершенствованию".

8 См.: Пивоварова С. Г., Юдкевич М. М. Классификация благ и выбор оптимальной процедуры в системе государственных закупок // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2009. N 18. С. 54 - 61.

стр. 92
контракта) и неспособностью пресечь такое поведение; невозможностью взаимодействовать с одним поставщиком, положительно зарекомендовавшим себя в ходе предыдущих поставок (особенно если речь идет об обслуживании ранее поставленного оборудования, ИТ-систем и т.д.); необходимостью использовать процедуры аукциона для закупок уникального характера (когда на рынке реально присутствует один поставщик, который может обеспечить должное качество товаров, работ или услуг).

На стадии исполнения заказа

Невозможность адаптировать контракт к изменению внешних условий. Многие виды закупок осуществляются в условиях высокой неопределенности и действия случайных факторов. Это характерно в первую очередь для крупных закупок с длительными сроками реализации. Если на этапе размещения заказа введен запрет на внесение изменений в условия контракта, это может усложнить исполнение государственного контракта, например контрактов на проектирование, особенно объектов, находящихся в исторической городской застройке. При этом запрет на изменение условий государственного контракта может привести к приостановке или расторжению контракта на проектирование.

Аналогичные проблемы возникают при поставках ИТ-оборудования, на рынке которого происходят быстрые технологические изменения. В случае исполнения контракта длительностью более полугода ряд моделей компьютерного оборудования может быть снят с производства, но за ту же цену поставщик, как правило, готов поставить более новые и совершенные модели. В то же время госзаказчики, не имея права вносить изменения в спецификации закупаемого оборудования, должны отказаться от поставки новых современных компьютеров.

Высокие риски поставки товара ненадлежащего качества. Формируя техническое задание, заказчик осознает, что фирмы - участницы аукциона независимо от своих реальных возможностей будут согласны со всеми требованиями технического задания по качеству, но фактически его можно оценить только после осуществления поставки. Так, в интервью приводились примеры проектно-изыскательских работ, где заказчик оказывается незащищенным от мелких организаций, которые впоследствии не в состоянии в полном объеме и с надлежащим качеством выполнить контракт. Данная проблема обусловлена тем, что заранее оценить качество подрядчика в рамках существующего законодательства невозможно (запрещено применять к участникам квалификационные требования). Однако от качества выполненных подрядчиком проектно-изыскательских работ в значительной степени зависят дальнейшие расходы заказчика на выполнение строительно-монтажных работ, эксплуатацию и обслуживание объекта и т. п.

В случае ИТ-продукции низкое качество закупаемых комплектующих для периферийного оборудования (тонеры, картриджи и др.) приводит не только к сбоям в работе, но и к полному выходу из строя дорогостоящего ИТ-оборудования. Недобросовестные поставщики зачастую предлагают цену в два раза ниже и охотно соглашаются с требованием предоставлять услуги по ремонту вышедших из строя комплектующих. Такой ремонт проводится с использованием некачественных ком-

стр. 93
понентов, причем отремонтированные комплектующие работают не более двух-трех месяцев, а затем снова выходят из строя. В итоге общие потери организации-заказчика многократно превышают экономию, полученную от закупок более дешевых комплектующих у недобросовестных поставщиков.

Срыв установленных сроков поставки. При срыве сроков поставки в конце календарного года госзаказчики должны либо не заплатить поставщику последний транш (что означает вернуть деньги в бюджет и не получить необходимые товары, работы, услуги), либо "договориться", что оплата пройдет в пределах отчетного периода, а поставка будет осуществлена позже. Первое решение соответствует духу и букве Закона 94-ФЗ, однако оно препятствует основной деятельности организации-заказчика. Поэтому в большинстве случаев заказчики идут по второму пути, переходя в зону неформальных отношений с поставщиками.

Ограниченные возможности заказчика воздействовать на недобросовестного поставщика. Предусмотренное Законом 94-ФЗ внесение фирм, нарушающих условия госконтрактов, в реестр недобросовестных поставщиков возможно только по двум основаниям - отказ от подписания контракта и его расторжение по решению суда, под которые многие прецеденты не подпадают. При этом угроза применения данной меры может воздействовать только на реально существующие добросовестные фирмы, а не на "фирмы-однодневки", специально созданные для "одноразового" участия в конкурсе. Аналогично, возможное возмещение убытков через суд, при помощи страхования рисков неисполнения контрактов или механизмов банковских гарантий не решает проблемы заказчика при поставке некачественных товаров, работ, услуг или срыве сроков поставок.

Дальнейшее совершенствование Закона 94-ФЗ

С момента принятия Закона 94-ФЗ и до конца 2009 г. в него было внесено 19 пакетов поправок. Эта законотворческая активность постоянно возрастала: если в 2005 - 2006 гг. в закон было внесено два пакета поправок, а в 2007 - 2008 гг. - семь пакетов, то в 2009 г. поправки в него вносили десять раз. Такая активность определялась стремлением привести Закон 94-ФЗ в соответствие с реалиями и, безусловно, отражала развитие института госзакупок. Однако оно было внутренне противоречивым. С одной стороны, значительная часть поправок преследовала цель реализовать основные идеи закона. Наглядным примером здесь служат нормы, касающиеся электронных аукционов. Применительно к простым стандартизованным товарам это, безусловно, шаг в правильном направлении. С другой стороны, разработчики закона должны были реагировать на проблемы, выявленные в ходе его применения, особенно в отношении сложных/уникальных закупок9. Однако они оказались не готовы осуществить типологизацию таких

9 Отметим, что активно используемое сегодня специалистами по госзакупкам понятие "технически сложная продукция (работы, услуги)" с точки зрения экономической теории в целом соответствует категориям "экспериментальные" и "доверительные" товары. Подробнее см.: Darby M.R., Kami E. Free Competition and Optimal Amount of Fraud // Journal of Law and Economics. 1973. Vol. 16, No 1. P. 67 - 88; Кузъминов Я. И. и др. Курс институциональной экономики: институты, сети, трансакционные издержки и контракты. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2006.

стр. 94
проблем и в результате не смогли улучшить инструментарий закупок. Вместо этого разработчики пошли по пути отдельных решений для частных случаев, преимущественно выводя соответствующие закупки из-под действия конкурентных процедур Закона 94-ФЗ.

