А. МОЕНС (Канада)

В феврале в Институте США и Канады РАН состоялась российско-канадская научная конференция на тему "Проблемы государственного и социально-экономического развития Афганистана".

Среди всех стран-доноров, оказывающих помощь Афганистану, Канада вышла на 2-е место после США. Это дало возможность Канаде пересмотреть основы внешней, в том числе оборонной, политики и активизировать свою внешнеполитическую деятельность в мире. Не случайно поэтому по инициативе Оттавы и состоялась эта конференция в Москве. Ее открыл чл. -корр. РАН, директор Института США и Канады С. Рогов. С обзором положения и военно-политической ситуации в Афганистане выступили посол Канады в РФ Ральф Лисишин и посол Афганистана в РФ Залмай Азиз. С докладом "Афганистан и революция во внешней политике Канады", привлекшим особый интерес участников конференции, выступил профессор университета Саймона Фрейзера (Оттава) Александр Моенс*, сокращенный вариант которого предлагаем вниманию читателей.

Воина с терроризмом после 11 сентября 2001 г. стала отправной точкой во внешней политике Канады, Афганистан стал поворотной точкой. Война в Афганистане оказывает постепенное и последовательное воздействие на многие аспекты канадской политики, в том числе способствует переходу ее внешней политики от концепции обеспечения безопасности в глобальном масштабе к борьбе с мятежниками на юге Афганистана. Война в Афганистане воскресила военные силы Канады и привела к увеличению военного бюджета. Приверженность Канады операции в Афганистане, требующей затрат сил и энергии, также стала попыткой восстановления охладевших отношений с США, а усилия по внесению вклада в борьбу с терроризмом поощряются Вашингтоном и способствуют заглаживанию последствий отказа Канады от участия в войне в Ираке.

Революция во внешней политике Канады находится на раннем этапе, и она необратима. Канадское общественное мнение раскололось относительно новой роли Канады, однако большинство не верит в успех миссии в Афганистане. Это обстоятельство активизировало политическую и общественную дискуссию в стране о методах и целях миссии. Традиционно внешняя политика не является ключевой темой в предвыборной платформе, однако операция в Афганистане входит в число основных тем, которые определят исход следующих выборов в Канаде. Если партия консерваторов, сформировавшая правительство во главе с С. Харпером в 2006 г., получит большинство, в конце 2008 г., вероятнее всего, она расставит иные акценты во внешней политике страны на годы вперед.

* * *

После окончания "холодной войны" Канада продолжала принимать участие в миротворческих миссиях ООН и операциях НАТО, однако у нее не было четкой стратегической линии и шкалы приоритетов.

С приходом Л. Эксуорзи на пост министра иностранных дел в 1996 г. Оттава приступила к разработке новой концепции внешней политики, основанной на использовании "мягкой" силы, которая получила название "концепция безопасности личности". Эта концепция, акцентирующая внимание на помощи индивидам и группам в условиях конфликтов в государствах-неудачниках, вытеснила концепцию национального интереса. Идея безопасности личности пришла из области социального и экономического развития, Эксуорзи же применил ее к реалиям международной безопасности¹. Канада играла ведущую роль в построении сети неправительственных организаций (НПО) в мировом масштабе и в убеждении правительств подписать новый договор о запрещении производства, продажи и использования противопехотных мин. Канада играла ключевую роль в переговорах, имевших своим результатом учреждение Международного трибунала в 1998 г.

Концепция безопасности личности оказала влияние на политику Канады в области обороны, так же как и в странах-единомышленниках, например в Нидерландах. Был разработан подход "3D" (Diplomacy, Development, Defence. - Прим. пер.), т. е. консолидация усилий в области дипломатии, развития и обороны для помощи населению в государствах-неудачниках, таких как Босния, Гаити, Афганистан. Вооруженные силы Канады, в свою очередь, заимствовали так называемый "трехблоковый операционный подход", разработанный ВМС США и предполагающий быстрый переход от участия военных в операциях по принуждению к миру, к операциям по стабилизации, к гуманитарной помощи и восстановительным работам.

Теракты 11 сентября 2001 г. породили большие изменения в политике в области безопасности. Концепция безопасности личности Эксуорзи постепенно ушла на второй план с его уходом с поста министра иностранных дел (в конце 2000 г. - Прим. ред.)².

Постепенно начала сходить на нет и приверженность Канады к "легким" миротворческим операциям ООН. Лишь 60 канадских военнослужащих участвовали в миротворческих миссиях ООН в

* Александр Моенс, сотрудник Канадского Института по вопросам внешней и военной политики, старший исследователь Института Фрейзера, профессор политических наук университета Саймона Фрейзера (Оттава).

2006 г. Им на смену пришли обязательства обеспечить безопасность в Афганистане. Переход от обеспечения безопасности личности к более традиционной, военной безопасности начался при либеральном правительстве Пола Мартина (2003 - февраль 2006 г. - Прим. ред.).

Внешняя политика Канады сконцентрировала внимание на Североатлантическом альянсе, который не входил в число первостепенных направлений ее внешней политики в 1990-е гг., несмотря на то, что канадские военнослужащие принимали участие в операции НАТО на Балканах. Оттава предложила ряд схем реформирования НАТО, реформу командования объединенных ВС и сил быстрого реагирования НАТО, что сопрягается с желанием США вдохнуть жизнь в НАТО.

Канада была в числе первых, кто предоставил войска, гражданских экспертов, все необходимое для восстановительных работ в Афганистане после свержения талибов в 2001 г. Канадские силы вошли в состав Международных сил по содействию безопасности Афганистана (ISAF). В 2003 г. Канада сыграла важную роль в переходе сил ISAF под командование НАТО.

Наряду с другими государствами Канада оказала содействие Афганистану в подготовке демократической конституции 2004 г. и организации президентских выборов, в результате которых победил Хамид Карзай. В августе 2005 г. Оттава дислоцировала в Кандагаре бригаду по восстановлению провинций. В 2006 г. канадские силы присоединились к операции "Медуза" с участием США и Великобритании против талибов и других групп мятежников. Канадское правительство заявило о размещении 2,5-тысячного контингента на юге Афганистана сроком до начала 2009 г.

Канадцы заплатили высокую цену за участие в войне в Афганистане - к марту 2008 г. погибли 76 военнослужащих и один дипломат. Стоимость военной составляющей канадской миссии на юге Афганистана возросла с 400 млн. долл. в 2005 - 2006 фин. году до 1,5 млрд. в следующем³. Канада обязалась выделить 4,3 млрд. в период с 2006 по 2009 гг. на операцию на юге Афганистана, в том числе 1,2 млрд. на помощь и развитие⁴. Объем финансовых инвестиций в афганскую миссию колоссален. Это означает, что Афганистан оказывает серьезное влияние на изменения в канадской внешней политике.

АФГАНИСТАН И ВОЗРОЖДЕНИЕ ВС КАНАДЫ

В 1990-е гг., названные главнокомандующим ВС Канады, генералом Риком Хиллером в 2006 г. "темным десятилетием", военный бюджет сократился с 2% ВВП в 1989 г. до 1,1% ВВП в 1999 г. Военные расходы сократились с 12 млрд. долл. в 1991 г. до 9,7 млрд. в 1999 г., а число военнослужащих - с 80000 до 60000 человек, несмотря на то, что канадские военные продолжали присутствовать на Балканах, в Африке, Азии, Центральной Америке. По замечанию военного аналитика Дугласа Блэнда, военный комплекс страны попал в спираль, ведущую к коллапсу⁵.

Лишь в 2000 г. сокращения были приостановлены. Расходы на оборону увеличились. Одной из первых инициатив консервативного правительства во главе с С. Харпером, избранного в 2006 г., стало увеличение военного бюджета с 13,6 млрд. до 17,6 млрд⁶, а в 2007 г. он возрос еще на 1 млрд⁷. На 2006 и 2007 гг. расходы на оборону значительно выросли со времен бюджета 1984 г.⁸

Операция канадских войск в Кандагаре подтолкнула к закупкам военного оборудования. Было запущено семь проектов по его обновлению, затраты в 2007 - 2008 гг. вырастут на 58% и достигнут 3,6 млрд, что на 20% превышает бюджетные ассигнования на эти цели.

В период между 2006 и 2009 гг. практически весь контингент сухопутных сил Канады будет использован в операции в Афганистане. Для достижения результатов в соответствии с взятыми Канадой обязательствами генерал Хиллер поставил следующие цели по призыву: дополнительно 5000 военных и 3000 резервистов, "80% которых войдут в боевые подразделения"⁹. Объемы набора были даже выше запланированного - 6426 новых призывников¹⁰.

Учитывая, что канадские вооруженные силы ограничены, ресурсы по обучению и подготовке незначительны, оборудование изношено, в период до 2009 г. ожидается перерыв или временное снижение активности участия Канады в операции.

Нынешний премьер, лидер консерваторов С. Харпер поставил улучшение отношений с США в число приоритетов. Он использовал новые обязательства Канады в Афганистане и реинвестиции в канадскую оборону как способ вернуть уважение Вашингтона.

Недвусмысленная поддержка Харпера в войне с терроризмом, обновление канадских ВС по его инициативе были расценены в Вашингтоне как новый поворот в канадо-американских двусторонних отношениях. Харпер "отбросил в сторону дистанцированность и враждебность как способы формирования отношений с США"¹¹.

Госсекретарь США Кондолиза Райе отметила в сентябре 2006 г., что усилия Канады "вносят решающий вклад" в борьбу с терроризмом¹². Бизнес-элита Канады ощутила перемены в двусторонних отношениях. Если в марте 2005 г. только 7% канадцев считали, что отношения стали лучше, то в октябре 2006 г. 61% придерживался этой точки зрения¹³.

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ДЕБАТЫ ВОКРУГ АФГАНСКОЙ ПРОБЛЕМЫ

Опросы общественного мнения показали, что, в то время как канадцы горды отвагой, мужеством, профессионализмом своих солдат, в обществе существует опасение, что талибов и наркобаронов победить не удастся¹⁴. Общественная поддержка миссии колебалась от 47% до 57% в 2006 г., включая конец 2006 - начало 2007 гг., период, когда насчитывалось наибольшее число жертв¹⁵. Раскол общественного мнения создает плодородную почву для проведения субъективной политики.

Поддержав антиамериканские настроения, Новая демократическая партия (НДП) (социал-демократы) под руководством Джека Лэйтона оценила роль Канады как таскание каштанов из огня для американцев, несмотря на то, что 26000 американских солдат уже воевали в Афганистане. Лэйтон назвал канадские войска "пешками" в операции США и призвал Канаду к выводу своего контингента из Афганистана¹⁶.

Квебекские франкоканадцы традиционно более активно высказывают несогласие с проведением военной миссии, чем англо-

канадцы¹⁷. При общей поддержке С. Харпера федеральным крылом Квебекской сепаратистской партии и Квебекского блока он не может рассчитывать на такую же поддержку по Афганистану. Большая часть членов оппозиционной Либеральной партии настраивает общественное мнение против участия Канады в афганской миссии. Учитывая, что Харпер имеет 126 из 308 мест в палате общин парламента, мнение оппозиции по афганскому вопросу делает Харпера уязвимым.

Свой первый зарубежный визит в качестве премьера С. Харпер нанес именно в Афганистан, где он встретился с канадскими военными. Этот визит подчеркнул приоритетность миссии для политики Канады и личную приверженность Харпера обязательствам перед Афганистаном. Канадский обозреватель Эндрю Койан назвал это "шедевром политического театра", хотя и пустым жестом по сути. Харпер заявил, что победа в войне с терроризмом -национальный интерес Канады (хотя сами канадские военные предпочитают термин "кампания против терроризма")¹⁸.

В 2006 г. в ходе голосования в парламенте Харпер с небольшим перевесом голосов добился продления военного присутствия Канады в Афганистане до 2009 г. Высокий уровень боевых потерь временно отразился на падении общественной поддержки миссии¹⁹.

В своих атаках на консерваторов в 2006 и начале 2007 гг. либералы сосредоточились на трех пунктах. Во-первых, правительство обвинялось в неспособности объяснить общественности, для чего именно канадские войска размещены в Афганистане. Во-вторых, консерваторов обвинили в неспособности объединить выполнение двух задач в комплексе - военную и в области развития. Их упрекали в чрезмерном сосредоточении внимания на боевых действиях и недостатке внимания к задачам реконструкции.

Правительство Харпера защищает свою политику, соглашаясь, что необходимы проекты в области реконструкции, без которых невозможно достижение стабильности и безопасности в долгосрочной перспективе. Однако добавляет, что реконструкция невозможна, пока не обеспечена безопасность; тем не менее, Канада не отказывается от своих обязательств. В начале 2007 г. Харпер объявил о выделении дополнительных 100 млн. долл. на проекты в области развития и реконструкции на 2007 и 2008 гг., помимо выделенных ранее 100 млн. на разминирование, реконструкцию дорог, борьбу с наркотиками, обучение и подготовку кадров афганской полиции²⁰.

В то время как канадская общественность сплотилась на базе поддержки канадских солдат, воюющих в Афганистане, результаты опросов показывали тревожные настроения за будущее в Афганистане. Канадцы обеспокоены тем, смогут ли НАТО и Запад одержать победу. Ирак, безусловно, накладывает отпечаток на восприятие ситуации в Афганистане. Оппозиция пыталась представить Афганистан как второй Ирак. К маю 2007 г. больше людей стали задумываться о выходе Канады из Афганистана.

АФГАНИСТАН И БУДУЩЕЕ КАНАДСКИХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ

Большинство аналитиков придерживаются точки зрения, что в 2003 г. США слишком много внимания в военном отношении уделяли Ираку, что, как следствие, привело к ухудшению безопасности в Афганистане. К 2006 г. стало ясно, что Кандагар и его окрестности могут опять перейти к "Талибану". В этом важном стратегическом регионе правительство Харпера взяло ответственность на себя. В операции "Медуза", проводившейся здесь осенью 2006 г., Канада сыграла ключевую роль наряду с США и Великобританией.

Объективный анализ ситуации в Афганистане показывает, что для достижения стабильности, адекватного государственного управления, реконструкции необходимо еще как минимум 10 лет. И даже после этого Афганистан будет оставаться нестабильным государством. В конечном счете "окончательный вариант" нового государственного строительства не допускает возвращения "Талибана", но не исключает переговоры с представителями его умеренных фракций, если таковые появятся, с целью интеграции в новое правительство Афганистана²¹.

Канадские оппозиционные партии требуют возвращения к "легкому миротворчеству" и гуманитарной помощи как единственной приемлемой роли для канадских вооруженных сил. Однако это нереалистично в ситуации с Афганистаном и не принесет никаких результатов для его развития в долгосрочной перспективе. Испытывая давление оппозиции, министр обороны Г. О'Коннер подчеркнул в апреле 2007 г., что, когда некоторые цели в области безопасности, создания системы управления, реконструкции будут достигнуты, объем обязательств Канады и НАТО будет уменьшен, возможен и уход к 2010 г.²²

Очевидно, эта дата звучит слишком оптимистично. Вместо этого канадское правительство должно продолжать инвестировать в канадские вооруженные силы и использовать инновации на театре боевых действий. При наличии соответствующих ресурсов канадские силы могли бы вносить вклад в разрешение ситуации на юге Афганистана и после 2009 г. Только при их активном участии в проектах по восстановлению, обучению афганской армии и полиции станет возможным возрождение гражданского общества. Усилия Канады дают право призывать других членов НАТО - Германию, Францию, Италию, Испанию, дислоцировавших свои военные контингента в относительно спокойных северных провинциях, присоединиться к боевым действиям на юге Афганистана. Североатлантическому альянсу стоит подумать о введении принципа ротации стран на юге и севере Афганистана.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Премьер-министр С. Харпер изменил тон и содержание канадской внешней политики и роль Канады в мире. Он говорит о преданности, жертвенности, отваге, национальном интересе. Это слова, которые Канада не слышала на протяжении десятилетий.

Революция во внешней политике Канады означает, что страна больше не кричит во весь голос, ничего при этом не делая. Усилия Канады в области "жесткой безопасности" являются основой для успешного миростроительства в Афганистане. Революция во внешней политике Канады означает долгожданные инвестиции в одну из лучших военных систем мира и построение прочной основы для канадо-американских отношений.

После 2009 г. Канаде потребуется некоторое снижение темпов участия в военных операциях для отдыха своих ВС и их переоснащения. Новый министр обороны П. Маккей заявил союзникам по НАТО, что им следует ожидать

сокращения канадского присутствия с начала 2009 г.

Будет ли иметь продолжение революция во внешней политике Канады, зависело от того, получит ли Харпер большинство в парламенте. 13 марта 2008 г. это ему удалось: парламент проголосовал за продление военного присутствия Канады в Афганистане до 2011 г. при условии, что другие члены НАТО окажут канадцам дополнительную военную помощь²³.

Если канадскому правительству удастся превратить последние изменения в долгосрочные обязательства, это приведет к большему уважению канадских национальных интересов и ценностей в международном сообществе.

Перевела с английского Н. ЕВТИХЕВИЧ (Институт США и Канады РАН)

¹ Vincent Rigby. The Canadian Forces and Human Security: A Redundant or Relevant Military? (Chapter 3 in Fen Osier Hampson et al., (eds.). The Axworthy Legacy (Toronto: Oxford University Press, 2001).

² Fen Osier Hampson et al. The Return to Continentalism in Canadian Foreign Policy (Chapter 1 in Fen Osier Hampson et al. (eds.)...).

³ Report on Plans and Priorities: 2006 - 2007 Estimates for National Defence, Departmental Overview, Section 3, Table 8. Treasury Board of Canada - www.tbs-sct.gc.ca/rpp/0607/ND-DN/nd-dn03_e.asp#sec3a10

⁴ Mary O'Grady. Canada's Cut-and-Run Crowd. - The Wall Street Journal, May 14, 2007, p. 16.

⁵ Douglas Bland. Canada Without Armed Forces (Kingston: McGill-Queens University Press, 2004).

⁶ Brian S. MacDonald. Budget 2006: Some Light at the End of the Tunnel. The Conference of Defence Associations, May 2, 2006 - www.cda-cdai.ca

⁷ Bob Bergen. Defence Budget a Water Torture of Information Released Drop by Drop. CDFAI Column, March 22, 2007 - [email protected]

⁸ Brian S. MacDonald. Waiting for Budget 2007: A Blinding Flash of Light at the End of the Tunnel. CDA Commentary 4 - 2007. The Conference of Defence Associations, March 2007.

⁹ Andrew Clark. Mission Impossible. - Saturday Night Magazine, November 2005, p. 31.

¹⁰ Bob Bergen. Behind Canadian Forces Recruiting Success Looms Training Dilemma. Canadian Defence and Foreign Affairs Institute, April 4, 2007 - www.cdfai.org

¹¹ Sheldon Alberts. Softwood Lumber Deal will Survive, Harper Says. - Can West News Service, July 6, 2006.

¹² AFP, September 13, 2006.

¹³ Compass Inc., 2006 - www.compas.ca/pages/FrameMain.html

¹⁴ "Most Canadians Support Troops in Light of Recent Investigation into Afghanistan Abuses, But Canadians Remain Split on the Continued Military Effort in Afghanistan," Ipsos Reid Poll, February 22, 2007 - www.ipsos-na.com/news/pressrelease.cfm?id=3374#. См. также: Jack L. Granatstein. Whose War is It? Toronto: HarperCollins Publishers, Ltd., 2007, p. 18 - 19.

¹⁵ Richard Foot. Mission Changes Canada's Modern Image of Itself. - National Post, April 9, 2007, p. 8; "Despite Recent Troop Fatalities, Majority of Canadians (52%) Support Role of Canada's Troops in Afghanistan," Ipsos Reid Polling, April 24, 2007 - www.ipsos-na.com/news/pressrelease.cfm?id=3454

¹⁶ Jeff Heinrich. Send in Observers, Layton Says. - National Post, March 13, 2007, p. 6.

¹⁷ Jean-Sebastian Rioux. Two Solitudes: Quebecers' Attitudes Regarding Canadian Security and Defence Policy. Canadian Defence & Foreign Affairs Institute Research Paper, February 23, 2005, p. 23.

¹⁸ Andrew Coyne. Harper's Mission Statement. - National Post, March 15, 2006, p. 12.

¹⁹ Douglas Belkin. Canadians Grow War Weary. - The Wall Street Journal, April 27, 2007, p. 10.

²⁰ Prime Minister's Office. Canada's New Government Substantially Boosts Support to Development Efforts in Afghanistan. Ottawa, February 26, 2007.

²¹ Brian Flemming. The Metrics of Victory in Afghanistan. - The Dispatch, Canadian Defence and Foreign Affairs Institute, Spring 2007, 5, 1, p. 13.

²² John Ivison. Exit Depends on Afghans. - National Post, April 11, 2007 p. 1, 4.

²³ Canadian Votes to Extend Afghan Mission to 2011. - Daily Times (Pakistan), Saturday, March 15, 2008.

Постоянный адрес данной публикации: