Libmonster is the largest world open library, repository of author's heritage and archive

Register & start to create your original collection of articles, books, research, biographies, photographs, files. It's convenient and free. Click here to register as an author. Share with the world your works!

Libmonster ID: RU-8519
Author(s) of the publication: Т.Д. МАМСУРОВ

Share with friends in SM

После распада Советского Союза одной из решающих проблем формирования нового Российского федеративного государства стала проблема разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Правильное ее решение обеспечивало как целостность федеративного государства и его эффективность в управлении, так и самостоятельность субъектов Федерации в решении вопросов, которые входят в круг их предметов ведения. Международный опыт федерализма показывает, что от того, насколько рационально разграничены предметы ведения между федерацией и ее субъектами, зависит эффективность роли, которую играет федеративное государство в жизни общества, соответствие его объективным экономическим, политическим, социальным, национальным, культурным потребностям развития страны. Недостатки и пробелы в решении данного вопроса чреваты пагубными для всего населения государства последствиями.

Директор Института государства и права, академик Б.Н. Топорнин в связи с этим отмечал: "Объективно необходимый процесс расширения полномочий субъектов Российской Федерации, находящий отражение в процессе перераспределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, далеко не свободен от произвольных нарушений должного баланса в отношениях между ними. Нелегко развивается местное самоуправление, наталкивающееся нередко на противодействие региональных властных структур, вчера еще требовавших от Центра суверенного статуса, а сегодня не желающих иметь никаких других сколько-нибудь самостоятельных хозяев на местах. Россия не может стать сильной и богатой, если ей не удастся сохранить и сплотить воедино все составные части своей государственности" 1 .

Развал СССР изменил и крайне осложнил ситуацию в России. Региональная проблематика оказалась вписанной в совершенно новый социально-экономический и политический контекст, резко изменились все сферы общественной жизни страны. Ситуация осложнялась еще и тем, что распад СССР постоянно напоминал о возможности повторения ка-


1 Топорнин Б.Н. Конституционные основы развития российской государственности // Роль государства в развитии общества: Россия и международный опыт. М., 1997. С. 29.

стр. 26


тастрофы в масштабах России. Те же ассоциации вызывали мирный "развод" Чехии и Словакии, кровопролитные события в Югославии. Эти обстоятельства ставили сложный комплекс вопросов, которые необходимо было решать в кратчайшие сроки. Он включал как вопросы государственного устройства и политической организации общества, так и поиск форм обеспечения национально-культурного единства и создания целостного эффективного экономического организма. Положение усугублялось распадом единого социально- экономического пространства. В ряде регионов, особенно приграничных, центробежные тенденции стали преобладать над центростремительными. Исчезнувшая советская партийно-хозяйственная система, достаточно четко проводившая решения сверху вниз, хотя и ограничивала инициативу на местах, однако обеспечивала управляемость страной в целом. Теперь распоряжения Центра зачастую или не доходили до периферии, или не исполнялись властью в регионах. Действия Центра без учета интересов региональных элит становились бесперспективными. Повышение роли регионов в политической и экономической жизни страны стало свершившимся фактом, и Центр должен был это учитывать.

Конституция 1993 г., федеральное и региональное законодательство 90-х годов отражают процесс борьбы федеративных, конфедеративных и унитаристских тенденций в становлении государственного устройства России. Принятием новых законов удалось лишь отчасти решить правовые проблемы согласования интересов регионов и Центра. Многие вопросы обеспечения эффективности государственной власти, гармонизации формально- юридических и фактически действующих отношений продолжали осложнять ситуацию в стране. "Анализ принятых субъектами Федерации конституций и уставов дает основание полагать, что практически большинство из них в той или иной мере может быть оспорено с точки зрения их соответствия Конституции России, - пишет главный консультант Конституционного Суда РФ И.А. Умнова. - Особую тревогу вызывает феномен так называемой "региональной суверенизации" - общая тенденция вымывания российского суверенитета и отдельных суверенных прав Российской Федерации конституционным (уставным) законотворчеством субъектов Российской Федерации". Автор перечисляет, в частности, такие факты: установление субъектами Федерации в одностороннем порядке за собой права приостановления действия законов и иных актов РФ, если они противоречат конституции (уставу) или законам субъектов РФ (Якутия, Башкортостан, Тыва, Коми); приостановление действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта Федерации, высказанным на референдуме (Саратовская область); закрепление отдельными республиками за собой прав объявления военного положения, принятия решений по вопросам войны и

стр. 27


мира (Тыва); принятия республиканских законов о воинской службе (Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва); установление субъектом Федерации порядка введения чрезвычайного положения на его территории (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и др.); определение природных ресурсов собственностью субъекта Федерации (Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва); регулирование вопросов внешней политики и международных отношений, закрепление права самостоятельно выступать участником международных отношений, заключать международные договоры (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми, Свердловская, Новгородская области. Краснодарский край) и др. 2 .

