Д. ПОЛИКАНОВ, кандидат политических наук

* * *

В современном мире все более распространенной становится практика международных интервенций. Выдвинутая в начале 90-х гг. концепция принуждения к миру была предназначена для легитимизации этого процесса. Идейной основой для такого рода действий становятся теория ограничения суверенитета и теория разрушившихся государств (failed or collapsed states). Не будучи закрепленной формально в качестве правила международного поведения, она тем не менее активно применяется группой развитых государств и, прежде всего, США. Базовым принципом этой теории является положение о том, что в ряде случаев (неспособности государства в полной мере контролировать свою территорию, поощрении деятельности террористических групп, массовом нарушении прав человека, угрозе распространения оружия массового уничтожения) мировое сообщество или отдельные его члены, чьи интересы впрямую находятся под угрозой, обязаны вмешаться и нейтрализовать возникающие вызовы безопасности.

В годы холодной войны и биполярного противостояния ни одна из сторон не решалась открыто отрицать священный для международного права принцип невмешательства во внутренние дела государства. Следование этому принципу в Африке привело к бездействию множества органов, в частности Комиссии по примирению, посредничеству и арбитражу, созданной под эгидой Организации африканского единства (ОАЕ). Организация, объединившая африканские страны, прежде всего на хрупком консенсусе антиколониального движения и признания статус-кво в отношении сложившихся под давлением метрополий границ, так и не смогла эффективно осуществить свои миротворческие функции. Единственной попыткой вмешательства и направления африканского миротворческого контингента для разделения воюющих сторон стала миссия ОАЕ в Чаде. Из-за отсутствия четкого мандата и противоречий среди членов организации, а также из-за финансовых трудностей, операция была обречена на провал. Урок, полученный в Чаде, запомнился надолго - в течение последующих десяти лет организация воздерживалась от проведения новых операций, так или иначе подразумевающих вмешательство в конфликт.

ООН В ОДНОПОЛЯРНОМ МИРЕ: ПРОБЛЕМЫ МИРОТВОРЧЕСТВА

После окончания холодной войны и изменения международного климата группа индустриально развитых государств, при очевидном лидерстве США, начала активно продвигать идею вмешательства. Под руководством ООН начала реализовываться концепция протектората мирового сообщества. Она подразумевала не просто активное вмешательство в тех случаях, когда государственные структуры отсутствовали (в силу затянувшегося конфликта), а радикальную перестройку общественных институтов под надзором администрации, сформированной на базе решений Совета Безопасности ООН. Так была осуществлена трансформация режимов в Намибии, Камбодже, Восточном Тиморе, а в настоящее время этот процесс проходит и в Косово.

В первой половине 1990-х гг. эта теория была протестирована в Сомали, Руанде и Боснии. Учитывая неготовность мирового сообщества к такого рода нововведениям, все три операции были проведены под эгидой и с санкции ООН, хотя реальными исполнителями стали США, Франция и НАТО соответственно.

В Руанде основным недостатком операции "Бирюза", которую взяли на себя французские военные, стало запоздалое вмешательство международного сообщества по предотвращению геноцида. Несмотря на многочисленные сигналы о готовящемся истреблении тутси, ООН не смогла вовремя отреагировать и принять адекватные меры воздействия на режим хуту. В ходе операции выяснилось, что у ООН отсутствуют механизмы принятия решений об оперативном вмешательстве и нет сил и средств для быстрого развертывания. Использование французских контингентов лишь усилило обвинения в предвзятости, учитывая тесные связи правительства Франции и павшего руандийского режима. Тем не менее, перед теми, кто осуществлял операцию "Бирюза", ставились вполне конкретные задачи в плане принуждения к миру - прежде всего обеспечение безопасности перемещенных лиц и объектов инфраструктуры для распределения гуманитарной помощи.

В Либерии "белые каски" Экономического сообщества западноафриканских государств (ЭКОВАС) фактически не только занимались классическим разделением сторон, но и реализовывали другую задачу - обеспечивали безопасность и стабильность переходного правительства, которое постоянно подвергалось нападкам со стороны оппозиционных групп. В конечном итоге, в скрытой повестке дня стояли и планы руководства Нигерии, которое сделало ставку на группировку Чарльза Тейлора. Поскольку нигерийский контингент составлял костяк миссии, а позиции Нигерии в западноафриканском сообществе были крайне сильны, то политика этой страны победила. В 1997 г. Тейлор был избран президентом Либерии при одобрении международного сообщества (а в 2003 г. также международным сообществом и отстранен с этого поста).

В Сьерра-Леоне в 1998 г. интервенция ЭКОВАС (при активном содействии Великобритании) была направлена на восстановление демократически избранного правительства страны, низвергнутого военной хунтой. Это стало практически первым в истории Африки случаем, когда африканские страны открыто вмешались во внутренние дела страны ради пресечения зверств против мирного населения и восстановления законного правительства.

Вышеназванные операции представляли собой первые попытки отработки на практике механизмов принуждения к миру и интервенций с гуманитарными целями и целями "установления демократии". В то же время они являли собой своего рода симбиоз

стр. 67

между новой и старой волной интервенций. С одной стороны, там присутствовали зачатки тенденций, которые стали явными лишь в конце 1990-х гг. (Косово, Афганистан, Ирак и т.п.). С другой стороны, эти операции проводились в соответствии с принципами международного права и в рамках тех механизмов, которые были установлены ООН.

"ПОВЕСТКА ДНЯ ДЛЯ МИРА" ОТ ГЕНСЕКА ООН

Учитывая возрастающее число конфликтов на планете, в 1992 г. Генеральный секретарь ООН Б. Б. Гали выступил с инициативой "Повестка дня для мира", предлагавшей новые концептуальные подходы к миротворчеству, в том числе и принуждение к миру. Он высказался за создание специальных сил для операций по принуждению к миру, которые должны были бы состоять из подразделений государств-членов, предоставленных для международного контингента. По мнению Б. Б. Гали, эти части и подразделения должны были быть вооружены лучше, чем силы по поддержанию мира, и должны были пройти специальную подготовку в рамках национальных армий. Предлагалось также, чтобы решения о применении сил принимались Советом Безопасности, а руководство ими возлагалось на Генерального секретаря ООН.

Каким же образом должно было происходить принуждение к миру? Наиболее вероятным способом могло бы стать "ограниченное, но настойчивое применение силы, которое сможет существенно увеличить для агрессора или группы, нарушающей права человека, издержки подобной политики"¹ . Оно могло бы происходить в форме карательных авиационных ударов или блокады, что позволяло бы уменьшить потери среди сил вмешательства. При этом, безусловно, речь шла о многонациональных силах, мандат которых был бы выдан ООН или соответствующей региональной организацией по согласованию с ООН. Участники конфликта должны были бы ощутить готовность государств, участвующих в операциях по принуждению к миру, к решительным действиям до тех пор, пока соглашение не будет достигнуто или реализовано. Подчеркивалось, что операции международного сообщества должны носить "справедливый характер", чтобы не потерять своей легитимности, однако должны были быть "четко определены границы, за которые [противоборствующие] группы не должны выходить без того, чтобы за этим не последовало мгновенное и определенное наказание со стороны международного сообщества"² .

ВООРУЖЕННАЯ ИНТЕРВЕНЦИЯ - ОСНОВНОЙ АРГУМЕНТ АМЕРИКАНСКОЙ ДИПЛОМАТИИ

Однако надеждам ООН не суждено было сбыться. Оформление альтернативного центра принятия решений, недовольного медлительностью ООН и необходимостью поиска консенсуса с большим количеством участников (даже в рамках Совбеза ООН), привело к появлению нового типа интервенций. Решительные действия США и НАТО в Косово в 1999 г. под флагом защиты прав албанского меньшинства стали "первой ласточкой" на этом пути. Операция была проведена без согласования с Советом Безопасности ООН, решение которого лишь постфактум закрепило уже достигнутые результаты.

Позже мотивация интервенций значительно расширилась. Помимо вмешательства по гуманитарным мотивам, стали практиковаться "пенитенциарные интервенции (интервенции возмездия)" и "превентивные вмешательства". Предпринимая первые, США стремились "наказать" и одновременно побудить "исправиться" страны, против которых была направлена акция. Начиная вторые - ссылались на секретные заключения американских спецслужб, согласно которым объект вторжения занимался деятельностью, способной угрожать безопасности других стран (например, через разработку оружия массового уничтожения). Примерами ударов возмездия могла служить война с целью свержения режима талибов в Афганистане, которых обвиняли в укрывательстве "террориста N 1" и "идейного вдохновителя" взрывов в Нью-Йорке У. бен Ладена.

Важной вехой стала война в Ираке весной 2003 г. Преобладающими в ней на начальном этапе стали элементы превентивного вмешательства - США объясняли необходимость борьбы с режимом Хусейна, прежде всего, наличием у него оружия массового уничтожения во всех его разновидностях (ядерное, химическое, биологическое). Затем, когда следов производства ОМУ так и не было обнаружено, мотивация сменилась на гуманитарную - освобождение народа Ирака от авторитарного режима, ответственного за грубые нарушения прав человека и национальных меньшинств (в частности, курдов).

МИРОТВОРЧЕСТВО В СОВРЕМЕННОЙ АФРИКЕ

В Уставе Африканского Союза (АС) также предусмотрена теперь возможность проведения операций вмешательства для пресечения геноцида и грубого нарушения прав человека. Это одна из первых попыток инкорпорирования новых форм интервенции в существующий правовой формат. Для этих целей АС планирует создать африканские силы, которые, помимо миротворческих миссий, будут заниматься и вопросами принуждения к миру.

Разумеется, эффективность таких операций достаточно спорна. На данном этапе они не привели к реализации поставленных целей. При этом продолжают существовать и классические операции принуждения к миру, проводимые в стиле начала 1990-х гг. Например, операция "Артемис" в 2003 г., которая реализовывалась силами Евросоюза (ЕС). Перед ней ставились исключительно задачи обеспечения безопасности мирного населения в районе г. Буниа в восточной части Демократической Республики Конго, защиты объектов инфраструктуры и беспрепятственной доставки гуманитарной помощи (а также обеспечения безопасности работы сотрудников гуманитарных организаций). Очевидно, что одной из причин вмешательства со стороны ЕС стало не только желание осуществить гуманитарную миссию в связке с ООН (подчеркнув видимое отличие действий европейской организации безопасности от политики НАТО и США), но и впервые протестировать европейские силы быстрого реагирования.

Кроме того, подготовка африканских миротворческих контингентов также пока осуществляется в рамках "классических" процедур. Это характерно как для программы Африканская инициатива реагирования на кризисы (АКРИ), которая отрабатывается США и рядом "хорошо зарекомендовавших себя" африканских стран, так и для британских и французских моделей боевой подготовки. В сценариях неоднократно проводившихся учений, на которых отрабатывалось оперативное взаимодействие батальонов из разных стран под эгидой западных инструкторов, прежде всего говорилось либо о поддержании мира (разведение конфликтующих сто-

стр. 68

рон, мониторинг соблюдения условий перемирия и т.п.), либо о силовой поддержке гуманитарных операций и разоружении воюющих сторон. Правда, начиная с 2001 г., после внесения изменений в американские доктрины, были сделаны поправки и к программам подготовки на Африканском континенте. Больше внимания стало уделяться специальным операциям контртеррористического характера и наращивания возможностей для проведения превентивных миссий.

ЭФФЕКТИВНОЕ ВМЕШАТЕЛЬСТВО: НОРМАТИВНЫЙ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

Встает проблема - несоответствие операций "нового типа" существующим правовым рамкам. Верно, что в международном праве в принципе содержатся все необходимые нормы, позволяющие осуществить легитимную интервенцию и, таким образом, обеспечить хотя бы частично беспристрастность вмешательства. Разумеется, полностью исключить политические интересы не представляется возможным. Однако использование правовых механизмов позволяет минимизировать их негативное влияние. С другой стороны, при существующем положении дел - бесспорном лидерстве США, находящихся в отрыве от остального мирового сообщества по своим военным и экономическим возможностям, и молчаливом согласии остальных государств мира, не способных сплотиться против нарушения норм международного права - все чаще внедряется иная модель. Операция по вмешательству осуществляется коалицией союзников после дипломатической подготовки, а затем происходит ее легитимизация постфактум и привлечение ООН в качестве координатора гуманитарной составляющей. Таким образом, ООН теряет одну из важнейших функций, постепенно превращаясь не столько в механизм принятия решений, сколько во всемирное "вече" и гуманитарную организацию. В этой обстановке появляется неразрешимая дилемма: стоит ли выработать новые правила вмешательства или же попытаться принудить "интервентов" к соблюдению уже имеющихся норм. Несмотря на моральные преимущества второго подхода, можно предположить, что на практике будет реализован первый - адаптация норм вмешательства и выработка новых принципов, в том числе и через некоторое ограничение государственного суверенитета. Естественно, что этот долгий процесс потребует глубокой реформы ООН или международно-правового оформления делегирования полномочий по принятию решений о применении силы.

