Libmonster ID: RU-10043

В настоящее время в Российской Федерации реализуется реформа технического регулирования. Она началась после вступления в силу 1 июля 2003 г. Федерального закона N 184ФЗ "О техническом регулировании" и заключается в изменении подходов к установлению обязательных требований к продукции, процессам производства, транспортировки, хранения, утилизации и т. п., а также к обеспечению их соблюдения хозяйствующими субъектами.

Изменение системы установления и применения технических требований к продукции стало объективной потребностью российской экономики. Обязательные требования к продукции, процессам производства и т. п. в течение многих лет устанавливались многочисленными нормативными актами разного уровня, число которых достигает несколько десятков тысяч. Содержащиеся в них требования во многом избыточны, противоречат друг другу, не отвечают современному уровню развития экономики, техники и технологии. В ходе реформы это множество нормативных документов должно быть заменено ограниченным количеством технических регламентов, принимаемых исключительно федеральными законами или постановлениями правительства. Фактически данные регламенты должны содержать минимально необходимые требования по безопасности, без соблюдения которых продукция не может быть выпущена на рынок. Иные требования к продукции и связанным процессам должны содержаться в национальных стандартах, являющихся в соответствии с положениями Соглашения о технических барьерах в торговле (ТБТ) ВТО документами для добровольного применения. Принятие технических регламентов должно способствовать снижению административных издержек хозяйствующих субъектов, связанных с выполнением обязательных требований. Прежде всего это должно быть обеспечено за счет оптимизации процедур оценки соответствия.

Сейчас реформа технического регулирования находится на перепутье. С одной стороны, формально она продолжается, но перестала быть приоритетом современной российской социально-экономической политики. С другой стороны, старая система установления обязательных требований и контроля за их соблюдением обеспечивает мощный рентный поток для значительной группы государственных служащих и связанных с ними хозяйствующих субъектов, специализирующихся на обязательной сертификации, аккредитации, выдаче разрешений, контроле за соблюдением технических требований и т. п. Естественно, эта группа будет активно сопротивляться установлению более простой и прозрачной системы обязательных требований, а также сокращению списка продукции, подлежащей обязательной сертификации. Основные аргументы противников продолжения реформы - риск снижения безопасности и возможный ущерб отечественным производителям вследствие облегчения доступа иностранных конкурентов на российский рынок. В результате к настоящему времени принято менее 10 технических регламентов, а большинство сфер регулируется прежними нормативными актами.

стр. 110

На наш взгляд, формированию новой системы технического регулирования уделяется недостаточное внимание. Инструменты технического регулирования могут вносить заметный вклад в повышение как темпов экономического роста, так и его качества. Это подтверждается рядом зарубежных исследований1. При всех различиях в их методологии общий вывод таков: меры технического регулирования могут оказывать существенное влияние на параметры экономического роста. В России этот потенциал не используется. В предложенных статьях рассмотрены различные аспекты проведения реформы технического регулирования в России и ее воздействие на уровень конкуренции и конкурентоспособность отечественных предприятий.

П. КРЮЧКОВА, доктор экономических наук, завсектором Фонда "Бюро экономического анализа"

Техническое регулирование: цель и основные компоненты

Основная цель технического регулирования - обеспечить безопасность продукции и связанных с ней процессов производства, эксплуатации, реализации и др. Вместе с тем оно существенно воздействует на структуру рынка, сравнительную конкурентоспособность отдельных предприятий и отраслей, международную торговлю. Более того, техническое регулирование может быть сознательно использовано для создания технических барьеров в торговле, то есть как инструмент, ограничивающий доступ на рынок и, следовательно, конкуренцию.

С точки зрения экономической теории техническое регулирование - это реакция на классические провалы рынка, связанные с информационной асимметрией и наличием внешних эффектов. В экономической литературе давно идут дискуссии о том, является ли законодательное обеспечение безопасности продукции (safety regulation) эффективным способом предотвратить случаи нанесения


1 См., например: Economic Benefits of Standardization. Summary of Results. Final Report and Practical Examples / DIN German Institute for Standardization e. V. Berlin, 2000; Kaminski B., Ng F. Trade and Production Fragmentation / The World Bank Trade Development Research Group // Policy Research Working Paper No 2611. June 2001; Chen M. X., Otsuki T., Wilson J. S. Do Standards Matter for Export Success? // World Bank Policy Research Working Paper No 3809. Jan. 2006.

Статья подготовлена в рамках проекта Центра фундаментальных исследований ГУ-ВШЭ "Активные и защитные методы конкурентной политики: сравнительные преимущества" в 2008 - 2009 гг.

стр. 111

вреда. В качестве альтернативы может рассматриваться механизм ответственности за непредумышленное причинение вреда (tort law). Оба направления служат одной цели: уменьшить ущерб.

Существует множество работ, посвященных оценке эффективности этих механизмов. В ряде исследований выявлена результативность использования ответственности за непредумышленное причинение вреда. В других работах показано, что введение подобной ответственности не решает проблему предотвращения причинения вреда, а формирует стимулы участников рыночного взаимодействия так, что такая вероятность возрастает1. Имеются эмпирические и теоретические подтверждения и эффективности2, и неэффективности3 использования инструментов технического регулирования. По мнению ряда авторов, для достижения желаемого эффекта необходимо применять оба инструмента4. Кроме того, в качестве альтернативы использованию обязательных требований по безопасности иногда рассматривают информационное регулирование. На первый взгляд это позволяет уменьшить информационную асимметрию, не сужая потребительского выбора. Однако и данный метод не лишен недостатков: из-за ограниченной способности индивидов воспринимать и обрабатывать информацию действенность информационного регулирования снижается5, а сравнительные преимущества технического - повышаются.

Мы будем понимать под техническим регулированием установление технических требований к продукции и процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации и др.6, а также оценку соответствия установленным техническим требованиям. К основным инструментам технического регулирования можно отнести: - обязательные технические требования к продукции и процессам. В соответствии с Соглашением о технических барьерах в торговле (ТБТ) ВТО обязательные требования содержатся в технических регламентах. Согласно федеральному закону "О техническом регулировании", технические регламенты принимаются исключительно "в целях: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, а также предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Принятие технических регламентов в иных целях не допускается" (ст. 6). Фактически здесь идет речь об установлении требований, обеспечивающих различные виды безопасности продукции и процессов. Закон "О техническом регулировании" специально огова-


1 Обзор соответствующих работ дан в: Schafer H.-B. Tort Law: General // Encyclopedia of Law and Economics / B. Bouckaert, G. de Geest (eds.). Cheltenham: Edward Elgar, 2000.

2 См., например: Crandal R., Graham J. Automobile Safety Regulation and Offsetting Behaviour: Some New Empirical Estimates // American Economic Review. Paper and Proceedings. 1984. Vol. 74. P. 328 - 331.

3 См., например: Pelzman S. The Effects of Automobile Safety Regulation // The Journal of Political Economy. 1975. Vol. 83, No 4. P. 677 - 726.

4 Shavell S. Liability for Harm versus Regulation of Safety // Journal of Legal Studies. 1984. Vol. 13. P. 357 - 374; Rose-Ackerman S. Tort Law as a Regulatory System: Regulation and the Law of Torts // American Economic Review. Paper and Proceedings. 1991. Vol. 81. P. 54 - 58.

5 Bardach E., Kagan R. Going by the Book: The Problem of Regulatory Unreasonableness. N.Y.: Bergin & Garvey, 1982.

6 В действующей в настоящее время редакции федерального закона "О техническом регулировании" его предмет определен более узко: как продукция и связанные с ней процессы производства и др. Другими словами, по новой редакции закона за сферу технического регулирования выведены вопросы установления технических требований к производству как таковому.

стр. 112

ривает, что требования технических регламентов не могут препятствовать осуществлению предпринимательской деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения указанных целей;

добровольные требования, которые устанавливаются стандартами (международными, региональными, национальными, стандартами организаций). В отличие от технических регламентов соблюдение стандартов не обязательно. Стандарт как документ для добровольного использования определен в ТБТ ВТО и законе "О техническом регулировании". Однако на переходный период (до принятия необходимых технических регламентов) национальные стандарты, как и иные нормативные документы, принятые федеральными органами исполнительной власти, в России обязательны для исполнения в части, касающейся требований по безопасности;

оценку соответствия, под которой понимают прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту. Она включает такие инструменты, как подтверждение соответствия (может осуществляться в формах сертификации и декларирования соответствия), регистрация, аккредитация, приемка и ввод в эксплуатацию, государственный контроль (надзор).

Техническое регулирование способно оказывать серьезное воздействие на структуру рынка, прежде всего на барьеры входа. Подобные ограничения обусловлены как содержанием технических требований, так и инструментами оценки соответствия, связанными с допуском на рынок. Отметим, что, согласно ТБТ ВТО, технические требования не должны вводиться с какими-либо иными целями, кроме обеспечения безопасности. Однако на практике в качестве оградительной меры технические барьеры не менее эффективны, чем таможенно-тарифные ограничения7.

Кроме того, меры технического регулирования могут препятствовать или, наоборот, способствовать получению отдельными компаниями неоправданных конкурентных преимуществ. Помимо чисто технических параметров, в обязательных требованиях содержатся принципы идентификации продукции (что считать соком, а что - нектаром; что молоком, а что - молочным напитком и т. п.). Из-за отсутствия четкой идентификации можно, например, перевести продукцию в более высокую ценовую группу (производители товара с низким содержанием натурального сока могут называть свою продукцию соком, а не нектаром; стоимость первого в среднем выше, чем второго). Наоборот, чрезмерно жесткие правила идентификации могут неоправданно отсечь от рынка часть производителей.

Отметим, что влияние на конкуренцию в статике и динамике может не совпадать. Установление жестких технических требований способно в конкретный момент закрыть рынок для ряда производите-


7 Исследования АТЭС показали, что эффективное применение технического нетарифного регулирования позволяет увеличить долю прибыли в среднем на 0,26% от ВВП, тогда как прибыль от мер тарифного регулирования не превышает 0,14%. Подробнее см.: Разработка подходов по использованию технического регулирования как инструмента реализации торговой политики РФ и активизации инновационных процессов // Отчет о научно-исследовательской работе / Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства. М., 2006.

стр. 113

лей, которые не в состоянии соответствовать им из-за имеющихся производственных и организационных ограничений, но в среднесрочной перспективе привлечь на рынок производителей с более совершенными продуктами и технологией. Соответственно возникает сложная задача оценить кратко-, средне- и долгосрочные эффекты введения тех или иных мер технического регулирования.

Генезис реформы технического регулирования в Российской Федерации

Реформа технического регулирования в России изначально рассматривалась как один из элементов дебюрократизации экономики. Борьба с административными барьерами и общее повышение качества государственного регулирования неоднократно назывались в качестве приоритетов экономической политики8. При этом процесс напоминал борьбу с лернейской гидрой: на месте уничтоженных барьеров тут же возникали новые9. Разумные нормы законодательства обрастали сложными бюрократическими процедурами, вводимыми на уровне подзаконных актов (вплоть до инструкций и внутренних документов отдельных ведомств).

Существовавшая в России до принятия закона "О техническом регулировании" система установления обязательных требований и контроля за их соблюдением была малоэффективной и реально служила тормозом экономического развития10. Она характеризовалась избыточностью и непрозрачностью; обязательные требования к продукции, процессам производства и т. п. были установлены многочисленными нормативными актами разного уровня.

Количество официальных документов, регулирующих вопросы безопасности и качества товаров (федеральных законов и постановлений правительства, многочисленных ведомственных актов, ГОСТов, СНиПов, СанПиНов и др.), превышало 100 тыс. Только сфера обязательной сертификации регулировалась несколькими десятками федеральных законов. Зачастую нормативные акты противоречили друг другу, в результате хозяйствующие субъекты не могли выполнять все обязательные требования, что создавало почву для коррупции. Большинство заинтересованных лиц (юридических и физических) не могли просто ознакомиться со всеми существующими требованиями и отследить появление новых. Запутанность, противоречивость, избыточность и непрозрачность обязательных требований приводили к существенным непроизводительным издержкам предпринимателей, что объективно снижало эффективность экономики в целом.


8 См.: Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, 2001; Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы) (утв. Распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г. N 910-р); Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы) (утв. Распоряжением Правительства РФ от 15 авг. 2003 г. N 1163-р).

9 Обзор экономической политики, направленной на снижение административных барьеров в экономике, см., например, в: Административные барьеры в экономике: институциональный анализ / Под ред. А. А. Аузана, П. В. Крючковой. М.: Спрос-КонфОП, 2002; Обзор экономической политики за 2003 г. / Бюро экономического анализа. М.: ТЕИС, 2004.

10 Подробный анализ недостатков старой системы дан в: Завидова С. С., Крючкова П. В., Шаститко А. Е. О реформе технического регулирования. М.: МАКС-Пресс, 2003.

стр. 114

Основным способом подтверждения соответствия товаров (работ, услуг) обязательным требованиям до начала реформы технического регулирования была обязательная сертификация. К концу 1990-х годов ей подлежало, по разным оценкам, 70 - 80% товарной номенклатуры. Отметим, что еще до принятия закона "О техническом регулировании", в 2001 - 2002 гг. осуществлялись меры по сокращению перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации. Однако их количество к моменту принятия закона "О техническом регулировании" по-прежнему оставалось чрезмерно большим (порядка 60%). (Для сравнения: в ЕС обязательной сертификации подлежит только 4% товарной номенклатуры.)

Из-за столь широкого охвата система обязательной сертификации не справлялась с возложенными на нее задачами. Она не обеспечивала должного качества продукции: по оценкам Минэкономразвития, отказ в сертификации получали только 0,3% заявок, при этом 30,6% получившей сертификаты продукции выбраковывалось11. Наличие сертификата практически исключало претензии по поводу безопасности товаров, а его отсутствие рассматривалось как грубое нарушение вне зависимости от их реального качества. В результате сложилась мощная (и дорогая) система контроля, предприниматели несли высокие издержки как на этапе входа на рынок (собственно сертификация), так и на этапе функционирования (взаимодействие с контролирующими органами, санкции за нарушения), при этом в рыночном обороте находилась масса небезопасной продукции.

Отдельной проблемой было качество обязательных требований, на соответствие которым проверялись товары и услуги. В значительной степени они устарели, не отвечали современным требованиям науки и технологии и международным стандартам. Таким образом, сама система обязательных требований обусловила технологическое отставание российской экономики от других стран и затрудняла интеграцию России в мировое хозяйство.

Закон "О техническом регулировании" создал базу для решения многих проблем. Он был призван не просто осуществить "косметический ремонт", а инициировать радикальную перестройку этой неэффективной сферы. Полный переход к новой системе технического регулирования предусматривался через семь лет, то есть к 2010 г.

Основные новации нового закона состояли в следующем:

- разделение обязательных и добровольных требований, введение понятия "технический регламент" - документ, содержащий обязательные требования, и "стандарт" - документ для добровольного применения;

- установление прозрачной процедуры разработки и принятия технических регламентов и национальных стандартов;

- закрепление в технических регламентах процедур оценки соответствия, что должно было ограничить использование наиболее жестких форм (прежде всего, обязательной сертификации) и затруднить создание новых административных барьеров;


11 www.bsspss.com/67/209/article/3428/index.html.

стр. 115

- изменение системы государственного контроля (надзора). В соответствии с законом "О техническом регулировании" государственный контроль (надзор) в отношении продукции, процессов производства и т. д. должен осуществляться только в части соблюдения требований соответствующих технических регламентов (ст. 33, п. 1), причем в отношении продукции - исключительно на стадии ее обращения (ст. 33, п. 2).

Потенциальное воздействие различных инструментов технического регулирования на конкуренцию

Формирование обновленной системы обязательных и добровольных требований. Разделение системы документов на технические регламенты, содержащие обязательные требования, и стандарты, добровольные для применения, сокращает область обязательного регулирования и позволяет совершенствовать качество продукции, что может положительно повлиять на уровень конкуренции.

Во-первых, оптимизация количества обязательных требований обеспечивает большую гибкость предприятий в выборе технологий и характеристик производимой продукции.

Во-вторых, повышение доступности обязательных требований (статус технических регламентов подразумевает обязательность их публикации), а также сокращение количества документов, содержащих обязательные требования, снижают соответствующие издержки предприятий. Этот фактор особенно важен для малого бизнеса. По оценкам разработчиков проектов технических регламентов, суммарный эффект от повышения доступности обязательных требований может составить десятки миллиардов рублей.

В-третьих, разделение обязательных и добровольных требований и обновление фонда национальных стандартов должны превратить их в эффективный инструмент конкуренции. Они представляют собой готовые технические решения, применение которых может снизить издержки предприятий (фактор ценовой конкуренции). В то же время использование новейших достижений науки и техники при разработке национальных стандартов и стандартов организаций должно способствовать повышению неценовой конкурентоспособности продукции.

В-четвертых, иногда целесообразно ужесточить обязательные требования к продукции или процессам, если имеющийся в настоящее время риск считается недопустимым. В общем случае более высокие требования к безопасности производства стимулируют производителей выбирать современные и наукоемкие технологии, что в долгосрочной перспективе способствует инновационному развитию. Однако в некоторых отраслях ужесточение требований может привести, по крайней мере в краткосрочном периоде, к созданию дополнительных барьеров входа на рынок, вытеснению с него части компаний и снижению уровня конкуренции.

Отметим, что позитивный эффект от разделения и обновления системы обязательных и добровольных требований можно обеспечить при соблюдении нескольких условий.

стр. 116

Обязательные требования должны учитывать необходимость баланса между целью обеспечения безопасности и издержками, связанными с ее достижением. Соответственно при разработке технического регламента важен выбор допустимого для общества уровня риска. Подчеркнем, что допустимый риск не означает нулевой. Это может быть обусловлено как неуправляемым характером риска, так и запретительно высокими издержками на его снижение до нулевого уровня.

Задача обеспечить приемлемый для общества уровень риска предполагает наличие развитой системы оценки рисков. К сожалению, в России, несмотря на соответствующую обширную научную и методическую базу12, для многих видов продукции и процессов отсутствует достоверная статистика предшествующих случаев реализации различных рисков. Данные о случаях и объеме причиненного вреда имеются по отдельным объектам (прежде всего, опасным производственным) и видам опасности (например, пожаров), но для большинства объектов технического регулирования, в частности для большинства потребительских товаров, таких данных нет. Несмотря на наличие раздела по оценке рисков в Методических рекомендациях по разработке и подготовке к принятию проектов технических регламентов, при определении обязательных требований анализ рисков применяется ограниченно. Отсутствие адекватного анализа рисков создает возможность необоснованного занижения или завышения обязательных требований, что может способствовать получению отдельными компаниями неоправданных конкурентных преимуществ и созданию искусственных барьеров входа на рынок.

"Страховкой" от использования мер технического регулирования для создания необоснованных технических барьеров должны служить процедуры, обеспечивающие открытость процесса разработки и принятия технических регламентов. В законе "О техническом регулировании" предусмотрены обязательная публикация проектов технических регламентов и их публичное обсуждение. Эти процедуры в целом соблюдаются и позволяют повысить качество принимаемых технических регламентов13. Однако процедура, описанная в законе "О техническом регулировании", не соответствует процедуре, закрепленной в нормативных актах, в целом регулирующих законотворческий процесс (регламенты правительства и Государственной думы РФ и др.). Публичные обсуждения проектов технических регламентов не заменяют механизм межведомственных согласований; замечания, полученные в ходе последних, в перечень полученных в ходе публич-


12 См., например: Методические рекомендации по разработке и подготовке к принятию проектов технических регламентов (утв. Приказом Минпромэнерго России от 12 аир. 2006 г. N 78); Методические указания по проведению анализа риска опасных производственных объектов (РД 03 - 418 - 01) (утв. Постановлением Госгортехнадзора России от 10.07.01 N 30); ГОСТ 51901 - 2002. Управление надежностью. Анализ риска технологических систем, и др.

13 Исследование процесса публичных обсуждений проектов технических регламентов показало, что более 50% замечаний к ним учитывается разработчиками полностью или частично. См.: Анализ состояния отдельных компонентов системы технического регулирования и разработка организационных и методических рекомендаций по разработке, проведению общественного обсуждения и подготовке к принятию проектов технических регламентов // Отчет о научно-исследовательской работе / Бюро экономического анализа. М., 2006.

стр. 117

ных обсуждений не вносятся. Такие согласования могут фактически полностью перечеркнуть результаты публичного обсуждения, выступая инструментом скрытого лоббирования интересов отдельных компаний. Практика прохождения проектами технических регламентов процедур внутри правительства РФ показала, что без изменения регламентов правительства и Государственной думы РФ прописанные в законе "О техническом регулировании" механизмы публичных обсуждений оказываются недостаточно эффективными.

Важным условием реализации стимулирующей функции национальных стандартов выступает их доступность. В большинстве стран национальные стандарты относятся к объектам интеллектуальной собственности. Их официальные копии предоставляются за плату причем значительную. Это создает стимулы для разработки новых стандартов, отражающих самые современные достижения техники, науки и технологии. Нормальный темп обновления фонда национальных стандартов в развитых странах - 7 - 10% в год.

В России стандарты в общем случае также предоставляются за плату. При этом не учитывается, что, по крайней мере, до окончания переходного периода, предусмотренного законом "О техническом регулировании", в национальных стандартах содержится ряд требований, обязательных для соблюдения. Кроме того, в России в настоящее время более актуальна задача стимулирования спроса на национальные стандарты, чем дополнительного финансирования национального органа по стандартизации за счет их продажи.

"Битва за открытость стандартов" продолжается фактически с момента принятия закона "О техническом регулировании". К настоящему времени она увенчалась относительным успехом. 25 сентября 2007 г. состоялось заседание правительственной комиссии по проведению административной реформы, в протокол которого включен п. 4 раздела VII следующего содержания: "Одобрить предложение Минэкономразвития России о целесообразности размещения национальных стандартов на официальном сайте уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сети Интернет на постоянной основе и обеспечения свободного бесплатного доступа к ним". Во исполнение данного поручения Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии приступило к размещению текстов национальных стандартов на своем официальном сайте. Однако для "удобства пользователя" опубликованные на нем стандарты расположены не по номерам или предмету, а по дате принятия. Соответственно фактическая открытость национального фонда стандартов остается ограниченной.

Оптимизация форм и процедур оценки соответствия. Такая оценка должна обеспечивать достоверное подтверждение соблюдения требований с минимальными издержками. Неэффективны как недостоверная оценка соответствия (например, выдача сертификатов на продукцию, не отвечающую установленным требованиям), так и оценка, связанная с чрезмерными издержками. Отказ от избыточной оценки соответствия (в том числе сокращение перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации) может существенно снизить издержки предприятий. В целом экономия средств благодаря рационализации процедур может проявляться в изменении цен на продукцию (перенесение расходов на потребителя при росте расходов и снижение цен при их сокращении) или в изменении прибыли (увеличение

стр. 118

финансовых ресурсов предприятия при сокращении расходов или их уменьшение в противоположном случае).

Гармонизация системы технических регламентов и стандартов с международными. Такая гармонизация во многом определяет конкурентоспособность российской продукции на внешних рынках и позволяет поставлять контрагентам продукцию, соответствующую международным требованиям по безопасности и качеству. При этом расширяется возможность участия в международной конкуренции даже без изменения качественных характеристик продукции. Внедрение международных стандартов и оценка соответствия им российской продукции вводят ее в принятую международным сообществом "систему координат" и способствуют четкому позиционированию на рынке. Отдельно выделим стандарты управления, не связанные с производством конкретного вида продукции, а касающиеся системы организации производства. Ее внедрение служит дополнительным "сигналом", свидетельствующим о "продвинутом" уровне управления компанией. Кроме того, система организации производства прямо влияет на качество продукции.

Однако здесь есть ряд проблем. Нередко уровень отечественного производства "не дотягивает" до международных стандартов. Принятие повышенных требований может привести к вытеснению отечественных производителей с рынка и снижению конкуренции. Иногда принятие таких требований оправдано, но необходим адаптационный период (отложенное введение в действие соответствующих норм). Ответ на вопрос о применимости международных стандартов в качестве основы обязательных требований может дать лишь ad hoc анализ. Национальные стандарты могут использоваться как более мягкая форма продвижения международных стандартов.

Воздействие технического регулирования в зависимости от характеристик рынка

Меры технического регулирования неодинаково воздействуют на предприятия разных отраслей. Для каждой конкретной отрасли и сферы деятельности необходим детальный анализ экономических последствий их использования. В то же время можно выделить ряд закономерностей, помогающих определить потенциальное влияние мер технического регулирования.

1. Чем более значим на рынке фактор ценовой конкурентоспособности, тем большую роль в суммарном воздействии на отрасль играет влияние системы технического регулирования на затраты. Напротив, на рынках с высоким значением подтвержденного качества (как фактора неценовой конкурентоспособности) больший вклад в суммарный эффект вносит воздействие системы технического регулирования на уровень безопасности и подтвержденного качества продукции.

2. Чем меньше финансовые ограничения отечественных производителей, чем более развит финансовый рынок, тем выше положительный макроэкономический эффект реформы технического регулирования

стр. 119

(поскольку доступность финансирования позволяет адекватно реагировать на создаваемые им стимулы). Соответственно при определении оптимального устройства системы технического регулирования важен показатель инвестиционной привлекательности отрасли.

3. Чем ниже барьеры входа на рынок и выхода с него, тем выше стимулирующий эффект реформы технического регулирования (поскольку с рынка легче уходят компании, конкурентоспособность которых в результате реформы снижается, и легче приходят участники, выигрывающие от нее). При высоких барьерах должен быть предусмотрен переходный период для вступления в силу нового набора требований.

4. Чем ниже текущая сравнительная конкурентоспособность отечественных производителей, тем больше вероятность отрицательного влияния реформы технического регулирования. Повышение требований и дополнительные издержки участников рынка могут привести к такому сдвигу в интегральной конкурентоспособности отечественных производителей, что они будут практически полностью вытеснены с рынка. В этом случае также необходим длительный переходный период.

5. Воздействие реформы технического регулирования может существенно различаться в кратко- и долгосрочном периодах. Не исключено, что, несмотря на потери производителей в краткосрочном периоде, реформа обеспечит стимулы к пересмотру используемых технологий в пользу более безопасных, производительных и т. д. В результате в долгосрочном периоде соотношение конкурентоспособных и неконкурентоспособных компаний изменится в пользу первых. Поэтому наряду с текущим состоянием отрасли следует принимать во внимание перспективы ее развития.

В таблице суммируется возможное воздействие инструментов технического регулирования на отрасли и рынки с различными характеристиками.

Таблица

Воздействие мер технического регулирования на уровень конкуренции и конкурентоспособность

Меры технического регулирования

Характеристики рынков

с максимальным положительным эффектом

с отрицательным эффектом

Сокращение административных издержек производителей (доступность обязательных требований, оптимизация оценки соответствия)

Рынки однородной продукции (основной тип конкуренции - ценовая)

 

Ужесточение обязательных требований

Низкие барьеры входа на рынок и выхода с него. Высокая инвестиционная привлекательность отрасли

Низкая текущая сравнительная конкурентоспособность отечественных производителей

Обновление национальных стандартов

Высокая инвестиционная привлекательность отрасли

 

Гармонизация с международными и региональными обязательными требованиями и стандартами

Высокая доля экспорта в производстве отрасли; низкая доля импорта на внутреннем рынке

Высокая доля импорта на внутреннем рынке

Участие в разработке международных стандартов

Отрасли с высокой долей экспорта или высоким экспортным потенциалом

 

стр. 120

Практика и перспективы реализации реформы технического регулирования в России

Принятие закона "О техническом регулировании" вызвало всплеск активности заинтересованных лиц. С декабря 2003 по декабрь 2004 г. были опубликованы уведомления о разработке 50 проектов технических регламентов (все подготовлены в инициативном порядке за счет собственных средств разработчиков), по 37 проектам опубликованы уведомления об окончании публичного обсуждения. К 2008 г. в инициативном порядке было разработано более 200 проектов технических регламентов, по 175 из них были завершены публичные обсуждения14. Распоряжением Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. N 1421-р была утверждена "Программа разработки технических регламентов на 2004 - 2006 годы", в которую изначально вошло 74 регламента. Общий объем ее финансирования составлял 264,8 млн. руб. Первые проекты регламентов, разработанные в рамках Программы, появились в начале 2005 г. В 2005 - 2006 гг. перечень регламентов в ней был расширен до 181. Была создана методическая база разработки технических регламентов, Минпромэнерго России активно консультировало и методически поддерживало разработчиков.

Однако на практике "весь пар ушел в гудок". В 2003 - 2007 гг. был принят только один технический регламент - "О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ". Проекты регламентов, разработанные в рамках государственной Программы, "зависли" на стадии бесконечных межведомственных согласований. Из инициативных регламентов единицы были внесены в Государственную думу РФ и лежат там без движения. В 2008 - 2009 гг. было принято еще семь технических регламентов. Учитывая, что предусмотренный законом "О техническом регулировании" переходный период заканчивается в 2010 г., а количество регламентов, которые необходимо принять, составляет, по самым скромным оценкам, несколько сотен, можно говорить о провале реформы.

Ситуация с задержкой принятия технических регламентов была очевидной уже в 2005 г. Однако реакцией на это стало внесение изменений в закон "О техническом регулировании" (Федеральный закон от 1 мая 2007 г. N 65-ФЗ). В новой редакции был исправлен ряд явных недочетов первой версии закона (например, конкретизированы нормы, касающиеся аккредитации, расширен список процессов, являющихся предметом технического регулирования, и др.). Но многие поправки фактически оказались направлены на постепенное сворачивание реформы.

В новой редакции закона была существенно сокращена сама сфера технического регулирования. Так, из-под действия закона были выведены меры в области охраны труда, почвы, атмосферного воздуха, водных объектов, отнесенных к местам туризма и массового отдыха.


14 Интернет-сайты Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, Общественного совета по техническому регулированию, Государственной думы РФ, Президента РФ и другие источники.

стр. 121

В соответствии с новой редакцией нормы закона "О техническом регулировании" стали применяться только к процессам производства, эксплуатации и т.п., связанным с обязательными требованиями к продукции. Таким образом, значительная часть объектов регулирования была выведена из относительно прозрачной сферы разработки и принятия технических регламентов в область "традиционного" регулирования, не предполагающего ни публичных обсуждений, ни установления обязательных требований только в нормативных правовых актах высокого уровня. Ведомствам было разрешено вносить изменения в ведомственные нормативные акты, что снижает и без того не очень сильные стимулы к разработке технических регламентов.

После принятия новой редакции закона была пересмотрена государственная Программа разработки технических регламентов. В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 25 сентября 2008 г. N 1403-р в нее вошел 41 проект технических регламентов (из них 15 в форме федеральных законов и 26 - в форме постановлений Правительства РФ). Некоторые проекты регламентов, уже разработанные в форме федерального закона, было предложено изменить на постановления правительства.

Другим признаком тенденции к свертыванию реформы технического регулирования, на наш взгляд, стала разработка проекта закона "О стандартизации", в котором сделана попытка вновь придать части национальных стандартов обязательный характер.

Не произошло серьезного сокращения перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации. В настоящее время в Российской Федерации действует 16 самостоятельных систем сертификации. В каждой из них имеется свой перечень продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия. В результате нормой стало получение на отдельные виды продукции двух и более сертификатов. Кроме того, во многих случаях сертифицируется как конечная продукция, так и ее составные части (материалы, комплектующие). В целом сертификационная нагрузка оказывается выше на технически сложные изделия.

По нашему мнению, тенденция к свертыванию реформы технического регулирования имеет несколько объективных причин. Во-первых, в случае успеха она наносила бы серьезный удар по интересам многочисленной группы субъектов этого бизнеса. Реформа могла существенно сократить рынок обязательного подтверждения соответствия. На момент ее начала объем только легальных платежей за обязательную сертификацию составлял 120 - 150 млн. долл. в год. Дополнительные денежные и неденежные издержки производителей и импортеров, по разным оценкам, превышали эту величину в 1,5 - 2 раза15. Повышение открытости системы требований существенно сокращало потенциальные возможности для сотрудников органов государственного контроля извлекать ренту. Таким образом, можно говорить о вполне сознательном сопротивлении реформе. Отметим, что в число ее противников входят не только государственные служащие и сотрудники органов по сертификации, но и представители бизнеса, поскольку имеющиеся барьеры


15 Завидова С. С., Крючкова П. В., Шаститко А. Е. О реформе технического регулирования.

стр. 122

входа (в виде специфических технических требований и обязательного подтверждения соответствия) снижают уровень потенциальной конкуренции, делают рынок более закрытым.

Во-вторых, в период экономического подъема в целом снизился интерес к проблеме избыточного административного давления. Действующие на рынке фирмы адаптировались к существующим административным барьерам16. Но при этом их уровень остается достаточно высоким17. Не представляется возможным оценить потери от невыхода потенциальных участников на рынок или ухода с него. О наличии серьезных институциональных проблем свидетельствуют низкие показатели мобильности российских компаний18.

Свертывание реформы, по нашему мнению, негативно повлияет на конкуренцию по ряду причин. Возникающая неопределенность смещает стимулы предпринимателей в сторону краткосрочных целей; сохраняются или усиливаются ограничения на вход новых участников за счет "ползучего" расширения сферы обязательной сертификации; преимущества получают крупные предприятия, у которых ниже административные издержки на единицу продукции.

Экономический кризис заставляет провести инвентаризацию инструментов политики, в том числе и тех, которые до настоящего времени использовались недостаточно активно. Техническое регулирование - один из таких полузабытых инструментов - может вновь оказаться востребованным.

В условиях жесткой ограниченности финансовых ресурсов предприятий в период кризиса становится актуальным вопрос о сокращении административных издержек, в том числе связанных с соблюдением обязательных требований. Полномасштабная реализация реформы технического регулирования способна их существенно снизить.

Кроме того, техническое регулирование можно использовать для стимулирования инновационной активности предприятий. Нельзя продвинуть инновационный продукт на мировой рынок без гармонизированной, понятной иностранным потребителям системы регламентов и стандартов. Желательно, чтобы она дополнялась признаваемыми системами оценки соответствия (в части правил и взаимного признания ее результатов).

На наш взгляд, востребованность технического регулирования непосредственно связана с реализацией модернизационного сценария развития российской экономики. Если победит стремление "пересидеть" кризис, не предпринимая шагов по осуществлению структурных и институциональных реформ, техническое регулирование так и останется на периферии экономической политики. Более того, тенденция к ползучей "контрреформе" станет более устойчивой. В результате потенциальное позитивное воздействие технического регулирования на экономику не будет реализовано.


16 Это подтверждают, например, данные шести раундов Мониторинга административных барьеров ЦЭФИР, 2001 - 2006 гг.

17 Развитие малого и среднего предпринимательства в регионах России "Индекс ОПОРЫ", 2007 - 2008 гг. М., 2008.

18 Доклад об экономике РФ N 15 / Всемирный банк. 2007.


© libmonster.ru

Permanent link to this publication:

https://libmonster.ru/m/articles/view/СИСТЕМА-ТЕХНИЧЕСКОГО-РЕГУЛИРОВАНИЯ-В-РОССИИ-ВОЗМОЖНОЕ-И-ОЖИДАЕМОЕ-ВОЗДЕЙСТВИЕ-НА-КОНКУРЕНЦИЮ

Similar publications: LRussia LWorld Y G


Publisher:

Konstantin SenatorovContacts and other materials (articles, photo, files etc)

Author's official page at Libmonster: https://libmonster.ru/Senatorov

Find other author's materials at: Libmonster (all the World)GoogleYandex

Permanent link for scientific papers (for citations):

П. КРЮЧКОВА, СИСТЕМА ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ: ВОЗМОЖНОЕ И ОЖИДАЕМОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА КОНКУРЕНЦИЮ // Moscow: Russian Libmonster (LIBMONSTER.RU). Updated: 29.09.2015. URL: https://libmonster.ru/m/articles/view/СИСТЕМА-ТЕХНИЧЕСКОГО-РЕГУЛИРОВАНИЯ-В-РОССИИ-ВОЗМОЖНОЕ-И-ОЖИДАЕМОЕ-ВОЗДЕЙСТВИЕ-НА-КОНКУРЕНЦИЮ (date of access: 13.04.2021).

Found source (search robot):


Publication author(s) - П. КРЮЧКОВА:

П. КРЮЧКОВА → other publications, search: Libmonster RussiaLibmonster WorldGoogleYandex

Comments:



Reviews of professional authors
Order by: 
Per page: 
 
  • There are no comments yet
Related topics
Publisher
Konstantin Senatorov
Актобэ, Kazakhstan
2371 views rating
29.09.2015 (2023 days ago)
0 subscribers
Rating
1 votes
Related Articles
Заволжские владения Троице-Сергиева монастыря в XVII веке
4 hours ago · From Россия Онлайн
Рославльский концентрационный лагерь принудительных работ (1920-1921)
Catalog: История 
4 hours ago · From Россия Онлайн
Петр Дмитриевич Долгоруков
Catalog: История 
4 hours ago · From Россия Онлайн
Все массы Вселенной создают Градиент Потенциала Взаимодействия всех масс Вселенной, далее ГПВ. Каждая масса создаёт потенциал взаимодействия со всеми массами Вселенной. Потенциалы взаимодействия, скалярные величины и просто суммируются. Сумма этих потенциалов взаимодействия есть ГПВ.
Catalog: Физика 
17 hours ago · From Владимир Груздов
Ставки на керлинг. Что вы должны знать?
22 hours ago · From Россия Онлайн
Обзор приключенческой игры "ПРИЗРАЧНЫЙ ГОНЩИК"
Catalog: Разное 
23 hours ago · From Россия Онлайн
Армия Российской империи в XVIII в.: выбор модели развития
Yesterday · From Россия Онлайн
Никита Иванович ПанинНикита Иванович Панин
Catalog: История 
Yesterday · From Россия Онлайн
Жалюзи – близкий родственник гардин, кисейных занавесок, портьер, значимая деталь современных комфортных интерьеров. В статье описаны сферы применения жалюзи, преимущества и недостатки разновидностей и советы по выбору изделия.
Yesterday · From Россия Онлайн
Разделение энергии в замкнутом мире имеет не однозначные определения. Энергия излучения, энергия связи в ядрах атомов, энергия связи нейтронов в нейтронных ядрах астрономических объектов. Энергия излучения Вселенной в целом. Проблемой является масса и энергия, “потеря” этих субстанций Природы.
Catalog: Физика 

Actual publications:

Latest ARTICLES:

Libmonster is the largest world open library, repository of author's heritage and archive

Register & start to create your original collection of articles, books, research, biographies, photographs, files. It's convenient and free. Click here to register as an author. Share with the world your works!
СИСТЕМА ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ: ВОЗМОЖНОЕ И ОЖИДАЕМОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА КОНКУРЕНЦИЮ
 

Contacts
Watch out for new publications: News only: Chat for Authors:

About · News · For Advertisers · Donate to Libmonster

Russian Libmonster ® All rights reserved.
2014-2021, LIBMONSTER.RU is a part of Libmonster, international library network (open map)
Keeping the heritage of Russia


LIBMONSTER NETWORK ONE WORLD - ONE LIBRARY

US-Great Britain Sweden Serbia
Russia Belarus Ukraine Kazakhstan Moldova Tajikistan Estonia Russia-2 Belarus-2

Create and store your author's collection at Libmonster: articles, books, studies. Libmonster will spread your heritage all over the world (through a network of branches, partner libraries, search engines, social networks). You will be able to share a link to your profile with colleagues, students, readers and other interested parties, in order to acquaint them with your copyright heritage. After registration at your disposal - more than 100 tools for creating your own author's collection. It is free: it was, it is and always will be.

Download app for smartphones