Чтобы оценка региональных процессов суверенизации была объективной, надо, видимо, рассматривать их не только в чисто юридическом плане, но и в социально-историческом контексте. Именно так анализируют А.Х. Боков и К.Ф. Дзамихов такие процессы на Северном Кавказе, отвечая на критику в адрес местных общественно-политических сил, стремящихся к укреплению суверенности народов: "Современные формы и статус национальной государственности народов Северного Кавказа выводятся, как правило, из процесса "суверенизации" автономий на рубеже 1990-х годов. Это представление нуждается в уточнении. Национальная государственность народов региона не порождена лишь субъективной волей ее правящих верхов или активностью "националистов" и "сепаратистов". Она имеет глубоко объективные исторические предпосылки и является политическим выражением достигнутого ими уровня социального развития и национальной консолидации. Необратимые результаты предшествующей модернизации следует здесь учитывать не в меньшей мере, чем вполне очевидный фактор этничности. В условиях же переходного периода возникли необходимость и возможность кристаллизации современных, относительно зрелых форм национальной государственности. Фундаментальное значение приобрели следующие факторы. Во-первых, в результате крушения прежних социального и государственного порядков органы власти республик должны были принять на себя резко возросший объем функций по регулированию общественных отношений на своих территориях. Во-вторых, произошел кардинальный сдвиг в характере легитимизации политической власти в республиках. Не идеологическая и правовая санкция, полученная свыше, извне - от "суверена", а представительство интересов и воли населения самих республик стало ныне основным фактором такой легитимизации. В-третьих, в условиях разрыва преемственности государственно- политического развития - от


2 Умнова И.А. Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы (Сквозь призму тенденций федерального и регионального законотворчества) // Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. М., 1998. С. 12-13.

стр. 28


СССР к современной РФ - республики выступили как самостоятельные субъекты учредительного процесса по созданию новой российской государственности. Совокупный эффект всех этих факторов привел к обретению республиками Северного Кавказа существенных признаков отдельных "политий", что и закреплено в их нынешнем конституционном статусе в составе РФ" 3 .

Кардинально изменившаяся общественно-политическая ситуация в России в 90-е годы, принципиально иные, нежели в прошлом, отношения между регионами и Центром, потребовали новых правовых методов решения связанных с этими отношениями проблем. Принятие новой Конституции, конечно, означало продвижение вперед. Но при всей важности этого события осталась необходимость в новых законодательных актах, которые были призваны дополнить и конкретизировать зафиксированные в Конституции положения о согласовании интересов Центра и регионов. Процесс реструктуризации правового пространства в этой сфере продолжался, разрешая одни проблемы и одновременно порождая другие. Это естественно. Ведь речь идет о радикальных переменах в социально-политических структурах, общественном сознании, о вызове устоявшимся порядкам и традициям, с одной стороны, и об острых проблемах, возникших в результате крушения унитарного государства, подъема национального самосознания, - с другой.

Не случайно Президент РФ В.В. Путин начал свою реформистскую деятельность именно с решения этих вопросов, которые, без преувеличения, волнуют общество, властные элиты, граждан всех российских регионов. В научной печати, средствах массовой информации идут оживленные дискуссии, высказываются различные точки зрения, порой весьма далекие от исторических традиций и реальностей современной жизни российских регионов. Это, конечно, позитивное явление, демонстрирующее демократические перемены в России. Что же касается крайних точек зрения, то они порой, как нам кажется, и в данном случае позволяют глубже, чем иные традиционные, осмыслить суть дискутируемых вопросов, найти рационально обоснованные подходы к их решению. Поэтому прежде чем перейти к конкретному анализу поставленной проблемы, обратимся к опубликованной в конце 2000 г. статье сотрудника Института экономики РАН Б.Т. Лагутенко в "Независимой газете" "Как обустроить "асимметричную" Россию?".

Общий ответ на этот вопрос дает подзаголовок статьи: "Необходимо провести административно-территориальную реформу". Чем обосновывает автор свое предложение? Сперва ссылкой на отечественную историю: "У колыбели нынешнего административно-территориального де-


3 Боров А.Х., Дзамихов К.Ф. Россия и Северный Кавказ. Современный политический опыт в историческом контексте // Университетская политология России. Сб. статей. М.. 1999. С. 203.

стр. 29


ления (АТД) стоял Ленин, его дело развил Сталин, а верными продолжателями явились Горбачев и особенно Ельцин. Сложившееся в итоге АТД перекочевало из социализма в капитализм, из развалившейся страны во вновь возникшую, где оно стало самосовершенствоваться, грозя скорым распадом новой России". Затем на зарубежный опыт: "Если рассмотреть процессы зарождения, учреждения и упразднения автономий, то становится понятным, почему Россия относится к мировым рекордсменам по запутанности АТД на уровне субъектов Федерации. Подумать только: 89 субъектов РФ, а именно 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 2 города федерального значения. Для сравнения: в США - 50 штатов, в Австралии - 6 штатов и территорий, в Канаде -10 провинций и территорий, в Индии - 25 штатов и территорий, в ФРГ - 16 земель и городов".

Автор называет нынешнее административно-территориальное деление "абсурдным", поскольку не только в федеративных, но и в унитарных государствах не сыщешь столь существенных различий в площади, населении, уровне социально-экономического развития, как между "равноправными" субъектами РФ. По валовому региональному продукту разница между субъектами РФ (Эвенкийский АО, Республика Алтай, Ингушетия, с одной стороны, и Москва, Санкт-Петербург, Татария, Башкирия, Свердловская и Нижегородская области - с другой) - это сотни и даже тысячи раз. Граждане в субъектах РФ политически также не равноправны - зато они "уравниваются" в Федеральном собрании. Там соседствуют избранники народа, за которыми стоит электорат, различающийся по численности аж в 450 раз (Москва и Эвенкия). "Не собираясь разжигать национальную рознь" (и мы верим ему на слово), продолжает он: "...нынешнее АТД России является по форме и по содержанию гипертрофированно националистическим - оно устроено по национальному принципу. И это в стране, которая по неписаным мировым стандартам относится к мононациональным. В стране, где доля русских в населении - свыше 82 %, т.е. больше, чем эстонцев в Эстонии (2/3), латышей в Латвии (свыше половины), украинцев на Украине (3/4), "чистых" французов во Франции (менее 80 %). WASP (White anglo-saxon protestant - белый англосакс-протестант) в США (менее s), казахов в Казахстане... - и так в более чем полусотне государств... Вот Карелия, где карелов - всего-то десятая часть от жителей Олонецкого края... Вот Кабардино- Балкария, вот Карачаево-Черкесия, вот Дагестан... Ну и так далее - вплоть до Еврейской автономной области с менее чем 3 % евреев (а по абсолютной численности в одной Москве этак раз в 15 поболее). В иных республиках (Адыгее, Северной Осетии, Кабардино-Балкарии, Калмыкии и др.), в автономных областях численность населения меньше, нежели, к примеру, в Ханты-Мансийском округе" 4 .


4 Лагутенко Б. Т. Как обустроить "асимметричную" Россию? // Независимая газета. 2000 г. 24 окт.

стр. 30


Не станем оспаривать приведенные статистические данные. Они в целом соответствуют действительному положению вещей. Но достаточно ли этих данных " ссылок на зарубежный опыт для следующих рекомендаций: уменьшить примерно вдвое число субъектов РФ по примеру крупнейших федераций - США, Канады, Австралии, Индии, - доведя их количество до 30-40 "земств" при населении каждого в среднем 4-5 млн. человек с площадью 300-400 тыс. кв. км.

Как видим, проблема поставлена остро. Решение предлагается неординарное. Правда, фактически отсутствуют исторические доводы, что применительно к тысячелетней истории России (особенно в сравнении с историей США и Австралии) явный пробел в аргументации. Сошлемся в этой связи на мнение советника информационно-аналитического управления Совета Федерации А.М. Юсуповского, который, приведя убедительные аргументы по основным тезисам статьи, заключил: "В общем, проект Б. Лагутенко, конечно, замечательный! Тем, что концентрирует в себе, весь дух интеллектуального прожектерства. Большевики, те в процессе административно-территориальных реформ хотя бы решали конкретные задачи - экономические, пропагандистские, управленческие, геостратегические (пример тому - история Еврейской АО, Кемеровской области, Карело-Финской ССР). Серьезнейшим образом занимались в 20-е годы и научными исследованиями по экономическому районированию... А от прожектерства есть только одно противоядие - практика" 5 .

Думается, оппонент прав. Но учитывая то, что в статье автора проекта административно-территориальной перестройки России отражены некоторые взгляды, имеющие общественную значимость, рассмотрим один из них, - применимость федералистского опыта других стран в российских условиях.

В этом смысле автор статьи и его единомышленники выступают в рядах тех реформаторов, которые - понятно, с самыми благими намерениями - предлагают если не копировать, то использовать принципы построения общества и государства в странах с рыночным хозяйством, в данном случае, некой усредненной модели западного федерализма. Не станем спорить, для России было бы весьма благоприятно, если бы привился совокупный опыт функционирования, скажем, кантональной системы Швейцарии, германских земель, французских департаментов или американских штатов, опыт, гармонизирующий отношения между регионами и между регионами и центральной властью и противопоставляющий демократически самоуправляющееся общество авторитаризму. Как пишет, например, теоретик американского федерализма В. Остром, "вера в единственное правительство, монополизирующее суверенную власть, несовместима с поддержанием республиканских институтов ме-


5 Независимая газета. 2000 г. 4 ноября.

стр. 31


стного самоуправления", полагая, что "в крупных странах народ не может править посредством систем команд и контроля, исходящих из единого центра высшей власти" 6 .

Общепринятое мнение среди теоретиков и политиков в странах развитого федерализма состоит в том, что общенациональные проблемы должны решаться через регионы. Американский аналитик Ш. Тацуно по этому поводу пишет: "Джон Несбит в книге "Мегатенденции" полагает, что нам следует более внимательно присматриваться к своему опыту в поисках новых идей: "Америка - это общество, растущее снизу вверх, т.е. такое, в котором новые тенденции и идеи берут начало в городах и местных сообществах, например в Тампе, Хартфорде, Сан-Диего, Сиэтле, Денвере, а не в Нью-Йорке или Вашингтоне, округ Колумбия... Не дожидаясь больше инициативы со стороны федерального руководства, штаты сами выдвигают решения национальных проблем" 7 .

По убеждению западных теоретиков федерализма, подкрепленному исторической практикой развитых федеральных государств, центральная власть не должна навязывать регионам свои установки по принципиальным вопросам стратегии развития, а лишь содействовать их решениям, если они не препятствуют развитию других регионов и страны в целом. Ш. Тацуно пишет: "Только после того, как разумные идеи возникли на местном и региональном уровне, должно вступать в дело федеральное правительство как орган, ответственный за координацию выработанной политики" 8 .

Западный федерализм предстает в концепциях его идеологов не только определенной моделью государственного устройства и региональных отношений, для него характерен особый образ жизни и мышления, известный уровень политической и правовой культуры граждан и правящих элит. Все это складывается столетиями. Американская федерация была основана в 1789 г. 13 штатами. Остальные 37 присоединились потом, образовываясь из территорий федерального подчинения, которые, как и российские регионы, управлялись из центра. Аляску купили у России в 1867 г., и лишь спустя почти столетие, в 1958 г., она созрела для того, чтобы обрести права штата США. Российские же реформаторы намеревались одним махом преобразовать в "субъекты Федерации" около сотни краев и областей, существование которых веками до мелочей регламентировалось Центром, с населением, элитам которого, как правило, непонятны, чужды нормы политической и правовой культуры гражданского общества. Не ясно ли, что некая область, заполучив широкие властные прерогативы, преобразуется скорее всего не в подобие швейцарского кантона или американского штата, а в подобие


6 Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993. С. 114, 228.

7 Тацуно Ш. Стратегия - технополисы. М.. 1989. С. 332.

8 Там же. С. 317.

стр. 32


удельного княжества, воспроизведя на региональном уровне тысячелетнюю модель российской государственности. Последние годы дали тому немало примеров.

Известно, что федерализм, как правовое и политическое понятие, получило распространение после публикации 76 очерков под общим названием "Федералист" накануне принятия Конституции США, когда там шла борьба за независимость, свободу, утверждение принципиально новой государственности. Уже в то время федерализм рассматривался как государственно-правовой факт, обеспечивающий принадлежность власти народу, права и свободы граждан 9 . Как форма решения вопроса о территориально-политической организации общества и разграничения предметов ведения между союзом и входящими в его состав государственными образованиями он воплощен в различных федеративных государствах, включая и экономически высокоразвитые (США, Канада, ФРГ, Австралия, Швейцария, Австрия, Бельгия), и развивающиеся (Индия, Пакистан, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Малайзия, Нигерия и др.). Чем они отличаются от конфедераций? Последние представляют собой союзы государств, сохраняющих суверенитет практически в полном объеме. История свидетельствует, что эта форма является переходной либо к полному распаду союза, либо к федеративной форме государственного устройства. Конфедерациями были Австро-Венгрия до 1918 г., Швеция и Норвегия до 1905 г., Соединенные Штаты Америки с 1781 по 1789 г., Швейцария в период с 1815 по 1848 г. Попытки создания конфедераций предпринимались в различных регионах мира и в XX столетии. Одной из них была Объединенная Арабская Республика, созданная Египтом и Сирией в 1958 г. и вскоре распавшаяся.

В отличие от этой формы государственно-политического устройства, федерация - это единое государство, состоящее из нескольких образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех ее членов задач. В состав современных федераций входит различное число субъектов: в США - 50, Австралии - 6, Канаде - 10, Австрии- 9, ФРГ - 16, Бельгии - 3, Индии - 25 и т.д. В одних федерациях государственная система не служит формой решения национального вопроса, в других - в Индии, Бельгии, Канаде и Нигерии - территориально-политическая организация отражает многонациональный состав населения.

Федеральные конституции зарубежных государств включают в предметы общего ведения такие вопросы государственной политики, как оборона страны, внешняя политика, финансы, налогообложение, организация высших органов власти, разрешение конфликтов между субъектами федерации, регулирование торговли, развитие транспорта и


9 См.: Федералист. М., 1993; Лафитский В.И. США: Конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М., 1993.

стр. 33


коммуникаций. В ведение субъектов федерации входит более широкий круг вопросов, которые однако не требуют единообразного регулирования: организация местных органов власти, общественный порядок и охрана окружающей среды, общественно необходимые работы и службы и т. д 10 .

Конституции федеративных государств различным образом определяют объем предметов ведения федерации и ее субъектов, решают вопрос о принадлежности земли, недр и вод. Например, в Швейцарии и Мексике они подпадают под юрисдикцию федерации, а в Австралии и Канаде принадлежат субъектам федерации. Под юрисдикцией субъектов федерации находится земля и в США, более 30 % всей территории государства принадлежит федерации на правах собственности. Входящие в состав федеративных государств штаты, провинции или кантоны в отличие от субъектов конфедераций не обладают суверенитетом, лишены права выхода из состава союза, не имеют независимости в международных отношениях. Сфера действия федерального права распространяется на всю федерацию, и ни в одной из них штаты, провинции, земли или кантоны не вправе препятствовать его применению. Конституция США следующим образом разрешает коллизии между законодательством федерации и штатов: "Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в "ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи каждого штата обязаны их исполнять и в том случае, когда в Конституции и законах отдельных штатов встречаются противоречащие им предписания" ("ст. VI). Аналогичные формулировки содержатся в конституциях Аргентины (ст. 31), Мексики (ст. 133), Венесуэлы (ст. 16), Канады (п.1 ст. 52 в редакции 1982 г.) и ряда других государств 11 .

Согласно конституционному праву зарубежных государств. Центр обладает широкими полномочиями, превышающими те, которые предоставлены федеративной власти России. Но это ни в коей мере не позволяет ему вмешиваться во властные полномочия региона, обусловленные действующими юридическими нормами, местными традициями, волеизъявлением его граждан. Это особенно касается тех стран, где региональные проблемы связаны с национальными, таких как Индия, Канада, Нигерия. Здесь субъекты федераций имеют собственные конституции и органы власти, которые в пределах предоставленных им прав обладают высокой степенью независимости.

В России национальный вопрос исторически и политически связан с региональным тесней, чем в других государствах, заострен сильней, по-


10 См.: Федерация в зарубежных странах. М., 1993.

11 См.: Конституции зарубежных государств. М., 1997; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.,1997.

стр. 34


этому у нас всякого рода доктринерские эксперименты в этой области особенно опасны для стабильности в государстве и обществе.

И в юридическом и в политическом смыслах вполне оправдано то, что национальный вопрос учитывается не только в Конституции РФ и других законодательных актах Федерации, но и в конституциях, законодательстве российских республик. Так, правовой статус этносов ряда республик регулируется конституциями, содержащими нормы этнического представительства (паритетного или пропорционального): Конституция Республики Адыгея фиксирует принцип русско-адыгского паритета при формировании высших республиканских органов исполнительной и законодательной власти; Конституцией Республики Дагестан предусмотрены нормы паритетного представительства 14 коренных дагестанских народов в высшем республиканском органе исполнительной власти - Госсовете, который состоит из 14 человек, представителей коренных народов Дагестана. Существуют и механизмы обеспечения этнической правосубъектности, связанные с избранием на высший руководящий пост: этническая ротация кадров (Председатель Госсовета Дагестана), "языковой барьер" (по Конституции Адыгеи кандидат в президенты должен свободно владеть адыгейским языком). Этнический фактор действует в правовом поле там, где ни один из титульных этносов не может претендовать на абсолютное численное доминирование (Дагестан, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария), или там, где численно доминирующий титульный этнос вообще отсутствует (Адыгея) 12 .

Учитывая эти и другие подобные обстоятельства, надо признать совершенно несостоятельными абстрактные проекты реконструкции административно-государственного устройства России, хотя, разумеется, оно нуждается в совершенствовании, что может предполагать и радикальные меры, которые, во всяком случае, не должны вредить задачам общественного согласия в России, и без того измученной всякого рода потрясениями. 'Как справедливо подчеркивают исследователи Северо-Кавказской Академии государственной службы, "Федерация - это система, устойчивость структуры которой зависит от гибкости, адаптивности взаимосвязей между Центром и неоднородными элементами, каковыми являются субъекты Федерации, в свою очередь состоящие из неоднородных структур местного самоуправления, межрегиональных отношений. Из этого видно, что однотипность, однообразие, навязываемые сверху, неизбежно приведут к разрыву этих взаимосвязей, их деградации и, в конечном счете, к распаду самой системы" 13 .

Ссылки противников такого подхода на зарубежный опыт, мягко говоря, легковесны. Практически все федеральные конституции, включая


12 Конституция Республики Дагестан. Махачкала, 1994; Конституция Карачаево-Черкесской Республики. Черкесск, 1996; Конституция Республики Адыгея. Майкоп, 1996.

13 Реализация принципов федерализма (на примере Северного Кавказа)... С. 36.

стр. 35


и Российскую, содержат гарантии прав субъектов Федерации: равенство субъектов федерации и независимость в решении вопросов внутренней политики; признание собственных правовых и политических систем субъектов федераций; защита их прав конституционным надзором. Например, в США многие законы Конгресса и акты федеральной исполнительной власти были признаны неконституционными на том основании, что они вторгались в предметы ведения штатов. Гарантией прав регионов в РФ и других федерациях служит также формирование верхних палат союзных парламентов на основе равного представительства субъектов федерации. В США каждый из штатов представлен в Сенате двумя сенаторами. Аналогичным образом формируются верхние палаты парламентов ряда других федераций (Швейцарии, Мексики, Австралии, Аргентины, Венесуэлы, Бразилии и Пакистана).

Одной из гарантий прав штатов, земель или кантонов является порядок принятия новой или изменения действующей конституции: какое-либо существенное изменение баланса сил в пользу федерации может быть осуществлено только с изменением текста конституции, что в ряде случаев требует его одобрения определенным числом субъектов федерации. Так, в США поправки к Конституции должны быть ратифицированы тремя четвертями легислатур или конвентов штатов. В Индии конституционные поправки, касающиеся отношений между Центром и штатами, правового положения штатов и ряда других вопросов, должны быть ратифицированы законодательными собраниями не менее половины штатов. В Швейцарии, Австралии и некоторых других федерациях поправки к конституциям возможны только при одобрении референдумом. К гарантиям прав субъектов федерации относится также требование целостности и неприкосновенности их территории и границ, которые не могут быть изменены без предварительного согласия местных представительных органов. Во многих федерациях центральные органы проводят переговоры с субъектами федерации перед принятием общегосударственных законов.

Приведем обобщающие оценки федерализма современных западных ученых. По мнению Г. Смита, "в своем наиболее широком и общепринятом виде федерализм может рассматриваться как мировоззрение, согласно которому идеальная форма организации жизни людей наилучшим образом выражается в утверждении многообразия через единство. Короче говоря, под федеративной идеей обычно понимается компромисс, воплощенный в образах сдержек и противовесов между единством и многообразием, автономией и суверенитетом, общенациональным и региональным" 14 . М. Бэрджесс считает, что дух федерализма "заключается в его способности согласовывать и примирять между собой множе-


14 Smith G. Federalism: The Multiethnic Challenge. Harlow, 1995. P. 4-7.

стр. 36


ство конкурирующих... позиций, политически значимых для государства. "Толерантность, уважение, компромисс, переговоры и взаимное признание" - таков девиз федерализма; "единство" в сочетании с "автономией" - его опознавательный знак" 15 . Р. Дэниеле пишет: "Путем разделения полномочий федерализм обуздывает произвол властей как в центре, так и на местах. Он децентрализует ответственность, одновременно предусматривая механизм, позволяющий сдерживать потенциальные местные конфликты и злоупотребления. Он обеспечивает школу демократии и в прямом смысле приближает правительство к народу" 16 .

Отношения peгионов и Центра в большой степени зависят от развития конституционного законодательства. Процесс в этой области идет замедленными темпами. Известно, что к концу 2000 г. Федеральным Собранием принято только 8 из 15 федеральных конституционных законов, не утверждены даже некоторые обозначенные в Конституции федеральные законы, например, об альтернативной гражданской службе, о земле и ряд других. В российском законодательстве все еще не определены границы федерального вмешательства в дела регионов, действия которых влекут за собой угрозу стабильности государственной власти и целостности страны (самый показательный прецедент это, конечно, чеченский кризис). Почти во всех федеративных государствах конституционный механизм или специальный закон регламентируют механизмы деятельности института федерального вмешательства. Реализуется он, как правило, с согласия высшего законодательного органа страны. Такова процедура принятия решения о федеральном вмешательстве в дела субъектов федерации в ФРГ, Индии, Пакистане, Бразилии, Швейцарии, Аргентине и других странах.

Отсутствие таких правовых механизмов открывает дорогу для произвола верховной исполнительной власти. Многие проблемы, вызывающие острые дискуссии, могут быть отрегулированы путем внесения поправок в федеральные конституционные законы "О правительстве Российской Федерации", "О судебной системе" и др. Динамичное развитие конституционного законодательства способствует созданию сильного правового государства, создает гарантии успешного решения проблем гармонизации отношений между местными и центральными органами власти.

Российские правоведы, ссылаясь на международный опыт, отмечают, что ныне обострилась потребность в том, чтобы найти или создать правовые и конституционные основы для несилового устранения таких возникших в последние годы явлений, как разрыв единого правового


15 Comparative Federalism and Federation. Harvester, 1993, P. 7.

16 Daniels R.V. Democracy and Federalism in the Former Soviet Union and the Russian Federation // Stavrakis P.J., De Bardeleben J., Black L. (eds.) Beyond the Monolith: The Emergence of Regionalism in Post-Soviet Russia. John Hopkins University Press, 1997. P. 233.

стр. 37


поля, вторжение субъектов РФ в деятельность территориальных федеральных органов власти. Председатель Конституционного суда Российской Федерации М.В. Баглай пишет: "Мировой опыт показывает, что демократическое государство, к которому и мы стремимся, не может, да и не ставит своей задачей преодолеть все разногласия в обществе. Но оно может существовать и успешно действовать только при наличии хотя бы минимального общественного согласия в отношении конституционного механизма государственной власти, который призван решать возникающие общественные проблемы" 17 .

Зарубежные конституции обеспечивают целый ряд гарантий, сохранения единства государства и общества. Одна из важнейших заключается в том, что законодатель сосредоточивает решение всех вопросов, касающихся защиты целостности государства от посягательств со стороны внешних и внутренних сил, исключительно в руках федеральных властей. В соответствии с американской Конституцией, только Конгресс США имеет право набирать и содержать армии, создавать и обеспечивать флот, а также издавать правила по управлению и организации сухопутных и морских сил. В исключительном ведении Конгресса находится также право определять порядок призыва на службу в милицию для обеспечения исполнения законов США, подавления восстаний и отражения вторжения на его территорию со стороны вражеских сил. Ни один штат не может вступать в союз или конфедерацию, облагать без согласия Конгресса какими-либо пошлинами или сборами ввоз или вывоз товаров, содержать войска или военные суды в мирное время, заключать какое-либо соглашение или договор с другими штатами или с иностранной державой либо вести войну.

Согласно Федеральному Конституционному Закону Австрии, к ведению федерации относятся внешние сношения, включая политическое и хозяйственное представительство за границей и заключение всех государственных договоров. В ФРГ, в соответствии с Основным законом, федерация обладает исключительной законодательной компетенцией не только по вопросам внешних сношений, но и по вопросам таможенного и торгового единства территории. Сюда относится заключение ^договоров о торговле и судоходстве, обеспечение свободы товарного обращения и платежных расчетов с заграницей, включая таможенную и пограничную охрану.

Сохранение территориальной целостности государства обеспечивает в федеральных конституциях примат федерального права над правом субъектов федерации. В Конституции США сказано: "Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены


17 Баглай М.В. Социальная природа и некоторые проблемы современного российского государства // Вестник Российской Академии Наук. 2000. N 9. С. 776.

стр. 38


Соединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи каждого штата обязаны их исполнять и в том случае, когда в Конституции и законах отдельных штатов встречаются противоречащие им предписания". Основной закон ФРГ также закрепляет: "Федеральное право имеет преимущество перед правом земель".

Специальные статьи Основных законов гарантируют целостность конституционной системы федеративного государства, предотвращение фактов несоответствия между федеральной конституцией и конституциями субъектов федерации. Такого рода предписания содержатся во всех федеральных конституциях. Так, в части 1 статьи 28 Основного закона ФРГ сказано, что конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона ФРГ. Согласно пункту 1 статьи 16 Конституции Республики Венесуэлы, штаты принимают свою конституцию в соответствии с национальной конституцией и национальными законами. В статье 41 Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов отмечается, что конституции штатов ни в коем случае не могут противоречить положениям федеральной Конституции.

Важное значение имеет судебный контроль за соблюдением конституций субъектов "Федерации федеральной Конституции. Он осуществляется Верховным федеральным судом или Конституционным судом, которые вправе объявлять недействительными полностью или частично конституции субъектов федерации. В Австрии, например, Конституционный суд согласно Конституции уполномочен рассматривать дела по обвинению верховных органов земель в допущенных ими в ходе их официальной деятельности правонарушениях. Обвинение может быть предъявлено: членам правительства земли, губернатору земли и его заместителю, органам столицы федерации Вены. В Мексике губернаторы, депутаты законодательных органов и члены Высших судов штатов ответственны за нарушение федеральной конституции. В случае нарушения федеральной Конституции со стороны названных лиц они подлежат увольнению и лишаются права занимать государственную должность 18 .

Хотя некоторые страны Европы и имеют асимметричную государственную структуру (например, автономные области в Италии, обладающие более широкой компетенцией, или регионы Испании), там нет асимметричных федераций, напротив, успешное развитие швейцарского


18 См. сноски 8. 9. 10, а также: Сравнительный регионализм. Россия - СНГ - Запад. Материалы международного исследовательского проекта. Нижний Новгород, 1997; Ковачев Д.А., Дымов Д.Е. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995; Дымов Д.Е. Конституционные гарантии целостности федерации в зарубежных странах. М., 1996; Федерализм и. региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Новосибирск, 1995.

стр. 39


или германского федерализма часто объясняют именно его симметричностью. Как отмечают западные аналитики, "асимметричный федерализм может привести к дуалистическому федерализму, когда статус одного штата или региона коренным образом отличается от положения других" 19 .

Именно такие условия сложились в России к началу XXI в. По крайней мере 50 из 89 конституций и уставов субъектов Федерации противоречили федеральной Конституции, треть региональных законодательных актов иным образом нарушала федеральное законодательство. Субъекты Федерации требовали для себя прав, не предусмотренных в федеральной Конституции, подрывая тем самым принцип равноправия субъектов Федерации. По сведениям Министерства юстиции, проверка 44 тыс. региональных нормативных актов (законов, распоряжений губернаторов и т.п.) показала, что почти половина из них не соответствует Конституции или федеральному законодательству. Генеральный прокурор сообщил, что около 2-х тыс. законов субъектов Федерации были признаны не соответствующими Конституции, предупредив, что Россия не располагает достаточными юридическими средствами, чтобы обеспечить реализацию решений Конституционного Суда в субъектах Федерации 20 .

Укрепление вертикали власти, ликвидация асимметрии федеративных отношений, приведение законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России стали острыми государственными проблемами, к необходимости решения которых призывала научная и политическая общественность.

В этой ситуации Указ Президента (май 2000 г.) о создании семи федеральных округов, был призван вывести федеральные структуры в регионах из-под опеки местных властей. Затем он внес в Думу пакет законов, содержащий три принципиальных положения: установление нового порядка формирования Совета Федерации; введение в законодательство России института федерального вмешательства (т.е. права Центра распускать региональные парламенты и отрешать от должности президентов республик и губернаторов за нарушение ими федеральной Конституции и федерального законодательства); усиление зависимости органов местного самоуправления от федеральных и региональных властей. 27 июня 2000 г. Конституционный суд РФ вынес определение по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций Адыгеи, Башкирии, Ингушетии, Коми, Северной Осетии и Татарии, которым были признаны утратившими силу целый ряд ключевых моментов этих Основных законов. 8 июля В.В. Путин выступил с посланием Федеральному соб-


19 European Polities: An Introduction. L. 1996. P. 100.

20 См.: Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. М., 2000. С. 14-15

стр. 40


ранию РФ, в котором изложил свои идеи реформ политической системы и упомянул об "островках власти", подразумевая слишком "самостоятельные" субъекты РФ. Август и сентябрь 2000 г. были посвящены реформированию Совета Федерации и созданию Государственного совета, президиум которого начал свою работу. 29 сентября Центризбирком РФ постановил, что если региональное избирательное законодательство не соответствует федеральному, то местные избирательные комиссии при проведении выборов должны руководствоваться федеральным законом.

Такова вкратце хронология событий правового характера в федеральных отношениях в 2000 г. Они нашли свое заметное отражение на региональном уровне. К весне 2001 г. большинство расхождений между федеральными и региональными законами были устранены. Процесс гармонизации регионально-федеральных отношений продолжается. Он ведет к утверждению в России принципов федерализма, испытанных опытом мировой истории.

Orphus

© libmonster.ru

Permanent link to this publication:

https://libmonster.ru/m/articles/view/ФЕДЕРАЛИЗМ-В-РОССИИ-И-ЗА-РУБЕЖОМ-ОПЫТ-СРАВНИТЕЛЬНОГО-АНАЛИЗА

Similar publications: LRussia LWorld Y G


Publisher:

Larisa SenchenkoContacts and other materials (articles, photo, files etc)

Author's official page at Libmonster: https://libmonster.ru/Senchenko

Find other author's materials at: Libmonster (all the World)GoogleYandex

Permanent link for scientific papers (for citations):

Т.Д. МАМСУРОВ, ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ. ОПЫТ СРАВНИТЕЛЬНОГО АНАЛИЗА // Moscow: Russian Libmonster (LIBMONSTER.RU). Updated: 09.09.2015. URL: https://libmonster.ru/m/articles/view/ФЕДЕРАЛИЗМ-В-РОССИИ-И-ЗА-РУБЕЖОМ-ОПЫТ-СРАВНИТЕЛЬНОГО-АНАЛИЗА (date of access: 16.12.2019).

Publication author(s) - Т.Д. МАМСУРОВ:

Т.Д. МАМСУРОВ → other publications, search: Libmonster RussiaLibmonster WorldGoogleYandex

Comments:



Reviews of professional authors
Order by: 
Per page: 
 
  • There are no comments yet
Related topics
Publisher
Larisa Senchenko
Arkhangelsk, Russia
1755 views rating
09.09.2015 (1559 days ago)
0 subscribers
Rating
0 votes

Related Articles
СПРАВКА О НАРОДАХ СССР, СОХРАНЯВШИХ ДО УСТАНОВЛЕНИЯ СОВЕТСКОЙ ВЛАСТИ ПЕРЕЖИТКИ РОДОПЛЕМЕННОГО БЫТА
2 days ago · From Россия Онлайн
ТРАДИЦИОННЫЕ ВЕРОВАНИЯ ЗАКАМСКИХ УДМУРТОВ: ИСТОРИОГРАФИЯ ПРОБЛЕМЫ
2 days ago · From Россия Онлайн
УЧЕНИЕ КУНТА-ХАДЖИ В ЗАПИСИ ЕГО МЮРИДА
2 days ago · From Россия Онлайн
ВИРДОВЫЕ БРАТСТВА В ИНГУШЕТИИ
2 days ago · From Россия Онлайн
КУЛЬТ МУСУЛЬМАНСКИХ СВЯТЫХ В АСТРАХАНСКОМ КРАЕ
2 days ago · From Россия Онлайн
ТАРИКАТ, ЭТНИЧНОСТЬ И ПОЛИТИКА В ДАГЕСТАНЕ
2 days ago · From Россия Онлайн
РАИЛЬ ГУМЕРОВИЧ КУЗЕЕВ (1929 - 2005)
2 days ago · From Россия Онлайн
ФЕНОМЕН УСТОЙЧИВОСТИ ЭТНИЧЕСКОЙ ИДЕНТИФИКАЦИИ УЙЛЬТА В КОНТЕКСТЕ ЭТНОНИМИЧЕСКОЙ ИСТОРИИ НАРОДОВ СЕВЕРА (КОНЕЦ XIX - НАЧАЛО XXI В.)
Catalog: География 
2 days ago · From Россия Онлайн
РОССИЙСКИЕ АРМЯНЕ И ИХ ИССЛЕДОВАТЕЛИ
2 days ago · From Россия Онлайн
КРАСНОДАР - КАРАБАХ - МОСКВА: ОПЫТ ДИАЛОГИЧЕСКОЙ АВТОЭТНОГРАФИИ
2 days ago · From Россия Онлайн

Libmonster, International Network:

Actual publications:

LATEST FILES FRESH UPLOADS!
 

Actual publications:

Загрузка...

Latest ARTICLES:

Latest BOOKS:

Actual publications:

Libmonster is the largest world open library, repository of author's heritage and archive

Register & start to create your original collection of articles, books, research, biographies, photographs, files. It's convenient and free. Click here to register as an author. Share with the world your works!
ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ. ОПЫТ СРАВНИТЕЛЬНОГО АНАЛИЗА
 

Contacts
Watch out for new publications:

About · News · For Advertisers · Donate to Libmonster

Russian Libmonster ® All rights reserved.
2014-2019, LIBMONSTER.RU is a part of Libmonster, international library network (open map)
Keeping the heritage of Russia


LIBMONSTER NETWORK ONE WORLD - ONE LIBRARY

US-Great Britain Sweden Portugal Serbia
Russia Belarus Ukraine Kazakhstan Moldova Tajikistan Estonia Russia-2 Belarus-2

Create and store your author's collection at Libmonster: articles, books, studies. Libmonster will spread your heritage all over the world (through a network of branches, partner libraries, search engines, social networks). You will be able to share a link to your profile with colleagues, students, readers and other interested parties, in order to acquaint them with your copyright heritage. After registration at your disposal - more than 100 tools for creating your own author's collection. It is free: it was, it is and always will be.

Download app for smartphones