Перечень случаев размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) установлен в ст. 55 Закона 94-ФЗ. В данную статью семь раз вносились поправки, она увеличилась втрое за счет расширения числа случаев, внесенных в первоначально принятую редакцию закона, и введения 20 новых пунктов, а также ст. 55.1 и 55.2. Но если сначала такие исключения касались определенных локальных объектов (например, "размещение заказа на посещение зоопарка, театра, кинотеатра, концерта, цирка, музея, выставки, спортивного мероприятия" - поправка от 24 июля 2007 г.), то затем они стали распространяться на крупные блоки государственных закупок. Показательным стало внесение в мае 2009 г. поправок, связанных с проведением саммита АТЭС во Владивостоке в 2012 г. и, по сути, выводящих закупки для его обеспечения из-под действия Закона 94-ФЗ. В итоге ст. 55 закона стала объединять разнообразные случаи размещения заказов без торгов: а) когда поставщик действительно единственный, например при размещении заказа на поставку вооружения и военной техники, не имеющих российских аналогов, производство которых осуществляется единственным производителем; б) когда торги проводить нецелесообразно, например, при заказе авиабилетов, гостиниц в связи со служебными командировками; в) когда определенным заказчикам и поставщикам дано право размещать заказы без проведения торгов, например указом или распоряжением президента РФ или распоряжением правительства РФ.

Своего рода "идеологический догматизм" разработчиков Закона 94-ФЗ в отношении квалификационного отбора наглядно иллюстрирует прецедент с проблемами, порожденными распространением обязательных процедур на закупки услуг по подписке на периодические издания для государственных и муниципальных учреждений10.

Как отмечают эксперты, во второй половине 1990 - начале 2000-х годов на фоне двойной монополии Агентства "Роспечать" и ФГУП "Почта России" на рынке стали появляться альтернативные подписные агентства, которые заключали прямые договоры с издателями и подписчиками и создавали собственные логистические службы. В ряде случаев такая конкуренция приводила к относительному снижению цен и повышению качества оказания услуг подписки.

Однако после вступления в силу Закона 94-ФЗ государственные федеральные и региональные, а также вузовские библиотеки обязали осуществлять подписку на основе торгов. В результате, как отмечается в обращении Российской библиотечной ассоциации (РБА) в Комитет по культуре Государственной думы РФ, "библиотеки столкнулись с появлением недобросовестных поставщиков, многочисленными случаями недопоставок и невыполнением госконтрактов. Особенно эта проблема обострилась в условиях финансового кризиса".

С ноября 2009 г. в РБА стали поступать обращения от библиотек о фактах мошенничества со стороны поставщиков периодических изданий. В частности, фирма ООО "Коммерсант-Курьер" (управляющая компания в г. Казани), имевшая филиалы в 23 регионах РФ, выигрывала аукционы на подписку на периодические издания на второе полугодие 2009 г., предлагая наименьшую цену, и через некоторое время объявляла о своей реорганизации и банкротстве. Библиотеки не только потеряли большие суммы государственных средств, оставили без прессы читателей - жителей своих регионов, но и понесли практически невосполнимые потери в составе своих фондов. В связи с этим РБА просила рассмотреть возможность принять поправку в Закон 94-ФЗ об обязательном предварительном квалификационном отборе поставщиков при проведении подписки на периодические издания для библиотек.

10 Авторы признательны С. Н. Попову за предоставленные материалы по данному "кейсу".

стр. 95
Насколько нам известно, соответствующие поправки внесены ФАС и Минэкономразвития в правительство, но в виде дополнения к ст. 55, предусматривающего размещение заказов на поставку (подписка) определенных периодических печатных и электронных изданий у единственного поставщика. Тем самым соответствующие закупки выводятся из конкурентного поля, хотя решению проблемы могли бы способствовать и менее радикальные меры - ужесточение процедур квалификационного отбора поставщиков при проведении торгов.

В результате Закон 94-ФЗ при исходной простоте базовых идей превратился в очень сложный и внутренне непоследовательный нормативный акт. Только по объему он увеличился более чем в три раза (с 47 до 147 стр.). Многие его нормы допускают множественность толкований, практика правоприменения и предписания контролирующих органов вступают в коллизию с нормами Гражданского кодекса РФ. Характерны в этом отношении факты различной трактовки законодательства подразделениями ФАС и арбитражными судами.

В частности, арбитражные суды, опираясь на нормы Гражданского кодекса РФ, при рассмотрении конкретных дел принимали решения о правомерности изменения стоимости контракта на выполнение работ по строительному подряду при наличии надлежащего обоснования со стороны подрядчика и установления в техническом задании требований по описанию технологии проведения работ, используемого персонала и оборудования и иных требований, которые выступают необходимыми условиями качественного выполнения работ, а также о возможности зафиксировать в проектной документации право государственного заказчика в одностороннем порядке отказаться от исполнения контракта или изменить его условия без изменения правовой природы предмета контракта.

Высший арбитражный суд (ВАС) накопил значительный опыт по делам, связанным с применением законодательства о государственных и муниципальных закупках. Дальнейшее его системное совершенствование должно базироваться на анализе арбитражной практики. При этом факт оспаривания в судебном порядке предписаний контролирующих органов может привлечь более пристальное внимание к работе оспорившего их решение госзаказчика. Поэтому обращение в суд большинство госзаказчиков рассматривают как крайнюю меру, и решения ВАС важны не столько в количественном, сколько в качественном плане.

Из-за непоследовательности Закона 94-ФЗ не все цели реформы госзакупок были достигнуты. Так, согласно данным Росстата, в 2006 г. объем госконтрактов, размещенных на торгах, по стоимости в три раза превышал госзаказ, размещенный у единственного поставщика. В 2008 г. эти показатели практически сравнялись, а за три квартала 2009 г. сумма закупок у единственного поставщика превысила объем средств, израсходованных на закупки на торгах. Этот бурный рост связан не только с принятыми исключениями для отдельных товаров или категорий заказчиков, но и с феноменом "несостоявшихся торгов", на которые либо был допущен только один участник, либо их вообще не было. Распространенность таких ситуаций свидетельствует о том, что требования 94-ФЗ подчас не только создают проблемы для добросовестных госзаказчиков, но и не обеспечивают должных стимулов для привлечения добросовестных поставщиков.

К аналогичному выводу приводит анализ результатов обследования 957 предприятий обрабатывающей промышленности, проведенного

стр. 96
ГУ-ВШЭ в феврале-июне 2009 г. по заказу Минэкономразвития. В ходе обследования руководителей предприятий попросили оценить общие последствия изменений в законодательстве о закупках. Респондентам было предложено выбрать любое число ответов из большого набора вариантов (см. табл. 1).

Таблица 1

Ответы руководителей предприятий на вопрос "Как Вы думаете, какие последствия для деятельности предприятий вызвало изменение законодательства о госзакупках в 2006 - 2007 гг.?" (любое число ответов, опрос весны-лета 2009 г.)

Варианты ответа

Вся выборка

Мелкие фирмы (до 250 человек)

Крупные фирмы (свыше 1000 человек)

Только фирмы, имевшие госзаказы

1. Для предприятий расширились возможности участия в госзакупках

10,8

10,0

12,4

17,9

2. Возросла конкуренция среди предприятий-поставщиков

16,1

15,5

18,2

25,6

3. Система госзакупок стала более прозрачной

7,5

5,8

8,0

12,3

4. Выросли общие требования к поставщикам со стороны госзаказчиков

14,2

11,8

17,5

23,8

5. Снизились требования к поставщикам по наличию опыта и квалификации

7,4

8,6

2,2

11,5

6. Усложнились процедуры оформления документов для участия в конкурсах по госзакупкам

20,3

20,6

23,4

33,8

7. Выросли общие издержки участия в конкурсах по госзакупкам (затраты на оформление конкурсной документации, внесение обеспечения и т.д.)

15,3

14,4

19,7

25,6

8. Участие в госзакупках стало менее прибыльным

11,8

13,0

13,1

22,0

9. Расширились возможности для демпинга со стороны недобросовестных участников конкурсных торгов

14,3

14,2

14,6

23,0

10. Другое

2,9

3,3

2,2

2,3

11. Ничего принципиально не изменилось

28,2

29,2

24,8

21,0

12. Затрудняюсь ответить

30,1

29,3

30,7

13,8

Число фирм

957

431

137

391

Как видно из данных таблицы 1, руководители фирм, работавших по госзаказам в 2008 г., в первую очередь отмечали усложнение процедур участия в госзакупках (34% респондентов). Следующие по частоте упоминания варианты ответа: повышение конкуренции на торгах (26%); рост общих издержек участия в конкурсах по госзакупкам (26%); повышение требований со стороны госзаказчиков (24%); расширение возможностей демпинга со стороны недобросовестных поставщиков (23%). При этом лишь 12% респондентов заявили о повышении прозрачности госзакупок.

В анкету обследования ГУ-ВШЭ были также включены вопросы о распространенности "откатов" в системе госзакупок и об участии фирм в поставках по госзаказам. Поскольку по инициативе Всемирного банка такие же вопросы на аналогичной выборке были заданы в 2005 г., это дало уникальную возможность сравнить ситуацию до и после изменения законодательства о закупках. В обоих случаях

стр. 97
вопросы задавались применительно к периоду, предшествовавшему обследованию, то есть сравнивали 2004 и 2008 гг.

Отвечая на вопрос о взятках или "откатах", в 2009 г. 17% респондентов выбрали варианты "практически всегда" или "часто", а 22,5% фирм заявили, что такая практика встречается иногда. В 2005 г. на аналогичные ответы пришлось 20 и 14% (см. табл. 2).

Таблица 2

Ответы руководителей предприятий обрабатывающей промышленности на вопрос "Как часто предприятиям Вашей отрасли при получении государственных или муниципальных заказов приходится давать взятки или "откаты"?"

2005

2009

число фирм

доля в выборке, %

число фирм

доля в выборке, %

Практически всегда

87

8,7

60

6,3

Часто

117

11,7

104

10,9

Иногда

142

14,2

215

22,5

Никогда

366

36,5

338

35,3

Затрудняюсь ответить

290

28,9

240

25,1

Всего

1002

100

957

100

Иными словами, до реформирования системы госзакупок об "откатах" говорили 34% фирм, через три года после реформы их стало почти 40%. Позитивные сдвиги выражаются лишь в том, что примерно на 3% уменьшилась доля предприятий, которые рассматривают "откаты" как массовое явление. Эти пропорции сохранились и при учете ответов только тех фирм, которые участвовали в поставках по госзаказам и в 2004 и 2008 гг.

Таким образом, данные обследования ГУ-ВШЭ свидетельствуют о высоких издержках участия в торгах для фирм-поставщиков, а также о том, что применение Закона 94-ФЗ в целом не привело к заметным успехам в борьбе с "откатами".

Проблемы с применением Закона 94-ФЗ в разной степени касаются различных рынков. Как уже отмечалось, при закупках простой стандартизованной продукции он имеет положительный эффект, но при закупках технически сложной продукции и услуг возникают потери. В практическом плане эти проблемы заставили добросовестных госзаказчиков добиваться выведения их закупок из-под действия жестких формальных процедур закона. Последствия различались в зависимости от "политического веса" соответствующих агентов.

Например, МЧС и Министерству обороны еще на стадии подготовки закона удалось добиться введения предквалификации поставщиков по закупкам для этих ведомств. Насколько нам известно, из-за проблем при применении Закона 94-ФЗ к закупкам сложной продукции и услуг на определенном этапе было принято решение вывести госкорпорации из-под его действия. Менее влиятельным ведомствам удавалось добиться лишь частичного ослабления требований Закона 94-ФЗ: так было с ограничением доли ценовых параметров при закупке НИР или с разрешением на предквалификацию для крупных строительных проектов.

Уже в 2006 г. эксперты Всемирного банка отмечали явное нарушение внутренней логики Закона 94-ФЗ, когда по закупкам для МЧС и Минобороны была предусмотрена предквалификация поставщиков, а для закупок медицинской техники - нет. При этом

стр. 98
Всемирный банк подчеркивал необходимость предквалификации поставщиков и иные процедуры их "качественного отбора" для всех закупок сложных товаров и услуг.

Из-за несовершенства сложившейся системы госзакупок в Программу антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г. был включен пункт 35 о разработке нормативных правовых актов, касающихся совершенствования законодательства о государственных закупках, в том числе технически сложной продукции. В Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2010 - 2012 гг. было дано поручение улучшить механизмы государственных закупок за счет применения современных процедур размещения заказов, консолидации заказчиков, а также использования комплексных методов управления инвестиционными проектами. Отмечалось, что система государственных закупок должна исключать случаи необоснованного завышения цен и заключения контрактов с заведомо некомпетентными исполнителями, а также задержки в реализации соответствующих процедур. Государственные закупки надо использовать в качестве инструмента управления структурными преобразованиями в российской экономике, способа стимулирования технологической модернизации и повышения конкурентоспособности эффективных производителей.

С чем связаны проблемы применения Закона 94-ФЗ

Анализ базовых положений Закона 94-ФЗ показывает, что его идеология была ориентирована на один тип рынков, а именно рынки, близкие к идеальной модели совершенной конкуренции между "атомизированными" фирмами, которые производят однородные товары и обладают полной информацией о них. Однако этот тип рынков отнюдь не единственный. Так, экономическая теория, опираясь на различия в структуре издержек оценки качества товаров, делит товары на инспекционные, экспериментальные и доверительные. Анализ параметров рыночных сделок с каждым из перечисленных типов товаров позволяет сделать вывод: проблемы, порождаемые Законом 94-ФЗ на рынках товаров, отличных от "стандартных инспекционных", были предсказуемыми11.

На практике при отсутствии разграничения процедур закупок разных типов товаров, работ и услуг сегодня для большинства добросовестных госзаказчиков наиболее важны риски неисполнения или некачественного исполнения госконтрактов и связанные с этим потенциальные издержки. Разработчики Закона 94-ФЗ считают, что механизмы последующих судебных санкций к поставщикам за нарушение условий контрактов достаточны для компенсации всех возможных потерь, которые могут нести госзаказчики. Однако такой подход не учитывает многих реалий12.

11 Пивоварова С. Г., Юдкевич М. М. Указ. соч.

12 Данный тезис обсуждается в: Пивоварова С. Стимулы к оппортунистическому поведению и неформальные институты обеспечения качества в российской системе государственных закупок / Доклад на 11-й Международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества ГУ-ВШЭ. Москва, 6 - 8 апреля 2010 г.

стр. 99
Во-первых, получение денег далеко не всегда возмещает потери времени, особенно с учетом специфики бюджетного процесса, в рамках которого действуют госзаказчики. Во-вторых, недостаточно высокое качество работ творческого характера (научных и проектных разработок, произведений искусства и т. п.) в суде, как правило, сложно доказать. В-третьих, даже если качество поставки удается со временем оспорить, закупка, например, некондиционных лекарств для медицинских учреждений или поставка некондиционного оборудования для очистных сооружений чреваты потерями, которые могут значительно превосходить стоимость первоначальной закупки. В-четвертых, если речь идет о высокотехнологичной продукции, которая быстро обновляется и дешевеет, требование однозначно фиксировать в конкурсной документации все качественные характеристики товара и невозможность пересматривать контракты иначе, чем через суд, ведут к прямым потерям с точки зрения не только качества, но и расходов бюджета.

Снижение рисков при закупке сложных товаров, работ, услуг предполагает учет квалификации и репутации поставщиков13. При этом в зарубежной литературе обсуждается не вопрос его уместности, а то, какие механизмы учета наиболее рациональны в тех или иных обстоятельствах. В мировой науке и практике убедительно обоснованы конкретные рекомендации по использованию в этих целях специальных процедур (двухэтапные торги, конкурентные переговоры и др.), а также по оптимизации соотношения качественных и ценовых критериев применительно к разным типам закупаемых товаров и услуг. За рубежом также действуют научно проработанные механизмы адаптации уже заключенных контрактов к изменению внешних условий с обеспечением должной прозрачности таких изменений.

К сожалению, при подготовке Закона 94-ФЗ зарубежный опыт не был учтен. Более того, были безосновательно отвергнуты оправдавшиеся впоследствии предостережения Всемирного банка о рисках, заложенных в концепции закона. В соответствии с ним в России разрешено использовать менее половины способов закупок, которые в настоящее время применяются в международной практике, - преимущественно наиболее простые и легче поддающиеся контролю. Иными словами, под запрет попала значительная часть общепринятых способов повышения эффективности госзакупок. Это создавало серьезные проблемы для добросовестных госзаказчиков, заинтересованных в том, чтобы поставляемые им товары и услуги соответствовали определенным стандартам качества и были предоставлены в установленные сроки. В таких условиях более влиятельные госзаказчики, как упоминалось выше, стали добиваться

13 Проблемы учета квалификации и репутации в ходе проведения процедур закупок широко обсуждаются в теоретической и практической литературе. Теоретические обоснования ограничения числа потенциальных поставщиков при повышенном значении качества приведены, например, в: Bakos J.Y., Brynjolfsson E. When Quality Matters: Information Technology and Buyer-Supplier Relationships // Sloan School Working Paper No 3536 - 93. 1992. Позитивная роль предквалификации в сокращении коррупции показана в: Calzolari G., Spagnolo G. Reputation and Collusion in Procurement. Mimeo. 2005. Способы проведения автоматических процедур предквалификации обсуждаются в работах на стыке экономики и компьютерных технологий (см., в частности: Ng S. et al. A Case Based Reasoning Model for Contractor Prequalification // International Journal of Construction Information Technology. 1998. Vol. 6, No 1. P. 47 - 61).

стр. 100
исключения своих закупок из-под действия Закона 94-ФЗ, а остальные были вынуждены искать "обходные пути" для отсечения недобросовестных (или потенциально недобросовестных) поставщиков. Однако подобные действия могут скрывать коррупционную практику. В результате трудно отделить добросовестных агентов от недобросовестных.

Хотя Закон 94-ФЗ действительно создал стимулы к усилению конкуренции, он не учитывает ее особенности на различных рынках, в том числе риски вытеснения добросовестной конкуренции недобросовестной. Вразрез с требованиями теории не были обеспечены условия идентификации добросовестных и компетентных участников закупок (например, учет предшествующего поведения на рынке и результатов деятельности фирм), не использовались механизмы отсечения недобросовестных участников (в частности, путем запроса обоснования цены с возможным отклонением заявки на основе отрицательной экспертизы).

Другое направление вытеснения участников процесса госзакупок в зону неформальных отношений связано с обязательным применением конкурсных процедур для мелких закупок. Акцентируя внимание на широком распространении коррупции и барьерах для участия МСП в системе госзакупок, разработчики Закона 94-ФЗ сознательно настаивали на распространении обязательных процедур даже на мелкие закупки. В международной практике использование конкурсных процедур характерно для закупок, стоимость которых превышает 50 тыс. долл. Введение в России на порядок более низких "ценовых порогов" (сейчас это около 3 тыс. долл.) существенно повысило издержки организаций-заказчиков.

Расчеты, проведенные ГУ-ВШЭ в 2009 г. по 750 госконтрактам, заключенным одним госзаказчиком - крупной бюджетной организацией, показали следующее. Издержки администрирования закупок (рассчитанные как сумма заработной платы специалистов по закупкам, специалистов финансовых служб, сотрудников структурных подразделений, занятых подготовкой технических заданий, и сотрудников, входящих в состав конкурсных комиссий, и соответствующих материальных расходов) составляли примерно 0,6% общего объема этих контрактов. Однако при делении всего объема проанализированных закупок на контракты стоимостью свыше 1,5 млн. руб. и до 1,5 млн. руб. с учетом сопоставимых трудозатрат на их оформление оказалось, что в первом случае (для крупных контрактов, средний размер которых в данной организации превышал 20 млн. руб.) издержки составляют 0,15 - 0,20%, а во втором - 7,5 - 9,0% (средний размер контракта меньше 400 тыс. руб.). Эти издержки фактически "вменялись" организации-заказчику независимо от того, приведут закупочные процедуры к снижению цен закупок или нет.

Одновременно при мелких закупках поставщики часто не были заинтересованы участвовать в торгах из-за высоких издержек на подготовку конкурсной документации и небольшого конечного финансового результата. В результате, как показали собранные ГУ-ВШЭ "кейсы", в ряде случаев госзаказчики были вынуждены "уговаривать" потенциальных поставщиков подать заявку на конкурс и сами готовили за них всю конкурсную документацию (без формального проведения конкурса и появления хотя бы одного поставщика госзаказчик не мог расходовать выделенные ему бюджетные средства и вести свою основную деятельность). При этом отобранный поставщик, используя свое "монопольное" положение, мог навязывать госзаказчику невыгодные условия закупок. Подобные ситуации прямо дискредитировали Закон 94-ФЗ.

стр. 101
Распространение процедур Закона 94-ФЗ на мелкие закупки порождает еще одну проблему. Не только проведение торгов, но и сколько-нибудь репрезентативный охват таких закупок контролем со стороны регулятора связаны с очень высокими издержками. В результате подобный контроль проводится лишь в отношении незначительной части мелких закупок и осуществляется по усмотрению конкретных чиновников. Такой "избирательный контроль", очевидно, чреват рисками коррупции. Защитой от них служит то, что Федеральная антимонопольная служба воспринимается в общественном мнении как не коррумпированный орган власти. Это во многом основано на незапятнанной личной репутации руководителя ФАС И. Ю. Артемьева и его коллег. Иными словами, именно те факторы, значимость которых отрицает идеология Закона 94-ФЗ, оказываются решающими с точки зрения противодействия коррупции.

Упрощенное понимание функционирования рыночных механизмов, а также предположение о тотальной коррупции во всем госаппарате (за исключением регулятора госзакупок), которыми обосновывали жесткую формализацию всех процедур закупок, привели к существенным дополнительным издержкам для добросовестных агентов. Они оказались перед выбором: идти на риск низкого качества поставок или, обходя закон, заключать неформальные договоренности с поставщиками. Одновременно невозможность эффективно применять санкции за нарушение законодательства (десятки тысяч госзаказчиков не соблюдают сроки оценки заявок, публикации протоколов и т. д.) "развязывала руки" недобросовестным коррупционно-ориентированным агентам. В результате новая система регулирования госзакупок генерировала дополнительные стимулы к установлению неформальных отношений между госзаказчиками и поставщиками, создавая питательную среду для "латентной" коррупции.

Одним из аргументов в защиту модели госзакупок, реализованной в Законе 94-ФЗ, выступает экономия бюджетных средств за счет снижения цен закупок в рамках конкурсных процедур. Так, в СМИ неоднократно приводилась сумма накопленной за годы действия закона экономии в размере 500 млрд. руб. Она получена путем вычитания из суммы всех когда-либо объявленных начальных цен закупок той реальной общей стоимости заключенных контрактов, которая содержится в форме Росстата "Торг-1". Но размеры объявленных начальных цен, по сути, никогда не контролировались и могли заявляться сколь угодно высокими, особенно чтобы продемонстрировать масштабную экономию. Кроме того, в первую часть формы Росстата (со стартовыми ценами) длительное время включались данные о всех торгах, как состоявшихся, так и не состоявшихся. Во второй части отражались итоговые результаты только тех торгов, которые были признаны состоявшимися. Соответственно экономический эффект Закона 94-ФЗ автоматически увеличивался на сумму торгов, признанных несостоявшимися.

В последнее время неоднократно звучали предложения специально стимулировать закупщиков, выплачивая им в виде премий часть разницы между стартовой ценой и финальной, сложившейся на торгах. Такая схема, очевидно, создаст стимулы к еще большему искусственному завышению стартовых цен, а также к дополнительному давлению

стр. 102
в сторону снижения конечных цен независимо от качества поставляемых товаров и услуг.

Как показывает проведенный ГУ-ВШЭ анализ, в России за четыре года действия Закона 94-ФЗ не сформировалась единая система мониторинга госзакупок. ФАС, МЭР, Федеральное казначейство и Росстат запрашивают у госзаказчиков большие объемы первичной информации, однако она практически не анализируется. Более того, формат сбора и представления этой информации на сайтах www.zakupki.gov.ru и reestrgk.roskazna.ru делает практически невозможным ее анализ госзаказчиками и поставщиками. Эта ситуация ярко иллюстрирует тезис нобелевского лауреата Дж. Стиглица: переизбыток неструктурированной и несистематизированной информации равнозначен ее отсутствию14. В то же время в ряде российских корпораций (как частных, так и государственных) уже функционируют информационные системы, обеспечивающие эффективный мониторинг и контроль за их закупками. Подобный опыт нужно учесть в ходе дальнейшей работы по мониторингу госзакупок.

Можно констатировать, что разработчики Закона 94-ФЗ стремились создать универсальную, легко управляемую и легко контролируемую систему государственных закупок. Не в последнюю очередь это мотивировалось понятным желанием обеспечить всеобъемлющий контроль без значительного усложнения и удорожания деятельности регулятора. Однако из теории управления известно, что управляющая система не может быть проще, чем объект управления. С этой точки зрения не удивительно, что подходы, выбранные разработчиками, оказались адекватными главным образом для простых товаров и рынков, на которых они обращаются. В то же время попытки уложить сложные закупки в удобный для регулятора набор простых процедур обернулись серьезными проблемами и издержками для добросовестных поставщиков и госзаказчиков.

Направления развития системы госзакупок в РФ

Можно выделить следующие системные проблемы, которые требуется решить в рамках совершенствования законодательства о закупках.

Во-первых, необходимо создать комплексную систему управления рисками госзакупок, охватывающую все типы рисков и формы их проявления на этапах закупочного цикла. При разработке и принятии Закона 94-ФЗ главным фактором риска считалась коррупция. Однако практика применения закона продемонстрировала существенные риски недобросовестного поведения и некомпетентности поставщиков, что порождает риски неисполнения заказа. Одновременно выяснилось, что коррупционные риски трансформировались и переместились на другие стадии закупочного цикла.

14 См.: Stiglitz J.E. Information and Economic Analysis: A Perspective // The Economic Journal. 1985. Vol. 95. Supplement: Conference Papers. P. 21 - 41 и другие работы этого автора. Влияние способов и степени раскрытия информации на результаты закупок подробно рассмотрено в: Handbook of Procurement / N. Dimitri, G. Piga, G. Spagnolo (eds.). Cambridge University Press, 2006.

стр. 103
Система запретов не столько уменьшила коррупцию и злоупотребления, сколько перевела их в другие формы: сговор заказчика и поставщика путем излишней детализации технического задания под конкретных поставщиков; увеличение числа несостоявшихся торгов, где остается один участник, с которым заключается контракт по цене, близкой к стартовой; сговор потенциальных поставщиков, которых регистрируют и допускают на аукционы, но они не принимают в них непосредственного участия, а контракт заключается по цене, близкой к начальной; срыв процедур размещения заказов "серыми" участниками посредством демпинга в заявках или необоснованных жалоб на действия заказчиков; неформальное урегулирование споров в связи с неисполнением, несвоевременным или недобросовестным исполнением контрактов в результате как выбора недобросовестных поставщиков, так и некомпетентных действий заказчиков.

Важно минимизировать оба типа рисков - как коррупции, так и неисполнения заказа и научиться управлять ими. Решить эту задачу можно при комплексном рассмотрении системы удовлетворения государственных нужд, включая стадии не только размещения заказа (на которой сфокусирован Закон 94-ФЗ), но и планирования закупок и исполнения контрактов. Возобновившееся в 2009 г. обсуждение концепции Федеральной контрактной системы свидетельствует о том, что правительство осознает данную проблему.

Нужно создать эффективные барьеры для доступа в систему госзакупок недобросовестных и некомпетентных агентов - как на стороне поставщиков, так и на стороне заказчиков - через соответствующие механизмы селекции, стимулов и санкций. Решение этой проблемы тесно связано с критериями "добросовестного поведения" и "компетентности", которые можно сформулировать в контексте оценки конечных результатов деятельности: соблюдения и качественного исполнения поставщиками их обязательств по поставкам товаров, работ и услуг; эффективного выполнения госзаказчиками основных функций, для обеспечения которых осуществляются госзакупки.

Во-вторых, надо сбалансировать цели регулирования относительно конечной эффективности закупок. В настоящее время предметом законодательного регулирования выступают лишь процедуры торгов, а эффективность закупок рассматривается контролирующими органами только с точки зрения соблюдения процедур Закона 94-ФЗ. В действительности конечная цель госзакупок - обеспечить государственные потребности, и система регулирования должна быть настроена на решение именно этой задачи. Важным элементом такой перенастройки и качественного расширения системы регулирования выступает построение эффективного мониторинга госзакупок.

В-третьих, необходимо гармонизировать права и ответственность поставщика и госзаказчика. Если до 2005 г. баланс был нарушен в пользу госзаказчиков, то с принятием Закона 94-ФЗ маятник резко качнулся в сторону поставщиков. Сегодня важно найти оптимальное сочетание прав и ответственности поставщика и заказчика и обеспечить защиту интересов добросовестных участников процесса госзакупок.

В международной практике развитию добросовестной конкуренции в секторе государственных закупок и повышению качества поставляемых товаров и услуг способствует недискриминационное применение ко всем участникам процесса квалификационных требований, которые должны быть точно определены и стандартизированы, отвечая предмету конкретной закупки. При этом качество конкуренции

стр. 104
оценивается не по одному критерию минимальной цены, а по совокупным критериям конкурентоспособности и экономической эффективности закупки за период жизненного цикла: цене, качеству, надежности.

Наконец, в-четвертых, важно учитывать издержки всех участников торгов (как поставщиков, так и госзаказчиков) в связи с соблюдением процедур Закона 94-ФЗ. До сегодняшнего дня система регулирования формировалась скорее с целью упростить процессы администрирования для регулятора. Это действительно позволяло снижать стоимость регулирования и контроля. Однако надо также учитывать издержки, которые несут поставщики и заказчики в связи с необходимостью соблюдать требования Закона 94-ФЗ. В конечном счете они всегда заложены в цену закупок - либо за счет абсолютного завышения цен поставок при отсутствии достаточной конкуренции на торгах, либо путем относительного завышения цен при поставке товаров низкого качества. Одновременно в силу избыточных издержек госзаказчики реализуют свои основные функции в меньшем объеме или со сниженным качеством.

Чтобы решить названные системные проблемы, нужно расширить полномочия госзаказчиков, предоставив им больше прав по выбору процедур закупок. Для предотвращения рисков коррупционного поведения целесообразно наделить такими правами госзаказчиков более высокого уровня - в первую очередь в лице главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС). В дальнейшем с учетом оценок конечной эффективности ранее проведенных закупок можно распространить такие права "квалифицированного госзаказчика" на иные крупные организации. При этом следует расширить спектр используемых способов закупки и обеспечить легальные возможности адаптации заключенных контрактов к изменению внешних условий. В результате сократится сфера нерегламентированных закупок (включая закупки госкорпораций и естественных монополий, регулирование которых в настоящее время обсуждается в правительстве).

Необходима многоуровневая система мониторинга и контроля, опирающаяся на публичную систему сбора информации о госзакупках и служащая основой для оценки их конечной эффективности, а также выявления возможных злоупотреблений в данной сфере. Тогда государство сможет контролировать не только соблюдение процедур Закона 94-ФЗ, но и весь закупочный цикл, оценить конечные результаты проводимых закупок. При проектировании такой системы следует осуществить ряд мер.

В частности, нужно разделить информационные потоки по стандартизованной (массовой) и нестандартизованной продукции, структурировав эти массивы данных по группам товаров, работ и услуг (на основе принятых классификаций). В случае массовой продукции это даст возможность сравнивать цены и другие условия поставки в разрезе отдельных ГРБС, государственных заказчиков, разных способов закупки и т.д., а также проверять обоснованность стартовых цен закупок. Для нестандартизованной продукции это чаще всего невозможно. Но аккумулирование этой информации позволит впоследствии анализировать условия закупок с привлечением экспертов, которые не аффилированы с заказчиком, проводившим закупку.

стр. 105
Необходимо разделить информацию о закупках на несколько блоков: общедоступную (для граждан, общественных организаций, потенциальных поставщиков, заинтересованных государственных заказчиков и т.д.); доступную только для государственных заказчиков (по их собственным закупкам, а также по закупкам других заказчиков в объемах, достаточных для корректного анализа рынка, сопоставления результатов аналогичных закупок и т.д.); доступную для вышестоящих органов (ГРБС по закупкам подведомственных организаций), а также для контролирующих инстанций (по всем закупкам). Общедоступная часть информации о государственных закупках должна содержать сведения о новых торгах и ценах, сложившихся на предшествующих торгах. Закрытая часть информационной системы позволит ГРБС и контролирующему органу отслеживать ход реализации закупок на всех стадиях закупочного цикла.

Построение подобной информационной системы будет качественно новым шагом в развитии механизмов контроля и создаст основу для эффективного выявления возможных злоупотреблений в рамках государственных закупок. К их числу относится не только коррупция (когда чиновник, принимающий решение о закупке, заведомо отдает заказ конкретному поставщику за вознаграждение), но и мошенничество (когда поставщик занижает цену на торгах, зная, что он не сможет обеспечить поставку должного качества в установленные сроки). Закон должен предотвращать оба типа злоупотреблений. Но их можно выявить не столько по критерию нарушения процедур Закона 94-ФЗ, сколько при фиксации существенного отклонения цен от сложившихся на рынке - как вверх (в случае коррупции), так и вниз (в случае мошенничества). Отклонения второго рода свидетельствуют не об экономии бюджетных средств, а о некомпетентности заказчика или недобросовестности поставщика, которая может быть чревата для государственного заказчика срывом поставок или серьезными рисками при использовании товаров, работ, услуг, поставленных по заниженным ценам.

Практическая реализация предлагаемых подходов существенно усложнит функции регулятора. Очевидно, в этом случае ФАС потребуются дополнительные ресурсы. Для повышения эффективности администрирования регулятор должен сконцентрироваться на крупных закупках, для чего нужно поднять "стоимостной порог" применения обязательных конкурентных процедур до международно признанного уровня, а также (возможно) передать ГРБС часть нынешних контрольных функций ФАС.

Решение перечисленных задач по развитию системы регулирования госзакупок займет определенное время и даст наибольшую отдачу в средне- и долгосрочной перспективе. Поэтому параллельно надо реализовать первоочередные меры, прежде всего применительно к размещению заказа в отношении технически сложной, инновационной и уникальной продукции и услуг (включая НИР и ОКР):

- установить квалификационные требования к участникам размещения заказа с четким разграничением на стадиях допуска и оценки заявок участников;

- установить аналогичные требования к субподрядчикам/соисполнителям, а также требования к поставляемой ими продукции;

стр. 106
- разнообразить способы размещения заказа, включая многоэтапный конкурс с возможностью квалификационных требований и конкурентными переговорами;

- предоставить заказчику право запрашивать у участников разъяснения и дополнительную информацию, проверять представленные данные, отклонять заявки на всех стадиях рассмотрения в случае выявления недостоверной информации;

- предоставить заказчику право устанавливать способы аттестации поставляемой продукции, включая проверку ее качества и технической совместимости на стадии допуска участников;

- совершенствовать механизмы оценки заявок, в том числе путем выбора победителя на основе комплексного показателя "наиболее экономически выгодное предложение", который должен учитывать проверенные заказчиком данные и стоимость владения в целом с учетом сопутствующих работ, стоимости эксплуатации, ремонтопригодности, срока службы и т.д.;

- разрешить вносить обоснованные изменения в государственный контракт по мере его исполнения, в том числе в части уточнения технического задания и стоимостных характеристик.

Обоснованный выбор оптимума в отношении этих мер позволит снять наиболее острые проблемы, с которыми сталкиваются добросовестные госзаказчики, и создаст основу для конструктивного диалога о проблемах и перспективах развития системы государственных закупок.

* * *

Проведенный анализ позволяет сделать некоторые общие выводы. Формирование новых институтов зачастую связано с рисками избыточной генерализации и фрагментарности изменений. В рассматриваемой области первый риск проявился в том, что институциональные инновации, адекватные природе простых закупок, были без должных модификаций распространены на размещение заказов на сложную продукцию. Второй выразился в выборочном изменении институтов на одной из фаз закупочного цикла (размещение заказа) без трансформации сопряженных институтов, относящихся к другим его фазам. В результате наблюдаются ограниченные позитивные эффекты при существенных негативных.

С этой точки зрения опыт реформирования госзакупок заслуживает внимательного анализа и публичного обсуждения. Потенциальные риски не должны служить основанием для отказа от назревших реформ. Однако такие риски нужно прогнозировать и, если их не удается предотвратить, надо настойчиво работать над компенсацией их последствий. Чтобы успешно решить проблемы, выявленные в ходе реализации Закона 94-ФЗ, необходимо совершенствовать законодательство с учетом достижений современной экономической теории и на основе анализа и обобщения практики госзакупок, включая зарубежный опыт, а также лучшей практики организации закупок в крупных частных компаниях, госкорпорациях и отдельных ведомствах.


© libmonster.ru

Permanent link to this publication:

https://libmonster.ru/m/articles/view/СИСТЕМА-ГОСЗАКУПОК-НА-ПУТИ-К-НОВОМУ-КАЧЕСТВУ

Similar publications: LRussia LWorld Y G


Publisher:

Sergei KozlovskiContacts and other materials (articles, photo, files etc)

Author's official page at Libmonster: https://libmonster.ru/Kozlovski

Find other author's materials at: Libmonster (all the World)GoogleYandex

Permanent link for scientific papers (for citations):

СИСТЕМА ГОСЗАКУПОК: НА ПУТИ К НОВОМУ КАЧЕСТВУ // Moscow: Russian Libmonster (LIBMONSTER.RU). Updated: 07.10.2015. URL: https://libmonster.ru/m/articles/view/СИСТЕМА-ГОСЗАКУПОК-НА-ПУТИ-К-НОВОМУ-КАЧЕСТВУ (date of access: 13.04.2021).

Found source (search robot):


Comments:



Reviews of professional authors
Order by: 
Per page: 
 
  • There are no comments yet
Related topics
Publisher
Sergei Kozlovski
Бодайбо, Russia
1115 views rating
07.10.2015 (2014 days ago)
0 subscribers
Rating
0 votes
Related Articles
Все массы Вселенной создают Градиент Потенциала Взаимодействия всех масс Вселенной, далее ГПВ. Каждая масса создаёт потенциал взаимодействия со всеми массами Вселенной. Потенциалы взаимодействия, скалярные величины и просто суммируются. Сумма этих потенциалов взаимодействия есть ГПВ.
Catalog: Физика 
2 hours ago · From Владимир Груздов
Ставки на керлинг. Что вы должны знать?
7 hours ago · From Россия Онлайн
Обзор приключенческой игры "ПРИЗРАЧНЫЙ ГОНЩИК"
Catalog: Разное 
8 hours ago · From Россия Онлайн
Армия Российской империи в XVIII в.: выбор модели развития
11 hours ago · From Россия Онлайн
Никита Иванович ПанинНикита Иванович Панин
Catalog: История 
11 hours ago · From Россия Онлайн
Жалюзи – близкий родственник гардин, кисейных занавесок, портьер, значимая деталь современных комфортных интерьеров. В статье описаны сферы применения жалюзи, преимущества и недостатки разновидностей и советы по выбору изделия.
11 hours ago · From Россия Онлайн
Разделение энергии в замкнутом мире имеет не однозначные определения. Энергия излучения, энергия связи в ядрах атомов, энергия связи нейтронов в нейтронных ядрах астрономических объектов. Энергия излучения Вселенной в целом. Проблемой является масса и энергия, “потеря” этих субстанций Природы.
Catalog: Физика 
12 hours ago · From Владимир Груздов
Рассматриваются сравнительные определения гипотез Большого Взрыва и Нейтронной Вселенной. Различия заключаются в образовании и существовании нуклонов в своём развитии. - Место нуклонных ядер в развитии расширяющей Вселенной. - Роль гравитационного или потенциального взаимодействия между нуклонами в процессе расширения Вселенной. - Синтез и распад ядер нуклонных объектов. - Какие силы расширяют Вселенную.
Catalog: Физика 
2 days ago · From Владимир Груздов
Проблемы гипотезы Большого Взрыва можно решить с помощью гипотезы Нейтронной Вселенной. В основу гипотезы Нейтронной Вселенной положена гипотеза образования Вселенной из нейтронного ядра, конечных размеров. При своём вращении нейтронное ядро распадалась на фрагменты, которые в свою очередь распадались на более мелкие нейтронные фрагменты.
Catalog: Физика 
2 days ago · From Владимир Груздов
Гипотеза построена в первую очередь на данных полученных Бюраканской астрофизической обсерваторией в середине двадцатого века. Многочисленные работы В.А. Амбарцумяна без спорно доказали образование крупных астрономических объектов из сверхплотных объектов, которые являются потенциально взаимодействующими связанными системами.
Catalog: Физика 
3 days ago · From Владимир Груздов

Actual publications:

Latest ARTICLES:

Libmonster is the largest world open library, repository of author's heritage and archive

Register & start to create your original collection of articles, books, research, biographies, photographs, files. It's convenient and free. Click here to register as an author. Share with the world your works!
СИСТЕМА ГОСЗАКУПОК: НА ПУТИ К НОВОМУ КАЧЕСТВУ
 

Contacts
Watch out for new publications: News only: Chat for Authors:

About · News · For Advertisers · Donate to Libmonster

Russian Libmonster ® All rights reserved.
2014-2021, LIBMONSTER.RU is a part of Libmonster, international library network (open map)
Keeping the heritage of Russia


LIBMONSTER NETWORK ONE WORLD - ONE LIBRARY

US-Great Britain Sweden Serbia
Russia Belarus Ukraine Kazakhstan Moldova Tajikistan Estonia Russia-2 Belarus-2

Create and store your author's collection at Libmonster: articles, books, studies. Libmonster will spread your heritage all over the world (through a network of branches, partner libraries, search engines, social networks). You will be able to share a link to your profile with colleagues, students, readers and other interested parties, in order to acquaint them with your copyright heritage. After registration at your disposal - more than 100 tools for creating your own author's collection. It is free: it was, it is and always will be.

Download app for smartphones