Еще одна проблема - это обеспечение своевременного вмешательства. Часто оно происходит уже после соответствующей обработки общественного мнения средствами массовой информации, которые, естественно, обращают внимание на конфликт, нарушение прав человека и т.п., только когда они достигают стадии острого кризиса. Интервенция на этом этапе иногда бывает уже запоздалой (примеры Руанды или Сребреницы), что, в конечном итоге, затрудняет и эффективную реализацию поставленных целей. Для быстрого реагирования у международного сообщества или региональных организаций должны быть соответствующие силы и средства. Опыт НАТО, ЕС и ООН показывает, что возникают реальные проблемы с "оперативностью" вмешательства. На Африканском континенте, помимо процедур согласования и малочисленности контингентов, прошедших специальное обучение, еще существуют финансовые трудности и проблемы с материально-техническим обеспечением операций. Частично они решаются в рамках программ подготовки, осуществляемых западными странами, однако работа на этом направлении предстоит еще долгая. Привлечение же сил западных стран для вмешательства при отсутствии четко выраженной политической заинтересованности также затруднительно. Хорошим примером в этом смысле являются долгие переговоры с Вашингтоном о направлении американского контингента в Либерию летом 2003 г. для решения "классических" задач гуманитарной интервенции и принуждения к миру.

ИДЕОЛОГИЯ ПРЕВЕНТИВНЫХ УДАРОВ И РОССИЙСКИЕ ИНТЕРЕСЫ

Если говорить о позиции России по данному вопросу, то она сводится к достаточно простой формуле - любое применение силы в международном масштабе должно быть одобрено единственным легитимным органом - Советом Безопасности ООН. После окончания холодной войны одним из немногих преимуществ России, позволявших ей реализовывать свои интересы на международной арене и претендовать на статус "великой державы", было именно место постоянного члена Совбеза.

Операция в Косово была справедливо расценена Россией как первый серьезный "тест" для теории гуманитарного вмешательства без санкции ООН. Но основные усилия были направлены на то, чтобы вернуть процесс в легитимное русло - под эгиду ООН. В дальнейшем подобный подход практиковался и в отношении операции США в Афганистане (несмотря на близость стратегических интересов - необходимость свержения режима талибов, представлявшего угрозу национальной безопасности России и стран Центральной Азии) и в Ираке. Однако Россия не выступает против интервенций вообще, тем более операций по принуждению к миру, но требует их соответствия существующим нормам международного права, т.е. в целом склоняется к описанной выше "классической концепции".

В то же время нельзя не отметить некую эволюцию позиции России по вопросам вмешательства. По мере смены международного контекста в Москве также заговорили о возможности нанесения превентивных ударов по тем государствам, из которых может исходить угроза безопасности. Поручения о внесении соответствующих изменений в основополагающие концептуальные документы были даны президентом Владимиром Путиным еще в октябре 2002 г. сразу после трагических событий с захватом заложников на Дубровке. Тогда была высказана мысль о возможном применении и ядерного оружия в ответ на угрозу использования против России других видов оружия массового поражения. Указание на такого рода действия уже содержалось в Военной доктрине и Концепции национальной безопасности, принятых в 2000 г. Однако оно распространялось главным образом на государства, а не на угрозы, исходящие от террористических групп. Принятая в сентябре 2003 г. "Белая книга" российского военного ведомства также говорит о возможности превентивных интервенций.

-----

¹ Goodpaster A.J. "When Diplomacy Is Not Enough: Managing Multinational Military Interventions". - A Report to the Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict. Carnegie Corporation of New York, 1996, July.

² Ibid.

Постоянный адрес данной публикации: