Несмотря на появление ряда исследований по вопросам местного управления Российской империи в пореформенный период¹ , проблема взаимоотношений органов самоуправления и государственной администрации остается малоизученной. Даже в новейших работах сохраняется в основе традиционный подход, когда изучение проблемы сводится к выявлению и анализу фактов столкновения земских учреждений с центральными и региональными органами власти. Априори говорится о несовместимости коронной администрации и общественного самоуправления. Между тем уже ясно, что "бесконечные повторения выводов о "реакционности самодержавия" и "приниженности земств" ничего конструктивного дать не могут"² .

В пореформенный период организация и компетенция губернской администрации (губернского правления и канцелярии губернатора) подверглись существенным изменениям. Административные обязанности губернаторов в сфере благоустройства и благосостояния населения значительно сократились. Народное продовольствие, общественное хозяйство, здравоохранение, общественное призрение были переданы в распоряжение земских учреждений³ . Деятельность губернатора приобрела преимущественно надзорный, контролирующий характер. Совершая регулярные и продолжительные поездки по губернии для ревизии уездных и волостных учреждений и обнаруживая недостатки, губернатор высказывал свои замечания и давал указания соответствующим органам, в чьем ведении находилось ревизуемое учреждение. Судя по обширным итоговым документам проведенных ревизий⁴ , основные отрасли местного управления (продовольствие, пути сообщения, здравоохранение, народное образование, агрономическая и ветеринарная части, противопожарная охрана, санитария, развитие торговли и рынков и пр.) находились в ведении земских, городских и крестьянских учреждений.

Земское положение 1864 г. разделило предметы местного управления на правительственные (государственные) и общественные. Полиция оставалась всецело в ведении правительственных органов. Дела, которые изымались из компетенции правительственных властей и передавались земским учреждениям в полном объеме, находились преимущественно в финансовой сфере. Земства должны были заведовать имуществами, капиталами, земскими денежными сборами и благотворительными заведениями; производить раскладку

Богатырева Ольга Николаевна - кандидат исторических наук, доцент Уральского государственного университета.

стр. 99

государственных сборов и исполнять некоторые функции в интересах "гражданского и военного управления". Имелись и такие сферы управления, в которых одни и те же функции были разделены между земскими и правительственными органами. Например, земствам поручалось "попечение о постройке церквей, о развитии местной торговли и промышленности, участие в попечении о народном образовании, народном здравии и тюрьмах"⁵ . Но в такого рода делах земства могли заниматься лишь хозяйственными вопросами, не принимая на себя административных функций, оставшихся в ведении правительства.

Таким образом, область самостоятельной деятельности земских учреждений состояла из предметов хозяйственного характера. Это привело к участию в местном управлении двух различных по своему характеру властей⁶ . Органам земского самоуправления и правительственным учреждениям приходилось действовать в одних и тех же сферах: земство должно было заботиться о продовольственном обеспечении населения, но это же входило и в обязанности губернатора; о местном благоустройстве проявляли заботу города, земства, а также губернатор, градоначальник, полицмейстеры и уездные исправники. То же касалось и здравоохранения, о котором заботилось как земство, так и губернатор с врачебными отделениями губернских правлений.

В результате на практике возникло противоречие между предназначением органов самоуправления и их формальным статусом. Задачи, которые решали земские учреждения, имели большей частью государственный характер, а между тем законодательство рассматривало их как институт гражданского права. Не имея административной власти, земство, когда возникала необходимость принудительного исполнения его постановлений, не могло этого сделать, а должно было, как и частные лица, обращаться к содействию правительственных органов⁷ .

На губернатора был возложен надзор за законностью действий органов местного самоуправления с правом протеста и остановки решений. Ему обязательно доставлялись все постановления земских собраний. Но в то же время сам он являлся органом местного управления. Правоведы отмечали нездоровый дуализм в функциях губернатора как органа надзора и органа управления. Эти функции оказались "нераздельно слитыми в его компетенции: право надзора явилось лишь внешней оболочкой другого существенного права - управления"⁸ . Именно "это соединение несоединимого составляло главнейшее зло в положении губернатора на протяжении всего XIX в.", но вместе с тем "именно оно и продолжало оставаться одним из основных принципов конструкции губернаторской должности"⁹ .

Пермский губернатор А. А. Анастасьев следующим образом выразил несовершенство системы местного управления: "Администрация - это власть, лишенная сферы приложения, в то время как земство, снабженное обширными правами, с еще более обширным кругом ведения, не имеет власти для их осуществления"¹⁰ . Подобным образом оценивал систему местного управления и А. Д. Градовский. С введением земских и городских учреждений в российском законодательстве и административной практике совершилось, по его словам, нечто странное, а именно: "отделение власти от предметов ведомства. Основные отрасли местного управления все больше и больше переходили в руки земских учреждений, но власть продолжала сосредоточиваться в руках правительственных органов. В руках правительственных мест и лиц (губернатор, губернское правление, полиция) осталась власть без компетенции, в руках земских учреждений сосредоточилась компетенция без власти" ¹¹ .

Несмотря на провозглашенный принцип отделения земств от коронной администрации, в реальной жизни все же не было полного отстранения земского самоуправления от государственных функций. Во-первых, на земства возлагался ряд полномочий государственного характера (они касались исполнения обязательных повинностей). Во-вторых, земские учреждения привлекались для участия в мероприятиях губернской администрации. В 1870 г.

стр. 100

циркуляр министра внутренних дел предлагал губернаторам привлечь членов земских управ к участию в срочной ревизии уездных казначейств¹² . В- третьих, земства так или иначе включались в ход управления уже тогда, когда, например, получив правительственный циркуляр или другие распорядительные документы, губернатор направлял их председателю губернского земского собрания, от которого они поступали в губернскую управу, а затем в уездные собрания и управы. Последние доводили эти распоряжения до сведения волостных правлений (с 1889 г. и земских начальников), которые информировали сельские общества уезда. Подобные циркуляры содержали указания главным образом об исполнении казенных повинностей, а также устройстве и содержании дорог¹³ .

Можно указать также и на обратный процесс, когда предложения и ходатайства земских гласных, сельских и волостных сходов или отдельных крестьян (например, построить мост, открыть школу, больницу или фельдшерский пункт совместно с земством) поступали в уездную управу. Управа вносила предложение на рассмотрение земского собрания, которое, в зависимости от содержания, передавало его губернскому собранию, специальной комиссии или обращалось с ходатайством к губернатору или правительству. Например, в 1870 г. крестьянин Кушмангорской волости Чердынского уезда Осьмушкин обратился в волостное правление с предложением построить вместе с земством мост через реку. Инициатива крестьянина поступила на окончательное рассмотрение специальной дорожной комиссии уездного земства. Вятская губернская земская управа в 1892 г. обратилась к губернатору с предложением учредить правительственную должность губернского агронома с содержанием от земства и создать при губернской управе сельскохозяйственный комитет. Губернатор признал этот проект "вполне желательным", и благодаря его поддержке предложение земства было исполнено¹⁴ .

Однако если в первом случае, когда циркуляры поступали от правительства или губернатора, существовала жесткая властная вертикаль и нижестоящие учреждения обязаны были выполнять эти распоряжения, то значительное количество земских ходатайств и предложений, поступавших в губернскую администрацию и правительство, либо оставалось без ответа, либо реакция на них была отрицательной.

С одной стороны, органы земского самоуправления проводили в жизнь мероприятия, относящиеся к государственным функциям, то есть пользовались полномочиями, по большей части делегированными государством, которое вправе было контролировать эту часть деятельности земств. С другой стороны, органы земского самоуправления обладали правом местного нормотворчества, а для применения своих постановлений нуждались в принудительной власти. Не имея собственных властных полномочий, они вынуждены были обращаться за содействием к местной полиции. Со временем, по мере расширения земского хозяйства, увеличения налогов и накопления недоимок, земским учреждениям приходилось все чаще прибегать к помощи полиции, что вызывало протесты со стороны губернаторов. Пермский губернатор А. П. Наумов в 1903 г. обратился к уездным земским и городским управам с циркуляром, в котором говорилось, что управы нередко возлагают на местную полицию исполнение поручений, не предусмотренных законом и не соответствующих ее назначению, то есть слишком широко понимают ее обязанность оказывать содействие общественным учреждениям. В качестве примера губернатор приводил требования управ о производстве "дознаний: а) о размерах оборотов торгово- промышленных заведений в уезде; б) о способе обработки продуктов на заводах; в) о доходности недвижимых имуществ" "и вообще мелкие поручения земских и городских управ по объявлению их распоряжений, наведению справок и т.д." Таким образом, несмотря на установленную законом помощь полиции органам самоуправления, губернская администрация старалась следить за тем, чтобы "многочисленные и незначительные" поручения не отвлекали полицию от исполнения ее прямых обязанностей. При этом губернатор обращал внимание земских управ, чтобы

стр. 101

они в случае обращения к полиции строго руководствовались законом, "избегая в интересах дела таких поручений, которые без особого затруднения могли быть выполнены своими средствами"¹⁵ .

Поскольку все основные нити управления уездным хозяйством были сосредоточены в руках земств, имевших лишь весьма немногочисленные исполнительные органы, губернская администрация нередко сама предлагала помощь органам самоуправления. Вятский губернатор А. Ф. Анисьин, в частности, обратился к 24-му очередному губернскому собранию с предложением помочь земству в проверке приговоров и ходатайств волостных и сельских сходов. По его мнению, это могли делать члены крестьянских присутствий и уездные исправники¹⁶ . Большие надежды губернаторы возлагали на институты земских участковых начальников и уездных съездов, введенные по закону 12 июля 1889 года. Действительно, эти новые административные учреждения стали оказывать земствам большую помощь. Обычно земская управа обращалась за содействием в уездный съезд, который в свою очередь предписывал земским начальникам проследить за исполнением земских поручений волостными правлениями ¹⁷ . Например, в июле 1908 г. Ирбитская земская управа - по поручению губернатора - затребовала от волостных правлений сведения, необходимые для выработки законодательных предположений о порядке избрания уездных и губернских гласных и о выделении городов в самостоятельные земства. За содействием в сборе сведений от волостных правлений управа обратилась через уездный съезд к земским начальникам¹⁸ .

Нередко и сами губернаторы оказывали земствам такого рода помощь. Начальник губернии мог своей властью дать указания соответствующему общественному или государственному учреждению, как это сделал, например, губернатор А. В. Болотов при устройстве в Перми городской больницы. В ноябре 1908 г. он обратил внимание городской управы на "необходимость или принять участие в содержании губернской земской больницы и при ней амбулатории или учредить особую городскую больницу", потому что жители Перми пользовались услугами земской больницы "в весьма солидной степени". По сведениям губернатора, в 1907 г. за медицинской помощью обратилось 1856 жителей Перми (20% от всех пациентов), а в амбулатории при больнице число посетителей из числа горожан достигало 68,9%. В этом вопросе с губернатором было солидарно и губернское земство, которое добивалось участия городского самоуправления в содержании больницы или амбулатории. Пермская городская дума, рассмотрев этот вопрос по предложению губернатора, постановила внести в смету города на 1909 г. 6 тыс. рублей на содержание амбулатории при земской больнице¹⁹ . Со временем правительство вынуждено было передать земствам некоторые административные функции, касающиеся санитарной части и противопожарных мероприятий.

Совместных усилий общественных и государственных структур требовали хозяйственные потребности регионов. Правительство привлекало земства к обсуждению таких вопросов. В Вятской губернии в 1867 и 1870 гг. все земские управы направили своих представителей в губернский комитет земских повинностей для участия в рассмотрении смет и данных, необходимых для составления трехлетних раскладок государственного земского сбора. Предложение земцев о необходимости уменьшить этот сбор по Вятской губернии, по свидетельству губернатора В. И. Чарыкова, было настолько основательно, что правительство согласилось уменьшить сбор почти на 200 рублей в год²⁰ .

В 1860-е гг. возникла практика, когда государство передавало в земские собрания законопроекты для предварительного обсуждения. В 1869 г., например, Министерство внутренних дел поручило губернаторам передать на обсуждение губернских земских собраний "имевшиеся в виду правительства предложения о мерах к сбережению частных лесов и об отмене билетов на сплав судов... с оставлением билетов на сплав и сухопутную перевозку леса и лесных изделий". В следующем году особая комиссия передала на рассмотрение земских собраний вопрос "о возможном сокращении производимой из государственного земского сбора приплаты по содержанию лошадей"²¹ . В

стр. 102

конце XIX - начале XX в. земства привлекались к обсуждению ряда аграрных проблем. В частности, с 1902 г. действовало Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности, в котором участвовали представители земств. Но наиболее продуктивной совместная деятельность центральной и губернской администрации с органами земского самоуправления оказалась при реализации в 1907 - 1914 гг. столыпинских реформ в аграрной сфере, введении всеобщего начального обучения, а также в чрезвычайных условиях первой мировой войны.

В начале XX в. обычным явлением становятся совещания смешанного состава - с участием представителей государственных структур и органов общественного самоуправления. В январе 1909 г. в вятской губернской земской управе под председательством губернатора С. Д. Горчакова состоялось совещание с участием вице-губернатора, управляющего казенной палатой, председателей уездных съездов и земских управ, непременных членов губернского присутствия, губернского по земским и городским делам присутствия, земских начальников, податных инспекторов и уездных исправников. Обсуждались способы устранения шероховатостей в практике податного дела, связанных с дорожным строительством и повинностями, и прочие строительные, а также полицейские мероприятия²² .

Аналогичные совещания проводились довольно часто. Они проходили под председательством губернатора, на них присутствовали председатели уездных земских управ и городские головы губернии, губернская земская управа в полном составе, начальник управления земледелия и государственных имуществ и представители крупных торговых фирм. Например, повестка дня заседания, состоявшегося в Перми в августе 1914 г. заключалась в "принятии мер к обеспечению населения губернии своевременной доставкой предметов первой необходимости" и "против искусственного поднятия цен на предметы первой необходимости"²³ . Члены специальных комитетов при земских и городских управах должны были наблюдать за всеми торговыми заведениями и базарами. При обнаружении случаев необоснованного повышения цен они составляли протокол и вместе со своим заключением представляли губернатору, ходатайствуя о наложении на виновного наказания. Этот пример с одной стороны показывает позитивные процессы, происходившие в местном управлении, с другой - демонстрирует ограниченность возможностей земского самоуправления. Несмотря на сотрудничество различных административных структур, отсутствие у земских учреждений статуса государственных органов снижало эффективность их действий по регулированию цен. Земские управы и городские думы не могли оперативно реагировать на обнаруженные нарушения и, не имея возможности самостоятельно устранить недостатки, вынуждены были обращаться с ходатайствами к губернатору.

Эволюцию взаимодействия государственной администрации и органов земского самоуправления можно проследить на примере такой важной отрасли местного управления, как здравоохранение. В дореформенный период здравоохранение возлагалось на губернаторов, губернские правления и врачебные управы. Земская и городская реформы привлекли к этой сфере общественность. Однако деятельность земских учреждений в здравоохранении отчасти конкурировала с компетенцией врачебного отделения губернского правления, которое управлялось губернским врачебным инспектором. Это касалось организации медицинской помощи в губернии и уездах, мер против заразных заболеваний и т.д. На врачебное отделение возлагались обязанности медицинской полиции - наблюдение за врачами, практикующими в губернии, за аптеками, продажей ядовитых веществ и вообще за соблюдением правил врачебного устава и дела судебно-медицинские. На земства и города - "хозяйственное попечение о медицинской части", т.е. устройство и содержание больниц, приглашение и содержание врачей, повивальных бабок и фельдшеров. Как отмечал Градовский, "эти способы были вполне удовлетворительны для оказания медицинской помощи, но не для принятия мер, направленных на прекращение или предупреждение заразных болезней". Меры

стр. 103

последней категории относились к компетенции государственной власти, полномочиями которой земства не обладали, то есть губернского начальства - губернатора и местной полиции. На них возлагалось общее наблюдение за исполнением правил, предписанных врачебным уставом, и принятие мер "к предупреждению всего, что может быть причиной появления или распространения заразных болезней и эпидемий". Однако после издания в 1879 г. "Временных правил относительно издания земскими учреждениями обязательных постановлений о мерах к предупреждению и прекращению повальных и заразительных болезней" появилась возможность совместных усилий губернского начальства и земств по предотвращению эпидемий. Градовский оценивал эти правила как первый шаг к организации совместной деятельности правительственных и земских учреждений²⁴ . Права тех и других учреждений определялись законодательством. Уездные земские собрания по соглашению с местным исправником могли издавать обязательные постановления по санитарным вопросам. Принятое постановление земского собрания сообщалось губернатору, который распоряжался его обнародовать. В случае несогласия с постановлением губернатор мог приостановить его исполнение, представив дело на разрешение министра внутренних дел. Утвержденное постановление земского собрания получало обязательную силу.

Земское положение 1864 г. относило здравоохранение к необязательным повинностям: земствам поручалось содержать учреждения бывшего приказа общественного призрения и "принимать меры" к распространению оспопрививания. Но Положение 1890 г. наделило губернские земства правом издавать обязательные постановления по санитарным вопросам²⁵ . Первые обязательные постановления Вятского и Пермского губернских земских собраний, изданные в 1893 г., касались мер по предупреждению и прекращению заразных болезней домашних животных. Затем Вятским собранием были изданы санитарные правила "по охране чистоты воздуха и воды, устройству во всех городах и многолюдных поселениях скотобоен и по порядку ветеринарно- полицейского надзора за ярмарками, базарами, местными рынками домашних животных и их сырых продуктов". В 1894 г. после появления в Вятской губернии холеры губернское земство, по предложению губернатора, выработало и издало обязательные постановления "о мерах охранения народного здравия" с правилами о фабриках, заводах и других промышленных заведениях - общие правила "охраны чистоты воздуха и питьевых вод", а также правила по устройству и содержанию торгово-промышленных, фабричных и заводских помещений и изготовлению, хранению и продаже продовольствия²⁶ . Надзор за выполнением обязательных постановлений возлагался на земскую санитарную организацию. Но на первых порах (в 1890-е годы) подобные постановления оказывались малодейственными из-за отсутствия опыта и недостаточных властных полномочий земских учреждений.

Обратим внимание на основное противоречие в деятельности и во взаимоотношениях государственной администрации и органов земского самоуправления. Оно заключалось в том, что губернатор и губернское правление, как агенты центрального правительства, ориентировались прежде всего на общегосударственные интересы, интересы казны: своевременное поступление налогов, точное и неукоснительное исполнение законов, охрана безопасности и соблюдение установленных правил. Поэтому вся их деятельность регламентировалась циркулярами правительства; степень свободы губернской администрации была минимальной.

Земские учреждения, напротив, могли самостоятельно определять объем и соотношение обязательных и желательных мероприятий. Как правило, земства отдавали предпочтение последним, преимущественно в социокультурной сфере. Именно это и беспокоило губернскую администрацию. Губернаторы регулярно обращали внимание гласных на необходимость строгого и правильного контроля за расходованием сумм земского сбора, на осмотрительность при назначении земских расходов²⁷ . Неоднократно звучали призывы к водворению финансового порядка, к сдержанности в выдаче ссуд

стр. 104

населению, предостережения от излишних расходов. Действительно, земским гласным был не чужд своеобразный романтизм, стремление сразу все "учредить, ввести и устроить". Многие земские проекты, порожденные лучшими помыслами - помочь народу, оказывались необоснованными в финансовом отношении, вызывая справедливые претензии губернаторов. Российская провинция, разумеется, нуждалась в распространении школ, библиотек, больниц, повышении агрикультуры крестьян и интенсификации сельского хозяйства. Однако все это требовало расходов и вело к росту сборов в пользу земств, что сказывалось на платежеспособности крестьянства - основного налогоплательщика.

Губернаторы, открывая заседания губернских земских собраний, в своих обстоятельных "программных" речах анализировали работу земства за истекший год и предлагали гласным сосредоточиться на самых животрепещущих, настоятельных проблемах. Судя по речам вятских губернаторов, произнесенным при открытии губернского земского собрания с 1867 по 1914 г., наибольшую их обеспокоенность вызывали финансовые вопросы. Слишком высокое и неравномерное обложение земскими сборами казенного имущества - земель, лесов и предприятий, неравномерность и обременительность для населения земских раскладок, непрерывный рост земских налогов, призывы к осторожности в земских расходах служили основной темой, заслоняя вопросы агрономии, медицины и санитарии и даже продовольственные проблемы.

Основательным подходом к работе земских собраний отличался пермский губернатор Д. Г. Арсеньев. В его губернаторство, несмотря на постоянные столкновения интересов казны и органов земского самоуправления, взаимоотношения губернской администрации и земств были признаны современниками как наилучшие. Но и другие губернаторы проявляли заинтересованность в земских и городских проблемах. Неоднократно именно по предложению губернаторов земства принимались за то или иное мероприятие. Например, при содействии В. В. Лукошкова в 1888 г. при пермской губернской управе был учрежден Комитет для содействия кустарной промышленности. В ходе подготовки к Уральской научно-промышленной выставке по предложению губернатора и его поддержке уездные земства изыскали средства для организации ее посещения выборными от волостей всех уездов губернии, обеспечив прикрепление к ним земских экскурсоводов²⁸ .

Таким образом, есть все основания говорить не только о разногласиях, но и о сотрудничестве губернаторов и земств в разрешении самых актуальных региональных проблем: просвещения, обеспечения продовольствием, развития кустарной промышленности, санитарии и противопожарной безопасности. Довольно часто устремления земства и губернаторов совпадали, особенно когда начальником губернии оказывался человек просвещенный, с прогрессивными взглядами.

Важную роль во взаимоотношениях органов земских учреждений и государственной губернской администрации играл надзор. Провозгласив общим основанием деятельности земских учреждений самостоятельность, авторы Земского положения 1864 г. признали при этом, что "компетенция земств должна быть ограниченной и определенной законом, так как компетенция общины делегирована ей государством". А поскольку распоряжения земства могли иногда существенно затрагивать интересы государства и частных лиц, то требовались гарантии, заключавшиеся в правительственном надзоре над деятельностью земского самоуправления²⁹ .

По ст. 9 Земского положения 1864 г. губернатор, а также министр внутренних дел должны были приостанавливать исполнение всякого постановления земских учреждений, противоречащего законам или общим государственным интересам. Губернатор мог воспользоваться этим правом в семидневный срок, министр - в промежутке между двумя сроками заседаний земского собрания. Приостановив исполнение постановления, губернатор или министр должны были сообщить об этом управе. После вторичного рассмотрения дела земское собрание сообщало новое решение губернатору или министру, а те,

стр. 105

если не соглашались с заключением собрания, представляли дело на разрешение Сената по первому департаменту.

В Положении (ст. 90 - 92) перечислялись те постановления земских собраний, касавшиеся исключительно местных интересов, которые требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел. Для губернаторского утверждения был установлен семидневный срок, для министерского - двухмесячный. Если в указанное время не поступал отказ, постановление вступало в силу. Отказ губернатора и министра утвердить постановление должен был содержать веские аргументы. Если представленные доводы не убеждали земское собрание, то возникшие разногласия разрешались Сенатом. Земские учреждения также наделялись правом направлять жалобы в Сенат на распоряжения губернатора и высших административных властей³⁰ .

Положение о земских учреждениях 1890 г. внесло существенные изменения в систему контроля. Кроме надзора за законностью, вводился надзор за целесообразностью и за тем, чтобы постановления земских собраний соответствовали общим государственным интересам и не нарушали интересов местного населения. Столь широкое право оценивать земские постановления получили министр внутренних дел, Комитет министров и Государственный совет. За Сенатом осталось обеспечение законности, введенное же дополнительно право администрации оценивать деятельность земских собраний по существу присваивалось губернатору и специально созданному новому надзорному органу - губернскому по земским и городским делам присутствию³¹ . Если до 1890 г. на губернском уровне единственным органом надзора являлся губернатор, то теперь между Сенатом и земством учреждалась инстанция, через которую и стало проходить большинство земских дел до их поступления в Сенат. Присутствие должно было значительно облегчить губернатору выполнение надзорных обязанностей и способствовать ускорению рассмотрения дел, вызывавших несогласие губернатора.

Помимо государственных чиновников, в состав нового надзорного органа входили представители судебного ведомства и общественных учреждений (губернский предводитель дворянства, председатель губернской управы, городской голова губернского города и член по выбору губернского земского собрания). В 1901 г. добавился непременный член губернского по земским и городским делам присутствия. В его лице губернатор получил компетентного помощника по рассмотрению постановлений земских собраний.

Вневедомственный характер нового надзорного учреждения должен был гарантировать компетентное и беспристрастное рассмотрение дел, вносимых в присутствие губернатором в случае его несогласия с постановлениями земских собраний или с действиями выборных должностных лиц. Лишь те дела, по которым не удавалось достигнуть компромисса губернскому присутствию, переходили на окончательное разрешение в Сенат.

На губернском уровне главную роль в надзоре по-прежнему играл губернатор. Для введенного надзора за целесообразностью земских постановлений не существовало объективных оснований, и губернаторы руководствовались своим личным пониманием интересов государства и населения.

Объективную картину взаимоотношений государственной администрации и органов земского самоуправления можно представить, обращаясь к анализу протестов губернаторов, вынесенных по поводу постановлений губернских и уездных земских собраний двух крупнейших уральских губерний - Вятской и Пермской. В обширном материале, содержащемся в журналах (стенограммах) заседаний земских собраний за 1867 - 1916 гг., удалось выявить практически все (1152) протесты губернаторов, поскольку эти протесты поступали на вторичное рассмотрение земского собрания. В Пермской губернии из общего числа 532 максимальное число опротестованных постановлений приходится на первое десятилетие земской деятельности - 288 (54%). В 1880-е годы количество протестов сократилось более чем в три раза, затем после реформы 1890 г. наблюдался незначительный рост - на 3%. В начале XX в. губернатор выразил несогласие с постановлениями земских со-

стр. 106

браний в 63 случаях, что составило (12%). В Вятской губернии из общего числа 620 наибольшее число протестов приходится на 1867 - 1880 гг. - 271 (44%). В 1880-е годы их становится в 3,7 раза меньше - 72, а в начале XX в. сокращается до 89 (14%).

Чаще всего замечания вызывали разногласия постановления, связанные с оценкой недвижимого имущества - лесов, земель, заводов и приисков. Хотя на протяжении первых 20 лет земской деятельности число губернаторских протестов по поводу финансовых постановлений быстро снижалось (в Вятской губернии со 162 в 1870-е годы до 21 в 1880-е и в Пермской соответственно со 155 до 50), тем не менее именно вопросы определения ценности недвижимого имущества и установления земских налогов всегда вызывали противоречия между земством, казной и частными владельцами. Даже в начале XX в., когда число подобных протестов составляло 25 в Пермской губернии и 52 в Вятской, доля их в общей массе оставалась довольно высокой - 39,7% и 58,4%, соответственно по губерниям.

Следующая многочисленная категория постановлений, вызвавшая замечания губернатора, касается порядка составления земских смет и раскладок. Для установления размера налогов необходимо было точно определить ценность и доходность недвижимого имущества. Правильность этой операции зависела не столько от земства, сколько от самих владельцев, а точнее - от представленных ими сведений. Протесты, связанные с земскими сметами и раскладками, касались соблюдения земскими собраниями и управами сметной дисциплины. Чтобы смета считалась составленной правильно, в первую очередь нужно было внести в нее все общегосударственные повинности, не перепутав при этом обязательные расходы с необязательными. На содержание государственных должностных лиц (уездных исправников, следователей, лесничих и др.), на их путевое и квартирное довольствие следовало назначить средства, которые не должны были превышать или занижать сумму, точно указанную в законе или постановлении соответствующего министерства. В смете нужно было показать все категории дохода и определить верное назначение каждой статьи расхода. Разумеется, точное соблюдение бюджетной дисциплины, предписанной законом, требовало от земских служащих соответствующей квалификации. В начальный период деятельности земств недостаток опыта и компетентных кадров, а также низкий образовательный уровень гласных часто приводили к неправильному толкованию законодательства и многочисленным протестам губернатора.

Таким образом, противоречия между органами земского самоуправления и губернской администрацией вызывали преимущественно финансовые вопросы. И даже несмотря на резкое снижение общего количества опротестованных постановлений в 1901 -1916 гг., земские сборы, сметы и раскладки чаще всего вызывали несогласие губернатора. В Вятской губернии подобных протестов за эти годы было 80, в то время как все остальные постановления вызвали лишь 9 протестов. В Пермской губернии 43 протеста имели финансовый характер, остальные 20 были посвящены земским служащим, медицине и народному образованию.

Причиной разногласий по проблемам земского налогообложения являлись трудности, связанные с оценкой казенной собственности, недостатками налогового законодательства, а также противопоставлением государственных и земских учреждений в системе местных учреждений. Действуя самостоятельно в отведенной им сфере, земства делали крупные ассигнования на развитие агрономии, медицины и народного образования, то есть расходы, относившиеся к категории необязательных. Доля последних в земских бюджетах неуклонно возрастала. В Пермской губернии в 1870 г. она составляла 29,3%, а в 1900 г. достигла 52,7%. Губернатор был заинтересован в первую очередь в выполнении обязательных расходов, возложенных на земство, а также в том, чтобы расширение земских мероприятий и бюджетов не отражалось на материальном положении населения, исполнявшего, кроме земских, еще и государственные повинности.

стр. 107

Небезынтересно рассмотреть, как земские собрания относились к отмене своих постановлений. То, как реагировали земства на протесты, свидетельствует о степени их самостоятельности и независимости. По данным П. А. Зайончковского, за год (1891 - 1892 г.) губернскими по земским и городским делам присутствиями было отменено 116 решений губернских и уездных земских собраний по вопросам о расходовании земских средств в 11 губерниях³² . Но это не значит, что земства безропотно соглашались с решениями присутствия и губернатора. Пермское губернское земское собрание 24-й очередной сессии из 82 рассмотренных протестов отклонило 42, то есть 51%. В 1902 г. 27-е очередное собрание рассмотрело 35 протестов и в 22 (63%) случаях не согласилось с решением губернской администрации и оставило свои постановления в силе³³ .

Немалая часть отклоненных протестов была связана с ассигнованиями на те или иные земские нужды. Из 42 протестов, отклоненных 24-м Пермским губернским собранием в 1894 г., в 32 случаях губернатор возразил против выделения средств на командировочные земским служащим, лечение больных, библиотеки, наем помещений для школ и их отопление, общественные запашки и учреждение дополнительных должностей врача и фельдшера. Однако это не означает, что губернатор намеренно препятствовал развитию земских школ и больниц. Указанные категории расходов входили в разряд необязательных, и губернатор, радея о выполнении земствами прежде всего государственных повинностей, считал, что намеченные земством ассигнования подорвут платежеспособность населения.

Например, в 1899 г. пермский губернатор исключил из сметы расходов Шадринского земства 2 тыс. руб. на постройку дома земскому врачу Нижне- Петропавловской больницы. Встав на защиту своего служащего, 22-е очередное губернское собрание не согласилось с протестом, так как, по заявлению председателя Шадринской уездной управы, врач жил в землянке. Это же собрание выступило против исключения из сметы расходов 2 тыс. руб. "на устройство электрического освещения" в Красноуфимской уездной земской больнице. По мнению комиссии, "сумма была ничтожно мала (0,7 % от общей суммы расходов), вполне законна и совпадала с интересами земства". Пермское губернское собрание также отклонило протест губернатора на назначение Екатеринбургским земством 330 руб. бывшему смотрителю больницы Орлову, который, "оставив службу по старости и болезни, в буквальном смысле остался нищим, находясь на попечении глухонемого сына, получающего жалованье за службу в полиции около 20 руб. в месяц"³⁴ .

С особой настороженностью к ассигнованиям на народное образование и медицину относились вятские губернаторы. В крае из-за неурожаев периодически складывалась тяжелая ситуация, грозившая массовым голодом. Неоднократно в выступлениях губернаторов при открытии губернского земского собрания на первый план выдвигались вопросы "экономии средств" и продовольственного дела, в связи с чем они рекомендовали земствам проявить особую осмотрительность в выдаче ссуд населению³⁵ . Главной заботой губернатора Анисьина было взыскание недоимок и текущих платежей. Обращаясь к гласным, он просил их с осторожностью назначать расходы на "удовлетворение новых потребностей, нужд и ходатайств, которые... не всегда представляются своевременными и посильными для средств земства"³⁶ .

Земства принимали порой опрометчивые решения, и в этих случаях своевременное указание губернатора позволяло исправить ситуацию. На содержание находившихся в Оханске мужского и женского начальных народных училищ местное городское управление ежегодно ассигновывало по 180 руб. и передавало эти деньги земству, которому приходилось добавлять средства на оплату труда сторожа и на отопление. Оханское уездное собрание постановило прекратить все расходы на содержание училищ на том основании, что эти училища находились в городе, а потому все расходы должна нести городская управа. Губернатор признал это постановление нарушающим интересы местного населения, так как Оханск состоял преимущественно из крестьян (в

стр. 108

его состав вошло оханское общество Притыкинской волости), дети которых и составляли главный контингент учащихся. Из 102 учеников мужского училища 72 были дети крестьян, причем 48 из них - из соседних с городом деревень, а из 74 девочек, обучающихся в женском училище, 52 - из крестьянских семей. Прекращая финансирование оханских училищ, земство, утверждал губернатор, лишало возможности обучаться 176 детей, в том числе 124 - из семей крестьян, несущих земские повинности³⁷ .

Встречались в земской практике и курьезные ситуации. Губернатор Арсеньев исключил из Красноуфимской уездной сметы 382 руб. 74 коп., ассигнованные на постройку нового забора вокруг усадьбы уездной управы, полагая, что существующий забор может простоять еще несколько лет. Комиссия, не без иронии заметив, что "из предложения не видно, каким путем его превосходительство осведомлен о состоянии забора", не согласилась с протестом, поскольку забор действительно находился в ветхом состоянии³⁸ .

Если протест содержал достаточно веские аргументы с указанием на нарушенные статьи соответствующего закона или сенатского постановления, собрание принимало информацию к сведению и, по-видимому, учитывало в своей последующей деятельности. Об этом свидетельствует процесс уменьшения числа протестов.

Среди историков господствует точка зрения, что Земское положение 1890 г. усилило контроль губернских структур над самоуправлением, поставив земства в еще большую зависимость от царской администрации³⁹ . Однако изучение деятельности губернских по земским и городским делам присутствий и анализ губернаторских протестов доказывают неправомерность тезиса об усилении контроля. Новый закон не расширял компетенцию земств, не делегировал им новых полномочий, но и не ограничивал существовавшие. Изучение губернаторских протестов, вынесенных после 1890 г., показывает их незначительное увеличение с последующим снижением, тогда как усиление контроля должно было сопровождаться возрастанием числа отмененных постановлений. Можно согласиться с выводом В. В. Куликова о том, что появление губернского по земским и городским делам присутствия способствовало более оперативному решению споров и конфликтов. В среднем за 15 лет в вятское губернское по земским и городским делам присутствие поступило из-за протестов только 0,79% постановлений 8 уездных земств, и ни в одном уезде административное вмешательство губернатора не могло парализовать деятельность земских учреждений⁴⁰ . При этом частым явлением были факты, когда присутствие не поддерживало протест губернатора и не отменяло решение уездного или губернского собрания. В 1896 г., например, губернатор П. Г. Погодин опротестовал постановления Пермского, Екатеринбургского, Соликамского, Красноуфимского, Осинского, Кунгурского и Ирбитского уездных земских собраний о назначении единовременных пособий Петербургскому женскому медицинскому институту. Губернатор нашел их противоречащими закону, который ограничивал круг действий земских учреждений местными нуждами. Присутствие оставило указанные постановления в силе, полагая, что институт "будет давать слушательницам специальное образование, имеющее ближайшей целью удовлетворить потребности в женщинах-врачах, особенно среди инородческого населения магометанского вероучения, не допускающего по своим религиозным убеждениям врачей-мужчин к больным женского пола". Поскольку в Пермской губернии значительная часть населения исповедовала ислам (татары, башкиры), то присутствие считало, что здесь более чем где-либо ощущалась потребность в женщинах-врачах⁴¹ . Но даже учитывая подобные случаи, вряд ли стоит преувеличивать степень противостояния земств и губернской администрации.

Определенные противоречия между ними возникали по поводу интерпретации земского законодательства. Разногласия также были связаны и с негосударственным статусом земств. Стремление органов самоуправления самостоятельно расширить отведенную им сферу полномочий сразу же встречало возражение администрации. Сенат указом от 12 марта 1910 г. по жалобе

стр. 109

Сарапульской уездной земской управы на отмену вятским губернским по земским и городским делам присутствием ассигнований на приобретение книг по современным вопросам разъяснил, что закон, "предоставляя земству попечение о развитии средств народного образования, отнюдь не дает ему права политического и общественного воспитания населения путем распространения через местных библиотекарей книг и брошюр специального политического содержания". Министр внутренних дел обратился ко всем губернаторам с просьбой своевременно приостанавливать постановления подобного характера и направлять их к отмене в губернские по земским и городским делам присутствия⁴² .

Имеются примеры, свидетельствующие об ограниченных возможностях органов земского самоуправления. Согласно постановлению вятского губернского земского собрания в 1896 г. в крае было открыто 3 тыс. сельских библиотек⁴³ . В последующие годы губернским земством ежегодно ассигновалось до 3 тыс. руб. на их пополнение. Список книг ежегодно составлялся губернской управой. Чаще всего это была религиозно- нравственная, медицинская, агрономическая и художественная литература. При снабжении библиотек книгами земства не ограничивались изданным Министерством народного просвещения каталогом разрешенной литературы и всегда стремились расширить его. Но земская инициатива сталкивалась с системой ограничений и запретов. Земствам приходилось неоднократно ходатайствовать перед правительством о пополнении сельских библиотек книгами сверх министерского каталога. Даже для того, чтобы библиотеки могли выписывать "Вятскую газету" (орган губернского земства), нужно было получить разрешение властей. Подобные ограничения приводили к формированию скудных фондов, что снижало интерес местного населения к библиотекам.

Деятельность органов самоуправления в гораздо большей степени ограничивалась центральной администрацией, нежели губернской. Земства были вынуждены регулярно обращаться к правительству с ходатайствами по вопросам местного хозяйства. За 1870 - 1899 гг. пермское губернское земство выдвинуло 437 ходатайств, из которых только относительно 145 имеются сведения о последовавшем ответе. На 58 обращений был получен удовлетворительный ответ, 55 было отклонено и на 32 ходатайства сообщено уклончивое решение. На остальные 292 обращения ответа не последовало⁴⁴ . Наибольшее число ходатайств было возбуждено по вопросам народного продовольствия, образования, медицины, санитарии и агрономии, то есть по отраслям, которые являлись приоритетными для земства. Постановления земских собраний по указанным вопросам вызвали незначительное число протестов губернатора.

Таким образом, анализ совокупности опротестованных постановлений земских собраний и деятельности надзорных учреждений опровергает сложившееся представление о постоянном и все возраставшем контроле губернской администрации и стеснении свободы деятельности органов земского самоуправления. В реальной действительности картина взаимоотношений земства и губернской бюрократии оказывается более сложной и противоречивой. С одной стороны, земства действовали совершенно самостоятельно, согласно компетенции, установленной законом. С другой стороны, они обладали исключительно хозяйственными функциями и действовали в изоляции от органов государственной власти. Однако на практике оказывалось, что провести разграничение хозяйственных и государственных функций нелегко, так как объективно земские учреждения выполняли задачи государственного административного управления - заботились о благосостоянии местного населения. Поэтому правовые рамки отведенной земствам компетенции были слишком узкими. Осознание несоответствия жизненной практики установленным юридическим нормам вызывало стремление земств расширить свои полномочия, что приводило к возражениям администрации. Потребности модернизации вынуждали земства превышать свои полномочия, так как возникало противоречие между необходимостью решать задачи социального разви-

стр. 110

тия (в области образования, медицины, агрономии и т.д.) и ограниченными полномочиями земских учреждений, лишенных властных функций.

Постановления земских собраний, опротестованные губернаторами, свидетельствуют, что земские учреждения допускали гораздо больше нарушений действующего законодательства, чем губернатор, который, вынося протест и строго следуя букве закона, формально был прав. Возвращая земства в "правовое поле", губернаторы объективно способствовали становлению правового государства и развитию института административной юстиции. Однако сами они выполняли не только функции надзора, но и управления, чем зачастую вносили в надзорную деятельность, которая должна быть непредвзятой, пристрастность и политику.

Итак, в пореформенной России существовало разделение властных и управленческих функций между правительственной губернской администрацией и органами земского самоуправления. Комплекс вопросов, связанных с решением политико-административных дел (руководство внутренними частями территории, ответственность за безопасность жизни, руководство местной полицией и рассмотрение жалоб населения), находился исключительно в ведении губернской администрации - губернатора, его канцелярии и губернского правления. Дела общего управления, подразумевающие регулирование и сбор местных налогов, организацию кредитной и ссудной деятельности, планирование хозяйственного развития региона, составление местного бюджета и отчета о его исполнении, были разделены между государственной администрацией и органами общественного самоуправления. Кроме того, в совместном ведении находились дела, связанные с развитием среды жизнедеятельности губернии и уезда (пути сообщения, средства связи, строительство и содержание общественных зданий и др.), а также вопросы здравоохранения, образования и культуры. При этом государственная администрация выполняла преимущественно контролирующие, надзорные функции, а основной объем полномочий, связанных с местным хозяйством, возлагался на органы земского самоуправления. Однако указанное разделение не было равноправным. Несмотря на имевшееся у земских учреждений право нормотворчества, они были лишены властных полномочий, формально были исключены из государственной системы управления и, имея обширную сферу деятельности, могли заниматься только хозяйственной частью той или иной отрасли. Разделение управленческих функций приводило к дублированию и некоординированным действиям государственных и общественных учреждений, порождало противоречия, что в итоге сказывалось на эффективности всей системы местного управления. Кроме того, закон не предусматривал совместных действий различных местных учреждений, что являлось серьезной проблемой для социально-экономического и культурного развития провинции. На практике остро ощущалась необходимость более тесного взаимодействия государственной администрации и органов самоуправления.

Примечания

1. См.: ЛАПТЕВА Л. Е. Земские учреждения в России. М. 1993; НАРДОВА В. А. Самодержавие и городские думы в России. СПб. 1994; КОРОЛЕВА Н. Г. Земство на переломе (1905 - 1907). М. 1995; АБРАМОВ В. Ф. Российское земство. М. 1996; ШУТОВ А. Ю. Земские выборы в истории России (1864 - 1917). М. 1997; ЖУКОВА Л. А. Земское самоуправление и бюрократия в России. М. 1998; ПИСАРЬКОВА Л. Ф. Московская городская дума, 1863 - 1917. М. 1998; МОРОЗОВА Е. Н. У истоков земской реформы. Саратов. 2000.

2. КУЛИКОВ В. В. Местное самоуправление и административная юстиция. - Журнал российского права, 2000, N 9, с. 153.

3. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е (ПСЗРИ-2). Т. 39. Отд. 1, N 4045, ст. 2; ГРАДОВСКИЙ А. Д. Собр. соч. Т. 9. СПб. 1904, с. 243 - 244.

4. Государственный архив Кировской области (ГАКО), ф. 582, оп. 43, д. 9а-9л, оп. 43а, д. 52; оп. 436, д. 34; оп. 43в, д. 209; оп. 142, д. 41; оп. 143, д. 38; оп. 145, д. 31; оп. 146, д. 85; оп. 148, д. 49; оп. 151, д. 21.

стр. 111

5. ПСЗРИ-2. Т. 39. Отд. 1, N 40457, ст. 2, 6.

6. См.: ГРАДОВСКИЙ А. Д. Собр. соч. Т. 9, с. 527.

7. См.: ПСЗРИ-2. Т. 39. Отд. 1. N 40458, ст. 43.

8. ИВАНОВСКИЙ В. В. Русское государственное право. Т. 2. Казань. 1898, с. 449.

9. КОРФ С. А. Административная юстиция в России. Кн. 1. СПб. 1910, с. 358.

10. Российский государственный исторический архив, ф. 1282, оп. 2, д. 13, л. 388об.

11. ГРАДОВСКИЙ АД. Собр. соч. Т. 8. СПб. 1904, с. 540.

12. См.: Журналы Чердынского уездного земского собрания I очередной сессии. 1870 г. Пермь. 1870, с. 43 - 44.

13. См.: Сб. циркуляров Министерства и вятского губернского начальства, необходимых для соображения и руководства в учреждениях по крестьянским делам. Вятка. 1891; Систематический сборник действующих циркуляров МВД и вятского губернатора (по 1 апреля 1913 г.) Вятка. 1914; Государственный архив Пермской области (ГАПО), ф. 65, оп. 1, д. 19 - 22, 195; оп. 2, д. 12; ф. 43, оп. 1, д. 12, 13, 18, 35, 36, 39, 535.

14. Журналы Чердынского уездного земского собрания I очередной сессии. 1870 г. Пермь. 1870, с. 43; Сб. постановлений Вятского губернского земства за 21 год (1892 - 1913). Т. 1. Вятка. 1914, с. 50.

15. ГАПО, ф. 43, оп. 1, д. 1630, л. 43 - 43об.

16. См.: Сб. постановлений Вятского губернского земства за 25 лет (1867 - 1892 гг.). Т. 1. Вятка. 1894, с. 47.

17. Государственный архив Свердловской области (ГАСО), ф. 221, оп. 1, д. 54, 75; ф. 435, оп. 1, д. 95; ф. 729, оп. 2, д. 7, л. 2 - 49; д. 30 - 33, 85, 94.

18. ГАСО, ф. 677, оп. 1, д. 363, л. 140.

19. ГАПО, ф. 43, оп. 1, д. 119, л. 5, 6.

20. Сб. постановлений Вятского губернского земства за 25 лет, с. 18 - 19.

21. Земский феномен: политологический подход. Саппоро. 2001, с. 58 - 59.

22. Памятная книжка Вятской губернии и календарь на 1911 г. Вятка. 1910, с. 78.

23. ГАСО, ф. 677, оп. 1, д. 559, л. 17.

24. ГРАДОВСКИЙ АД. Собр. соч. Т. 9, с. 253, 254.

25. ПСЗРИ-2. Т. 39. Отд. 1. N 40457, ст. 2; ПСЗРИ-3. Т. 10, отд. 1, N 6927.

26. Отчет по ревизии земских учреждений Вятской губернии. Т. 2. СПб. 1905, с. 170 - 171.

27. ГАСО, ф. 435, оп. 1, д. 745, л. 4 - 18; д. 802, л. 2об. -5.

28. См.: Пермские губернаторы: традиции и современность. Пермь. 1997, с. 150, 133, 135.

29. ГЕССЕН В. Вопросы местного управления. СПб. 1904, с. 231; КОРКУНОВ Н. М. Русское государственное право. Т. 2. СПб. 1897, с. 206.

30. Утверждения губернатором требовали следующие постановления: 1) о приведении в действие земских смет и раскладок; 2) о разделении дорог на губернские и уездные; 3) об отнесении уездных земских дорог в разряд проселочных; 4) об изменении направления земских дорог; 5) об учреждении выставок местных произведений хозяйства и промышленности; 6) о временном устранении от должностей членов земских управ. Министр внутренних дел утверждал постановления: 1) о займах, превышающих двухгодовую сумму земского сбора; 2) об отнесении губернских земских дорог в разряд проселочных; 3) о сборах за проезд по земским путям сообщения; 4) об открытии ярмарок сроком более 14 дней и о перенесении или изменении сроков существующих ярмарок; 5) о перенесении существующих пристаней; 6) о разделении имуществ и заведений общественного призрения на губернские и уездные (ПСЗРИ-2. Т. 39, отд. 1, N 40457, ст. 90 - 92, 11).

31. История Правительствующего Сената за 200 лет. Т. 4. СПб. 1911, с. 154; ПСЗРИ-3. Т. 10, N 6927, ст. 8.

32. ЗАЙОНЧКОВСКИЙ П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М. 1970, с. 214.

33. Подсчитано по: Журналы Пермского губернского земского собрания XXIV очередной сессии. Пермь. 1894; то же XXVII очередной сессии. Пермь. 1897.

34. Журналы Пермского губернского земского собрания XXXII очередной сессии. Пермь. 1902, с. 395, 396; то же XXIV очередной сессии. Пермь. 1894, с. 385.

35. Вятская речь, 20.V.1914.

36. См.: Сб. постановлений Вятского губернского земства за 25 лет. Т. 1, с. 39 - 51.

37. Журналы Пермского губернского земского собрания XXIX очередной сессии. Пермь. 1899, с. 310 - 311.

38. То же XXXII очередной сессии. Пермь. 1902, с. 394.

39. См.: ВЕСЕЛОВСКИЙ Б. Б. История земства за сорок лет. Т. 4. СПб. 1911, с. 363; КОРОЛЕВА Н. Г. Ук. соч., с. 4.

40. См.: КУЛИКОВ В. В. Ук. соч., с. 148.

41. ГАПО, ф. 43, оп. 1, д. 22, л. 18 - 18об.

42. Там же, д. 327, л. 35.

43. Журналы Вятского губернского земского собрания XXX очередной сессии. Вятка. 1897, с. 41.

44. Сб. Пермского земства, 1902, N 4, отд. 3, с. 140, 131.

Постоянный адрес данной публикации: