© 2004 г.

Мир переживает коренную трансформацию. Происходят изменения сущности международных отношений, когда стали доминирующими суждения о том, что чуть ли не главными препятствиями на пути к всеобщему миру и справедливости являются традиционные принципы суверенитета и невмешательства во внутренние дела других. Автор нового видения мирового порядка известен - Соединенные Штаты Америки. Если такая политика станет повсеместной, то это повлечет за собой непредсказуемые последствия.

Мировая история учит, что истина никогда не принадлежала одной стране или одному народу. Ход ее развития не раз доказывал, что никто не может присвоить себе право выступать в качестве носителя единственно правильного ответа на все вызовы времени. Бывший министр иностранных дел России академик Е. М. Примаков приходит к такому выводу: "Если Соединенные Штаты возьмут курс на приспособление к реальной перспективе многополярного мира, если они перестанут исходить из того, что способны и должны самостоятельно решать важнейшие проблемы международной стабильности и безопасности, вырабатывать в одностороннем порядке правила поведения государств на мировой арене, то Россия может быть верным партнером США" ¹ .

Не вызывает сомнения тот факт, что последние акции США в Афганистане и Ираке - это всего лишь полигон, на котором проверяется способность Америки навязывать миру силовые решения и свергать неугодные режимы в других странах. Характерно, что патриарх американской внешней политики Г. Киссинджер скептически оценивает линию США на то, чтобы "считать себя как источником, так и гарантом сохранения демократических институтов во всем мире", а в делах миротворчества "почти автоматически назначать себя посредником, иногда даже там, где заинтересованные стороны ее об этом не просили" ² . Как бы ни была привлекательна сейчас идея полного контроля над миром и полной безопасности для самой Америки, даже американцы задаются вопросом: а не приведет ли такая политика к обратному - и создаст мир, гораздо более опасный и сложный для США, чем нынешний.

Безусловно, современные межгосударственные и внутренние конфликты стали одним из главных факторов нестабильности на земном шаре. Напрямую затрагивают они и Россию. Появившиеся после распада СССР "горячие точки" в Абхазии, Нагорном Карабахе, Приднестровье, Таджикистане ³ и Южной Осетии сломали судьбы миллионов людей, нанесли удар по политическому и экономическому потенциалу России, создали очаги напряженности по периметру ее границ. Российская внешняя полити-

Майоров Михаил Владимирович - посол по особым поручениям МИД РФ, руководитель Российской части Смешанной контрольной комиссии по урегулированию грузино-осетинского конфликта.

¹ Примаков Е. М. Мир после 11 сентября. М., 2002, с. 189.

² Киссинджер Г. Нужна ли Америке внешняя политика? М., 2002, с. 1.

³ Вопросы урегулирования в Таджикистане в данной статье не рассматриваются.

стр. 60

ка начала испытывать на себе давление двух серьезных факторов: с одной стороны, неурегулированность конфликтов негативно сказывается на характере наших отношений с рядом стран СНГ; с другой - от улучшения отношений с этими странами во многом зависит само урегулирование. Кроме того, не в интересах национальной безопасности России отстраняться от надежд и чаяний жителей самопровозглашенных республик, являвшихся некогда гражданами единой страны.

К началу XXI в. Россия была ангажирована в урегулировании конфликтов вокруг Абхазии, Нагорного Карабаха, Приднестровья и Южной Осетии. Однако такая ангажированность представляется несравненно большей, чем политика "честного брокера" (американская трактовка линии США в ближневосточном урегулировании. - М. М.). Исходя из многочисленных факторов, для России речь идет скорее об "обусловленном посредничестве". Не всегда это обстоятельство встречает понимание даже внутри российского общественного мнения. Конфликтующие же стороны идут на посредничество России исходя из очевидной посылки - без ее участия прочного урегулирования не достичь. Не всем представителям конфликтующих сторон российское посредничество приходится по душе, но они вынуждены считаться с этим. Такова логика эволюции ситуации на постсоветском пространстве.

В 1992 г. российская дипломатия, руководство которой в соответствии со своими конституционными полномочиями осуществляет Президент Российской Федерации, начала создавать новое направление - непосредственное участие в миротворческой деятельности по урегулированию конфликтов. Если раньше конфликтные ситуации находились вне пределов прямого влияния на наши национальные интересы, то теперь они оказывали воздействие не только на положение дел вблизи наших границ, но и на ситуацию в самой России. Строя свою политику на этом в общем новом участке внешней политики, российская дипломатия исходила из понимания того, что Россия не может существовать изолировано, делать только то, что ей подходит, опираясь лишь на могущество своего потенциала. Необходимо было вобрать, весь существующий опыт, независимо от имеющихся пристрастий, отвести неприемлемое и развить лучшее.

Естественно, создатели этого направления действовали не на пустом месте, беря на вооружение все самое пригодное из накопленного наследства отечественной дипломатии ⁴ . Немаловажно и то, что сюда пришли люди, уже прошедшие школу урегулирования - Е. М. Примаков, первые заместители министра иностранных дел А. Л. Адамишин и Б. Н. Пастухов, послы В. М. Васев, В. Н. Казимиров, Ф. Н. Ковалев, Л. Д. Миронов, Ю. А. Юкалов. Созданная в МИД России группа послов - "конфликтников" отдавала себе отчет в том, что в урегулировании конфликтов обязателен прагматизм, но прагматизм, основанный на жестком просчете собственных интересов, а не подлаживании под чьи-то.

В ходе практической миротворческой работы на постсоветском пространстве приходило осознание и того, что конфликты здесь настолько сложны, что говорить о каких-то "прорывах" не приходится. Россия слишком затронута этими конфликтами, а саму деятельность по их разрешению можно сравнить разве что с действиями сапера на заминированном поле. В подобных условиях особенно были важны осмотрительность и профессионализм дипломатов, пришедших на это важное направление российской внешней политики. Активный участник многосторонних переговоров А. Л. Адамишин, говоря об основных задачах этого "дипломатического ремесла" советовал: как можно лучше разобраться во всех аспектах ситуации, в которой работаешь; быть максимально информированным о позициях не только всех основных участников переговоров, но и всех тех, кто так или иначе вовлечен в данный конфликт; знать историю вопроса и особенно переговорного процесса; установить хорошие, желательно доверительные контакты с главными действующими лицами. "Ну, и наконец, как в

⁴ Майоров М. В. Международное посредничество: из опыта отечественной дипломатии. - Новая и новейшая история, 2000, N 6, с. 17 - 34.

стр. 61

известной истории насчет того, что секрет хорошего чая - это не экономить на заварке, понимать, что достижимые результаты прямо пропорциональны количеству вложенного труда. Эту закономерность пока еще никому не удалось обмануть" ⁵ .

Российская дипломатия весьма восприимчива ко всем пожеланиям и наработкам, имеющим целью подвинуть дело урегулирования конфликтов. Единственная неприемлемая для нее вещь - роль "ученика", которому говорят, что и зачем надо делать на постсоветском пространстве. Говорят те, кто не знает специфики конфликтов, кто привержен замысловатым заявлениям вместо практических шагов, кто преследует в этих конфликтах совсем иные цели. Россия проводила и проводит линию на ликвидацию очагов противостояния на своих границах. Россия, как никакая другая страна, заинтересована в том, чтобы ее окружал пояс добрососедства и стабильности. В этом у России есть общий интерес со всеми народами, проживающими на территории бывшего СССР.

Изучение уникального опыта отечественной дипломатии по урегулированию конфликтов на постсоветском пространстве дает возможность постараться ответить на мучительный вопрос: как найти разумный выход из сложившейся ситуации. Такой ответ пытаются сейчас отыскать российские дипломаты, непосредственно занимающиеся данным направлением - первые заместители министра иностранных дел В. В. Лощинин и В. И. Трубников, послы Н. М. Грибков, В. И. Колотуша, А. С. Новожилов.

ПРЕКРАЩЕНИЕ ВОЕННОЙ ФАЗЫ КОНФЛИКТОВ

Проведенные до сих пор западными державами акции по "гуманитарной интервенции" иногда приводили к укреплению их стратегического присутствия в тех или иных регионах, но отнюдь не способствовали прекращению межэтнической вражды и ликвидации основ противостояния. Многие считают, что самой большой гуманитарной катастрофой XX в. явились попытки примирения враждующих сторон в Руанде. Провалилась по существу акция в Сомали. Фактическое отторжение Косово и Метохии от суверенной Югославии, нынешняя ситуация в Македонии также не позволяют говорить о достижении межэтнического мира и политической стабильности в регионе. В опубликованном в сентябре 2000 г. докладе комиссии ООН по вопросам операций по поддержанию мира отмечалось, что за последние десять лет целый ряд осуществленных ООН операций оказался неудачным. В основном это связано с тем, что в период после окончания "холодной войны" изменился сам характер конфликтов ⁶ .

На этом фоне усилия России по прекращению военной фазы конфликтов на постсоветском пространстве следует признать более эффективными, хотя, разумеется, имеются известные сложности. Первым таким шагом стало Соглашение о принципах урегулирования грузино-осетинского конфликта, подписанное Б. Н. Ельциным и Э. А. Шеварднадзе 24 июня 1992 г. в Дагомысе под Сочи. Соглашением была учреждена Смешанная контрольная комиссия (СКК) в целях "обеспечения контроля за прекращением огня, выводом вооруженных формирований, роспуском сил самообороны и обеспечения режима безопасности". Для выполнения указанных задач при СКК "создаются смешанные силы по согласованию сторон по установлению мира и поддержанию правопорядка" ⁷ .

Сочинское соглашение было подписано, когда грузино-осетинский конфликт, длившийся с 1989 г., достиг наивысшего накала, и носило вынужденный характер, в том числе и для России. Но главное заключалось в том, что это было консенсусное, взаимоприемлемое соглашение, которое завизировали представители североосетинской и

⁵ Адамишин А. Л. Белое солнце Анголы. М., 2001, с. 200 - 201.

⁶ Лахдар Брахими. Реформирование системы операций по поддержанию мира - важнейшая проблема, которая стоит перед ООН. - Независимая газета, 9.IX.2000.

⁷ Российская газета, 26.VI. 1992.

стр. 62

югоосетинской сторон - А. Х. Галазов и Т. Г. Кулумбегов. Смешанные миротворческие силы были образованы в составе российского, грузинского и осетинского батальонов. Ввод российских военнослужащих в зону конфликта неоднозначно воспринимался в Тбилиси и Цхинвали, однако он был осуществлен с согласия конфликтующих сторон.

Поворотным пунктом в деятельности миротворческой операции в Южной Осетии стало заседание СКК 6 декабря 1994 г. в Москве. Стороны признали необходимость сохранения миротворческих сил и отметили, что гарантом относительной стабильности в зоне конфликта является российский батальон. В целях координации действий, повышения эффективности и оперативности в работе миротворческих сил было решено ввести должность Командующего смешанными силами от российской стороны. В Москве было утверждено Положение об основных принципах деятельности воинских контингентов и военных наблюдателей, предназначенных для нормализации ситуации в зоне грузино-осетинского конфликта, что явилось серьезной нормативной основой для совершенствования миротворческой операции.

Уже в июле 1996 г. на своем заседании во Владикавказе СКК пришла к выводу, что процесс урегулирования грузино-осетинского конфликта приобрел положительную динамику. Было указано на то, что стороны, отказавшись от решения проблемы с позиции силы, ищут компромиссные пути достижения мира и стабильности в зоне конфликта, отмечая эффективную посредническую деятельность России и то, что гарантом достигнутой стабильности в зоне конфликта являются смешанные миротворческие силы. На состоявшейся 14 ноября 1997 г. второй встрече между Э. А. Шеварднадзе и тогдашним югоосетинским лидером Л. А. Чибировым стороны позитивно оценили действия, осуществляемые миротворческими силами, и высказались за их продолжение до принятия иного решения обеими сторонами.

Практически по аналогичному сценарию развивалось начало миротворческой операции в Приднестровье. В разгар вооруженного противостояния между Кишиневом и Тирасполем 21 июля 1992 г. президент Б. Н. Ельцин и тогдашний президент Республики Молдова М. И. Снегур подписали в Москве Соглашение о принципах мирного урегулирования вооруженного конфликта в Приднестровском регионе Республики Молдова. В соответствии с ним была создана Объединенная контрольная комиссия (ОКК), которая состоит из представителей трех сторон - России, Молдавии и Приднестровья, участвующих в урегулировании. Контрольной комиссии придавались в подчинение воинские контингенты трех сторон для обеспечения режима прекращения огня и безопасности в зоне конфликта.

Совместные миротворческие силы были введены в зону безопасности 31 июля 1992 г. Двумя днями раньше на заседании ОКК было принято Временное положение об основных принципах создания и деятельности групп военных наблюдателей и воинских контингентов, предназначенных для прекращения вооруженного конфликта. От России в операции были задействованы шесть батальонов, от Молдавии и Приднестровья - по три батальона. Впоследствии, к лету 1996 г., Россия в одностороннем порядке сократила свои миротворческие силы до двух неполных батальонов, а в 1998 г. Молдавия и Приднестровье свели численный состав своих батальонов до 500 человек. В отличие от операции в Южной Осетии руководство совместными миротворческими силами осуществляется Объединенным военным командованием.

Некоторые российские специалисты в области конфликтологии считают, что основную роль в прекращении военной фазы конфликта в Приднестровье сыграло присутствие здесь 14-й армии, возглавлявшейся генералом А. И. Лебедем. Существует довольно расхоже мнение, что российский командующий "сумел с помощью угрозы насилия приостановить вооруженный конфликт и не допустил разграбления оружейных складов. Действия армии в 1992 г. фактически и положили конец кровопролитию в г. Бендеры" ⁸ . Можно соглашаться или не соглашаться с этой точкой зрения, но ясно

⁸ Здравомыслов А. Г. Межнациональные конфликты в постсоветском пространстве. М., 1997, с. 54.

стр. 63

одно - именно Россия добилась прекращения вооруженного противостояния в Приднестровье. В подписанном сторонами 13 июля 1999 г. документе о ходе выполнения Московского соглашения говорится о том, что ОКК и миротворческие силы обеспечивают мир и стабильность в зоне безопасности и в регионе в целом.

С самого начала грузино-абхазского конфликта российская дипломатия также вела линию на то, чтобы остановить кровопролитие и приступить к решению разногласий политическим путем. Уже 3 сентября 1992 г. по инициативе Б. Н. Ельцина в Москве состоялась встреча глав государств России и Грузии с участием руководителей Абхазии, на которой был принят Итоговый документ - фактическое соглашение о прекращении огня. Однако достигнутые договоренности систематически нарушались, и в октябре того же года военные действия возобновились. Благодаря усилиям российской стороны 27 июля 1993 г. в Сочи было подписано новое Соглашение о прекращении огня в Абхазии и механизме контроля за его соблюдением. Но и это соглашение не соблюдалось, несмотря на то, что некоторое время спустя стороны приступили к переговорам под эгидой ООН.

Понимая бесперспективность начала процесса урегулирования без достижения устойчивого режима прекращения огня, в Москве пришли к выводу о необходимости проведения миротворческой операции в Абхазии с целью разъединения конфликтующих сторон. После сложных переговоров в этом удалось убедить и руководство грузинской и абхазской сторон при том понимании, что эта операция будет проводиться в рамках СНГ. Тем более, что правовая база миротворчества в СНГ, в частности Киевское соглашение от 20 марта 1992 г. и Договор о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г., максимально учитывали утвердившиеся в практике ООН принципы и опыт операций по поддержанию мира. В результате действий российской дипломатии грузинская и абхазская стороны передали соответствующие просьбы.

14 мая 1994 г. в Москве было подписано Соглашение о прекращении огня и разъединении сил и протокол к нему. 21 июня в Абхазию были введены Коллективные силы по поддержанию мира (КСПМ) СНГ. В соответствии с мандатом, утвержденным Советом глав государств СНГ, их функции состоят в сохранении прекращения огня, в предотвращении возобновления вооруженных действий в зоне конфликта, в контроле за тяжелой боевой техникой, в создании условий для безопасного возвращения беженцев. Россия взяла на себя и несет всю тяжесть этой операции: в Абхазию были введены лишь российские миротворцы.

Присутствие КСПМ позволяет предотвращать возобновление военных действий. Инциденты, возникающие в результате провокаций с одной или другой стороны, в целом не перерастают в крупномасштабные конфликты, и их острота снижается благодаря действиям российских миротворцев. Так было и в мае 1998 г., когда возникшая напряженность привела к открытым вооруженным столкновениям сторон. В соответствии с решением Совета глав государств СНГ от 17 октября 1996 г. миротворцам поручено принимать меры по пресечению действий террористических, диверсионных формирований и других вооруженных групп, как находящихся в зоне конфликта, так и проникающих извне. Они обеспечивают также безопасность персонала Миссии ООН по наблюдению в Грузии, ОБСЕ и других международных организаций.

Не секрет, что по мере осложнения российско-грузинских отношений усиливалась и критика Тбилиси в адрес КСПМ. 11 октября 2001 г. грузинский парламент принял специальное постановление о нецелесообразности "дальнейшего пребывания коллективных миротворческих сил СНГ на территории Грузии". Президенту Грузии предлагалось "незамедлительно поставить перед ООН, ОБСЕ и правительствами стран -друзей Грузии следующий вопрос: вместо российского миротворческого контингента ввести в зону конфликта международные миротворческие силы" ⁹ . Безусловно, каждая сторона вправе иметь свое мнение о путях урегулирования конфликта, в частности

⁹ Свободная Грузия, 13.Х.2001.

стр. 64

и о характере миротворческой операции. Но как-то забывается, что в силу многочисленных факторов российские миротворцы - единственная реальная сила, способная держать ситуацию в Абхазии под контролем. Россия не раз доказывала, порой ценой человеческих жизней (в 1994 - 2003 гг. в Абхазии погибло более 80 российских миротворцев), свою приверженность мирному разрешению конфликтов на постсоветском пространстве.

Несколько особняком стоят усилия России по урегулированию карабахского конфликта, поскольку здесь не проводится миротворческая операция. Однако в деле прекращения огня российская дипломатия сказала решающее слово. Отправной точкой российского посредничества следует считать поездку президентов России и Казахстана в регион конфликта и их встречу 29 сентября 1991 г. в Железноводске с руководителями Азербайджана, Армении и Нагорного Карабаха. В ходе нее российская сторона обозначила ориентиры для дальнейшей миротворческой деятельности: поэтапность урегулирования и приоритетность прекращения огня. 20 марта 1992 г. в Киеве на заседании Совета глав государств СНГ впервые была выражена принципиальная готовность - при поступлении просьбы со стороны Азербайджана или Армении после достижения соглашения о прекращении огня и других враждебных действий в зоне карабахского конфликта - направить группу наблюдателей и коллективные силы по поддержанию мира.

Со стороны России не предпринималось никаких действий с целью монополизации процесса урегулирования. Напротив, с середины 1992 г. при ее активном участии начала формироваться Минская группа ОБСЕ для содействия урегулированию в соответствии с решением Хельсинкской сессии Совета СБСЕ (прежнее название ОБСЕ) от 24 марта 1992 г. Однако основное бремя переговоров с конфликтующими сторонами Россия несла практически в одиночку. При этом главный акцент делался на выработку эффективного механизма прекращения военных действий. Разработанный российскими дипломатами такой механизм предусматривал, в частности, обеспечение устойчивого перемирия в зоне конфликта с использованием сил разъединения как гаранта прекращения огня и военных действий.

Вместе с тем российская позиция наталкивалась на скептическое отношение со стороны ОБСЕ. В Минской группе выдвигалась своя концепция урегулирования на основе необратимости переговорного процесса. Российский посредник В. Н. Казимиров склонялся к тому, что за этими концептуальными расхождениями скрывалось желание западных партнеров оттеснить Россию. Если для Москвы главным был вопрос о прекращении кровопролития, то США и другие западные державы волновало то, что в состав сил разъединения, предусмотренных российским планом механизма поддержания огня, войдут преимущественно российские военнослужащие ¹⁰ .

К весне 1994 г. сторонам стала очевидна бесперспективность дальнейших боевых действий. 15 апреля 1994 г. в Москве Совет глав государств СНГ с участием президентов Азербайджана и Армении подтвердил "триаду" самых неотложных требований - незамедлительное прекращение огня, всех военных действий и его надежное закрепление. В развитие этого заявления при активном содействии МИД России 4 - 5 мая 1994 г. в Бишкеке состоялась встреча парламентских делегаций конфликтующих сторон, организованная Межпарламентской ассамблеей СНГ. Была, наконец, решена первая рубежная задача: с 12 мая при посредничестве России достигнуто устойчивое прекращение огня. Сохранение такого положения на протяжении прошедших лет, несмотря на отдельные инциденты, остается самым крупным позитивом в карабахском урегулировании. Решающий вклад Российской Федерации в достижение прекращения огня был отмечен Будапештским саммитом ОБСЕ в декабре 1994 г.

¹⁰ Казимиров В. Н. Карабах. Как это было. - Международная жизнь, 1996, N 5, с. 49.

стр. 65

МИРОТВОРЧЕСКИЕ СИЛЫ И ПОЛИТИЧЕСКОЕ УРЕГУЛИРОВАНИЕ

Миротворческие операции России на постсоветском пространстве никогда не вызывали положительных эмоций на Западе, служили известным раздражителем в наших взаимоотношениях. Характерны в этом плане высказывания заместителя директора Московского Центра Карнеги Д. В. Тренина. Он ссылается на оценки западных экспертов, которые считают, что "акции, предпринимаемые российским руководством, разительно отличаются от традиционно принимаемых ООН мер по поддержанию мира в "горячих точках", особенно в том, что касается беспристрастности, согласия всех сторон и правил применения силы". Западные специалисты, согласно Д. В. Тренину, полагают, что одностороннее силовое вмешательство российских вооруженных сил, замаскированное под "миротворческие акции", является инструментом реставрации империи или, по крайней мере, открытым отстаиванием российских национальных интересов. И вывод западных аналитиков - "российские посягательства на еще неоперившуюся независимость новых государств должны быть подвергнуты суровому осуждению, и это надо недвусмысленно дать понять Москве" ¹¹ .

Такая позиция Запада находила свое отражение и в ходе событий на Балканах, а также на состоявшейся в начале 1999 г. в Рамбуйе Конференции по урегулированию в Косово. В рамках Контактной группы западные страны всячески настаивали на необходимости ввода в Косово "миротворческого контингента" НАТО, безапелляционно давали рецепты для смягчения возникшей там ситуации. При этом наших партнеров по Контактной группе не смущало то обстоятельство, что у России уже был солидный багаж, в известной мере позитивный, проведения миротворческих операций в Южной Осетии, Приднестровье, Таджикистане и Абхазии.

Конечно, миротворческие операции России на постсоветском пространстве были во многом продиктованы и интересами ее национальной безопасности. Но при этом Россия выступала и выступает за территориальную целостность бывших союзных республик, за уважение законных прав нацменьшинств, за политическое урегулирование конфликтов, которое предстоит выработать самим сторонам. Одного только не могут добиться от нее конфликтующие стороны - чтобы российские солдаты встали на ту или иную сторону и вооруженным путем "урегулировали" конфликт.

Не вызывает сомнения тот факт, что эффективность выполнения миротворческими силами поставленных задач напрямую зависит от беспристрастности их действий. Трудно, например, отделаться от впечатления, что вооруженные силы западного альянса в бывшей Югославии гораздо охотнее применяли силу с целью остановить наступательные действия сербов, чем в случае аналогичных акций со стороны их противников. Для сравнения: в Южной Осетии и Приднестровье действуют "смешанные" или "совместные" силы по поддержанию мира, в которые наряду с российскими военными входят и подразделения конфликтующих сторон. Именно в зонах этих конфликтов наблюдается наиболее устойчивый режим прекращения огня.

Необходимо отметить, что для России направление своих воинских контингентов в зоны конфликтов на территории бывшего СССР было совершенно новой и неопробированной акцией, что порождало множество проблем, особенно с учетом положения внутри страны. В конце 1992 г. в Москве серьезно рассматривался вопрос о возможности полной или частичной замены миротворческих сил в Южной Осетии и Приднестровье, во всяком случае их российского компонента, на силы ООН или ОБСЕ. Однако неоднократные обращения России к ООН и ОБСЕ, хотя бы приравнять ее миротворческие акции к акциям этих организаций, не принесли никаких результатов. На Римской встрече министров иностранных дел 53 стран - участниц

¹¹ Тренин Д. В. Предотвращение, управление и урегулирование конфликтов на территории бывшего СССР: насколько расходятся интересы России и Запада? - Этнические и региональные конфликты в Евразии. Кн. 3. Международный опыт разрешения этнических конфликтов. М., 1997, с. 118.

стр. 66

СБСЕ, состоявшейся в начале декабря 1993 г., было решительно отказано предоставить российским войскам в "горячих точках" бывшего СССР статус миротворческих сил ОБСЕ. Рассмотрение вопроса было отложено. Против выступили не только Канада и Норвегия, но и Украина ¹² .

Опыт проведения миротворческих операций в Южной Осетии, Приднестровье, а затем в Абхазии, даже их негативные проявления, многому научил Москву. Стало очевидным, что миротворческие силы в зонах конфликтов стали не просто "разъединяющими" воинскими подразделениями, а превратились в активных участников процесса мирного урегулирования. В Южной Осетии и Приднестровье этому способствовал и тот факт, что миротворческие силы были приданы СКК и ОКК, которые согласно соответствующим соглашениям призваны содействовать урегулированию конфликтов политическими средствами.

Перед КСПМ СНГ помимо свойственных для миротворческих сил функций ставилась задача оказания содействия в создании условий для решения политических, гуманитарных и иных проблем грузино-абхазского конфликта. Командование КСПМ принимает участие во всех встречах грузинской и абхазской сторон в зоне конфликта, в том числе и в работе образованного в декабре 1997 г. Координационного совета этих сторон. В 1998 г. по линии МИД России была введена должность политического советника при командующем КСПМ СНГ.

Автору этих строк наиболее близок пример деятельности Смешанных сил по поддержанию мира в зоне грузино-осетинского конфликта, командующий которых является членом Российской части СКК. Летом 1995 г. благодаря наведению порядка в миротворческой операции стартовали политические переговоры между конфликтующими сторонами при активном посредничестве российской стороны. 16 мая 1996 г. в Москве был подписан Меморандум о мерах по обеспечению безопасности и укреплению взаимного доверия между сторонами в грузино-осетинском конфликте. Согласно подписанному документу стороны в конфликте "отказываются от применения или угрозы применения силы, от оказания политического, экономического и иных форм давления друг на друга". Стороны условились, что "по мере продвижения к полномасштабному урегулированию зона грузино-осетинского конфликта на основе специальных договоренностей поэтапно будет демилитаризована. В демилитаризованной зоне могут находиться миротворческие силы" ¹³ .

Российское командование смешанных сил последовательно вело дело к тому, чтобы правоохранительные органы сторон продвигались к скоординированным действиям в деле улучшения обстановки в зоне грузино-осетинского конфликта. В сентябре 1997 г. в рамках СКК был подписан Протокол о взаимодействии правоохранительных органов в зоне грузино-осетинского конфликта. Стороны договорились улучшить координацию правоохранительных органов по обеспечению порядка, проводить скоординированные мероприятия по задержанию организованных преступных групп. Было решено улучшить борьбу против наркомании и наркобизнеса, проводить мероприятия по изъятию незаконно хранящихся оружия и боеприпасов.

Существенным показателем зрелости миротворческой операции в зоне грузино- осетинского конфликта стала инициированная российским командованием смешанных миротворческих сил в начале 2000 г. акция по добровольной сдаче незаконно хранящегося оружия и боеприпасов. Она стала возможной только при наличии определенной стабилизации обстановки в зоне конфликта. Тем не менее было бы наивным идеализировать операцию в зоне грузино-осетинского конфликта. Вражда и насилие быстро не забываются и в любом случае оставляют следы. Их преодоление требует терпения, настойчивости и, подчас, жесткости.

¹² Пляйс Я. А. Россия и мир на пороге XXI века. Актуальные проблемы современной внешней политики России. М., 1995, с. 92.

¹³ Дипломатический вестник, 1996, N 6, с. 52 - 53.

стр. 67

ЧЕЛНОЧНАЯ ДИПЛОМАТИЯ

Известный советский дипломат А. Г. Ковалев утверждал: "Будущее современной дипломатии не на дипломатическом паркете, а за письменным столом" ¹⁴ . В современной практике особенно ценятся дипломаты, умеющие четко и кратко излагать свои соображения и предложения на бумаге. Такая способность является необходимым качеством и для политика, занимающегося посредничеством. Вместе с тем это качество является сопутствующим в деятельности дипломата-посредника. Главное для него -это непрерывные переговоры со всеми участниками процесса урегулирования, организация и проведение встреч, нацеленных на разрешение имеющихся проблем, т.е. то, что получило название "челночная дипломатия".

Эту форму дипломатической деятельности принято связывать с действиями Г. Киссинджера в период между ноябрем 1973 г. и январем 1974 г. по урегулированию ближневосточной проблемы. Формально его челночную дипломатию можно было бы охарактеризовать как "скоростную", как непрерывное перемещение из одной точки в другую, как встречи со всеми заинтересованными сторонами (с теми, кто участвует в конфликте, и с теми, кто влияет на его разрешение). И не просто встречи, а непрерывные переговоры. По существу Киссинджер взял на вооружение принцип "непрерывности переговоров", "постоянных переговоров", использовавшийся еще кардиналом Ришелье в XVII в. Авиация дала возможность Киссинджеру довести эту непрерывность до совершенства, когда сегодня он встречался с представителями одной стороны конфликта, завтра - с другой, а иногда в один и тот же день с представителями обеих сторон ¹⁵ .

Челночная дипломатия - не гарантия успеха. Даже в том совершенном виде, в котором она использовалась Киссинджером, челночная дипломатия привела лишь к Кемп-Дэвидским соглашениям и не принесла мир на Ближний Восток. Однако такая дипломатия - необходимая и повседневная форма деятельности российских посредников по урегулированию конфликтов.

Бывают, естественно, случаи, выходящие за рамки обычной деятельности российской дипломатии. На пресс-конференции в Москве 19 января 1996 г. после заседания Совета глав государств СНГ Б. Н. Ельцин, говоря о карабахском урегулировании, отметил, что в результате установившегося перемирия интерес к конфликту спал, и это стало причиной ослабления миротворческих усилий. "Но мы сейчас этот маховик вновь раскрутим. Примаков займется челночной дипломатией. Надо сблизить позиции... надо их сближать, чтобы не заплутали там в одиночку. Компанией работать веселее" ¹⁶ .

Заявление первого президента России лишний раз подчеркнуло важность этой формы деятельности российской дипломатии по урегулированию конфликтов на постсоветском пространстве. Разумеется, министр иностранных дел не может, отложив все свои заботы, заниматься лишь челночной дипломатией в интересах сближения позиций конфликтующих сторон. С этой целью в МИД России и был создан институт послов по особым поручениям, составной частью работы которых являются постоянные контакты со всеми участниками переговорного процесса. Важным инструментом российской политики на этом направлении стали регулярные встречи заместителей министра иностранных дел с представителями сторон, а также международных организаций.

В. Н. Казимиров вспоминает, что в общей сложности за четыре года работы (1992 - 1996 гг.) по урегулированию карабахского конфликта пришлось совершить 47 поездок в этот регион, как правило, с посещением всех трех точек. "Некоторые журналисты уже сами вели подсчет этих поездок. Помню, как один из них при встре-

¹⁴ Ковалев А. Г. Азбука дипломатии. М., 1993, с. 49.

¹⁵ Попов В. И. Современная дипломатия: теория и практика. М., 2000, с. 488.

¹⁶ Республика Армения, 20.I.1996.

стр. 68

че на ереванской улице приветствовал меня весьма оригинально: "Сорок четвертая!"" ¹⁷ . Активно использовали челночную дипломатию Б. Н. Пастухов и Л. Д. Миронов в урегулировании абхазской проблемы, особенно в 1995 - 1998 гг. У автора этих строк число таких поездок в Тбилиси и Цхинвали, реже во Владикавказ, уже перевалило за 50.

ВОССТАНОВЛЕНИЕ ДОВЕРИЯ

Е. М. Примаков неоднократно утверждал: "В настоящее время, как мне представляется, и в грузино-абхазском и в других конфликтах все больший упор следует делать на непосредственные переговоры сторон. Никакое "навязывание урегулирования" невозможно, когда конфликты так затянулись во времени, тем более прошли военную фазу. А посреднические "добрые услуги" не могут и не должны рассматриваться самостоятельно, без тесной увязки с переговорным процессом и поисками договоренностей самими участниками конфликтных ситуаций" ¹⁸ . Такая постановка вопроса не вызывает сомнений. Вместе с тем автор этих строк убежден, что восстановление доверия между сторонами имеет первостепенное значение для продвижения вперед разрешения каждого конфликта.

Российская дипломатия всегда поддерживала и активно способствовала, например, проведению встреч грузинской и абхазской сторон по укреплению мер доверия в рамках Женевского мирного процесса под эгидой ООН (первая встреча проходила в Женеве в ноябре 1997 г.). Важных заявлений и выражений добрых намерений на этих встречах было предостаточно. Так, в ходе третьей - пока последней - встречи в Ялте 15 - 16 марта 2001 г. стороны согласились даже принять "Программу действий по укреплению доверия между грузинской и абхазской сторонами". Однако продекларированная программа не была выработана. Политика в который раз взяла верх над сложившимися реалиями.

Отсутствие конкретных шагов в налаживании нормальной атмосферы для диалога между конфликтующими сторонами лишь усугубляет политическую атмосферу вокруг урегулирования конфликтов. В этой связи представляют интерес высказывания бывшего вице-спикера парламента Грузии В. Ш. Рчеушвили в интервью "Независимой газете": "Надо уже сейчас восстанавливать в любых формах контакты с абхазами и осетинами. Лидерам Абхазии и Южной Осетии надо прямо сказать: отложим на время все эти споры о статусе, о будущей модели наших внутригосударственных отношений, обо всех этих федерациях и конфедерациях, давайте прежде всего мирить наши народы. Нынешний год (2003. - М. М.) мы объявили годом восстановления доверия между грузинами и осетинами. То же надо делать и в плане урегулирования абхазской проблемы. И вот тут-то нам очень понадобится помощь и поддержка России" ¹⁹ . Встреча В. В. Путина и Э. А. Шеварднадзе 6 - 7 марта 2003 г. в Сочи по абхазскому урегулированию явилась лишним подтверждением того, что Россия прилагает значительные усилия с тем, чтобы сдвинуть с мертвой точки разрешение конфликтов.

Укрепление мер доверия призвано в наибольшей степени способствовать такому движению. Классификация этих мер видится следующим образом.

Во-первых, создание устойчивого режима прекращения огня, стабилизация положения в зоне конфликта. Помимо международно-правового оформления такого режима (об этом, в частности, говорится в меморандумах и соглашениях, подписанных в связи с конфликтами в Южной Осетии, Приднестровье и Абхазии), необходима политическая воля сторон его соблюдать. Остается весьма значимым и нахождение миротворческих сил в зонах конфликтов. Часто приходится сталкиваться с тем, что

¹⁷ Казимиров В. Н. Гуманитарная катастрофа в Карабахе была, может быть, больше, чем ныне вокруг Косово. - Международная жизнь, 1999, N 5, с. 17.

¹⁸ Примаков Е. М. Годы в большой политике. М., 1999, с. 424.

¹⁹ Независимая газета, 28.III.2003.

стр. 69

одна из сторон рассматривает присутствие миротворцев как гарантию невозобновления военных действий. С этим нельзя не считаться.

Для стабилизации обстановки необходимо, чтобы стороны смогли договориться о том, что лица, принимавшие участие в вооруженном конфликте, но не совершившие военных преступлений, а также преступлений против гражданского населения, не подлежат уголовному преследованию. Речь может идти и о взаимном объявлении амнистии для этой категории лиц. Существенным элементом налаживания доверия между сторонами является обмен военнопленными и заложниками. В этой связи большое значение имела поездка Е. М. Примакова в мае 1996 г. в Баку, Ереван и Степанакерт. В ходе нее была осуществлена политически важная гуманная акция - сторонами в карабахском конфликте освобождены все ПО военнопленных и заложников, числившихся по спискам Международного Комитета Красного Креста.

Необходимым условием движения сторон навстречу друг другу является установление сотрудничества между правоохранительными органами сторон. В наибольшей степени по этому пути смогли продвинуться стороны в приднестровском урегулировании, а также Тбилиси и Цхинвали, которые в период 1997 - 2001 гг. подписали два протокола о взаимодействии правоохранительных органов сторон.

Во-вторых, непременным показателем стремления сторон к восстановлению доверия между ними является также поддержание постоянного переговорного процесса. Ответственным этапом переговоров стало создание их механизмов. По конфликтам в Южной Осетии и Приднестровье начали действовать СКК и ОКК для обсуждения практических вопросов урегулирования. Те же задачи призван решать и Координационный совет грузинской и абхазской сторон. Политические же аспекты урегулирования в этих трех случаях обсуждаются специальными представителями, полномочными делегациями сторон и экспертными группами. Главная роль в урегулировании нагорно-карабахского конфликта принадлежит Минской группе ОБСЕ.

Наиболее высокая степень переговорного процесса достигается с началом прямого диалога между конфликтующими сторонами, особенно на высшем уровне. Начиная с 1999 г. до последнего времени регулярный характер носили встречи между президентами Азербайджана и Армении; до сентября 2001 г. Президент Республики Молдова постоянно встречался с руководителем Приднестровья. В 1996 - 1998 гг. состоялись три встречи Президента Грузии с лидером Южной Осетии Л. А. Чибировым. Показательным стал пример переговоров в августе 1997 г. между Э. А. Шеварднадзе и В. Г. Ардзинбой, когда абхазский лидер прибыл в Тбилиси на российском самолете вместе с Е. М. Примаковым. Нельзя не заметить, однако, что сегодня эта практика явно забуксовала.

В-третьих, одним из главных показателей продвинутости мирного урегулирования многих конфликтов является положение дел с возвращением беженцев и вынужденных переселенцев. Оно же отражает и степень доверия простого населения к тем договоренностям, которые достигаются сторонами в ходе переговоров. Следует признать, что пока в этой области сколько-нибудь положительных изменений не наблюдается.

Попытка кардинально решить данный вопрос в абхазском урегулировании была предпринята в 1998 г. В июне в Москве проходили переговоры личных представителей Э. А. Шеварднадзе и В. Г. Ардзинбы для подготовки документов к их новой встрече. При содействии российских дипломатов сторонами были выработаны проекты двух документов - соглашения о мире и гарантиях по предотвращению вооруженных столкновений и протокола о возвращении беженцев в Гальский район и мерах по восстановлению экономики. Встреча, однако, так и не состоялась, соглашение и протокол подписаны не были. Вместе с тем подготовленные тогда в Москве документы - верный путь к нормализации отношений между Тбилиси и Сухуми, а разработанный протокол был способен развязать тугой узел проблемы беженцев. Но шанс был упущен.

В-четвертых, обязательным условием продвижения сторон к полномасштабному урегулированию является восстановление и развитие экономических связей между

стр. 70

ними. Вовлечение в экономическую деятельность населения обеих сторон способствует смягчению накопившихся вражды и отчуждения.

Экономическая составляющая оказывает, в частности, сильнейшее воздействие на урегулирование грузино-осетинского конфликта. В течение трех лет при участии полномочных представителей югоосетинской и североосетинской сторон между Россией и Грузией велись сложные переговоры, позволившие подписать в декабре 2000 г. российско-грузинское межправительственное Соглашение о взаимодействии в восстановлении экономики в зоне грузино- осетинского конфликта и в возвращении беженцев. Российской дипломатией подписание этого соглашения рассматривалось как шаг вперед в деле восстановления доверия между сторонами.

И, наконец, следует сказать о "народной дипломатии". В этом вопросе нет каких-то специальных барьеров, нет и чрезмерных разногласий между конфликтующими сторонами. Характерно, что в подписанном в Москве в мае 1996 г. меморандуме по грузино-осетинскому урегулированию в качестве одной из мер доверия фигурирует готовность "проводить встречи грузинских и осетинских политических, общественных организаций, ученых с участием представителей Российской Федерации и других стран, "круглых столов" представителей творческой интеллигенции, а также встречи журналистов с целью обмена объективной информацией". Применительно к нагорно- карабахскому конфликту большое значение имеют контакты религиозных деятелей.

Меры доверия между сторонами охватывают более широкий спектр, чем приведенный выше ²⁰ . Тем не менее они смогут работать на будущее только тогда, когда будут сопровождаться бережным отношением к уже достигнутому в этой области, когда стороны будут строго соблюдать заключаемые между ними договоренности. И уж тем более не делать шагов, которые вместо сближения только отталкивали бы стороны друг от друга.

РОЛЬ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Тема отношений России с международными организациями в деле урегулирования конфликтов на постсоветском пространстве заслуживает отдельного анализа. Тем не менее можно, видимо, говорить о некоторых характерных особенностях этих взаимоотношений. Более подробно следует остановиться на деятельности ОБСЕ - организации, напрямую задействованной в настоящее время в урегулировании грузино-осетинского, карабахского и приднестровского конфликтов.

Выше уже говорилось о ряде моментов такой деятельности. В. Н. Казимиров, размышляя о Карабахе, приходит к выводу о том, что споры о "распределении ролей" наносят значительный ущерб делу урегулирования. "Назойливая претензия на центральную роль Минской группы ОБСЕ, некую монополию на миротворчество и посредничество стало подобием "детской болезни" в процессе становления общеевропейской организации, а для некоторых кругов США и Европы служила всего лишь ширмой, прикрывающей их геостратегические расчеты на умаление роли России в Закавказье и игнорирование СНГ" ²¹ .

В результате визита В. В. Путина в Молдавию в июне 2000 г. была образована Государственная комиссия по содействию политическому урегулированию приднестровской проблемы во главе с Е. М. Примаковым. Госкомиссия разработала и, получив поддержку украинской стороны, представила Кишиневу и Тирасполю, а также в ОБСЕ проекты "Соглашения об основах взаимоотношений Республики Молдова и Приднестровья" и документа "Базовые принципы мандата сил по поддержанию мира и стабильности ОБСЕ в Приднестровском регионе Республики Молдова". В переданных проектах речь шла, в том числе, и о повышении: роли ОБСЕ в разрешении

²⁰ Более подробно см.: Майоров М. В. Конфликты. Отойди от зла и: сотвори благо. - Международная жизнь, 2002, N 12, с. 73 - 78.

²¹ Казимиров В. Н. О карабахском кризисе. - Международная жизнь, 2000, N 6, с. 87.

стр. 71

приднестровского конфликта. Однако российская инициатива была фактически похоронена, и в итоге ОБСЕ "отвоевала" себе одно из центральных мест в переговорном процессе.

Автор этих строк также вплотную работает с представителями ОБСЕ на югоосетинском направлении. Так, на встрече 27 июня 2000 г. с Действующим председателем ОБСЕ, министром иностранных дел Австрии Б. Ферреро- Вальднер при участии его личного представителя по Кавказу Х. Тальявини и главы миссии ОБСЕ в Грузии Ж. -М. Лакомба речь шла о проведении четвертой встречи экспертных групп полномочных делегаций сторон в рамках переговорного процесса по полномасштабному урегулированию грузино- осетинского конфликта. Такая встреча должна была состояться в Бадене (близ Вены) в соответствии с принятой в ноябре 1999 г. Декларацией Стамбульского саммита ОБСЕ. В ходе беседы Б. Ферреро-Вальднер поставила вопрос о расширении участия ОБСЕ в переговорном процессе, в том числе путем создания некой "рабочей группы" из числа стран - членов ОБСЕ.

По результатам прошедшей в июле 2000 г. Баденской встречи экспертных групп участники переговорного процесса - российская, грузинская, югоосетинская и североосетинская стороны - обратились к Австрийскому председательству ОБСЕ с предложением "провести совместно с Российской Федерацией консультации со сторонами о гарантиях будущих договоренностей по урегулированию грузино-осетинского конфликта". Такие консультации (Россия - ОБСЕ) с участием Х. Тальявини и Ж. -М. Лакомба прошли в Тбилиси, Цхинвали и Владикавказе.

Выступая 24 октября 2000 г. на Постоянном совете ОБСЕ российский представитель заявил, что консультации еще раз показали, что мы должны избегать упрощенного подхода к конфликту. "Позиции сторон по формату переговорного процесса и приоритетам гарантий существенно разнятся. Выявить совпадающие интересы сторон, достичь взаимоприемлемых договоренностей - задача не из легких, но ее необходимо решать. Мы с коллегами из ОБСЕ едины в стремлении побуждать стороны к поддержанию постоянного политического диалога. При этом, по мнению российской стороны, наши действия должны быть тщательно выверены и исходить из принципа "не навреди". Следует отметить, что у российских дипломатов в целом сложились добрые, рабочие отношения со многими функционерами ОБСЕ, по настоящему озабоченными кризисными проблемами и стремящимися внести свой вклад в их урегулирование ²² .

Однако в действительности дело обстоит таким образом, что сразу же после распада СССР рассмотрение конфликтов на постсоветском пространстве ставится в повестку дня всех форумов ОБСЕ. И первое, что сделали западные страны, - постарались убедить руководство и общественное мнение новых независимых государств, что имеющиеся конфликты не только являются их внутренней проблемой, но становятся предметом особой заботы международного, прежде всего европейского сообщества. Достаточно взглянуть на Хельсинкский документ 1992 г. "Вызов времени перемен", последующие документы ОБСЕ, чтобы убедиться в том, что проблемы интернационализации конфликтов на пространстве СНГ, их урегулирования силами общеевропейского сообщества получили юридическое закрепление.

У российских дипломатов, непосредственно занимающихся проблемами урегулирования конфликтов на постсоветском пространстве, такое положение вызывало и вызывает большое количество вопросов. Все попытки привлечь внимание ОБСЕ к аналогичным проблемам в Западной Европе и Северной Америке не только не встречали понимания, но и воспринимались крайне болезненно. Очевидной была географическая избирательность, политика двойных стандартов, в частности в Косово. Как справедливо отмечал участник Венской встречи министров иностранных дел стран - членов ОБСЕ (ноябрь 2000 г.) ответственный сотрудник МИД России М. И. Петраков,

²² См.: Новая и новейшая история, 2002, N 2, с. 200.

стр. 72

эта организация начала "выступать в качестве не столько объединяющего фактора и форума для сотрудничества и принятия совместных решений по ключевым европейским вопросам, сколько инструмента воздействия, в частности на Россию" ²³ .

В последнее время настойчиво продвигается тезис о необходимости "более активного участия ОБСЕ" в урегулировании конфликтов на постсоветском пространстве, включая и абхазскую проблему. Усиливается давление на главных действующих лиц переговорного процесса с целью расширения его формата, которое представляется чуть ли не как панацея от всех болезней. Нескрываемые претензии на участие в политических переговорах выдвигает Европейский союз. Конечно, нельзя никому отказывать в праве иметь свою позицию и тем более навязывать собственную точку зрения. Переговоры - это всегда столкновение интересов, и найти взаимоприемлемое решение при уважении друг друга является главной задачей.

Вместе с тем опыт показывает, что от изменения формата процесса урегулирования нельзя ожидать кардинальных сдвигов в решении сложнейших проблем того или иного конфликта. Заведующий отделом проблем межнациональных отношений Института политического и военного анализа С. М. Маркедонов, в частности, считает, что рекламируемое ОБСЕ и другими международными организациями урегулирование по европейским рецептам, оторванным от действительного положения дел, невозможно. "Брать реальную ответственность за судьбы народов эти организации не хотят. Более того, у них нет подобного опыта... Кого помирила ООН, ПАСЕ или ОБСЕ? Россия реально прекратила грузино-осетинский, приднестровский конфликты, грузино- абхазскую войну, гражданскую войну в Таджикистане. Пусть та сторона предъявит столь же внушительный список" ²⁴ .

С сожалением приходиться констатировать, что практически все инициативы прошедших лет, исходящие от России, в целом воспринимались негативно и в конце концов блокировались, независимо от того, в правильном направлении они шли или нет. Последний пример - приднестровское урегулирование. По просьбе руководства Молдавии и Приднестровья в 2003 г. Россия предприняла дополнительные усилия по содействию разрешению этого конфликта. Подготовленный в ноябре 2003 г. при посредничестве Москвы соответствующий Меморандум был приемлем для сторон. По убеждению российской стороны, его подписание позволило бы разрешить приднестровскую проблему в рамках единого государства. Однако подписание не состоялось в результате давления со стороны отдельных государств и организаций.

"Кто от этого выиграл, а кто проиграл?" - спрашивал министр иностранных дел России И. С. Иванов своих коллег на встрече министров иностранных дел стран -участниц ОБСЕ в Маастрихте (Нидерланды) 1 декабря 2003 г. И отвечал: "По существу проиграли все, так как урегулирование конфликта опять откладывается, и неизвестно насколько. В выигрыше же, наверное, остались лишь те, кто руководствовался интересами, не имеющими ничего общего с урегулированием данного конфликта. Если мы так будем действовать и дальше, то вряд ли это будет укреплять авторитет и доверие к ОБСЕ. Скорее наоборот".

ПРОБЛЕМА САНКЦИЙ

В мировой практике так сложилось, что операции по принуждению к миру осуществляются путем использования двух средств - санкций и угрозы применения или применения военной силы. Введение санкций - достаточно распространенное средство воздействия на участников конфликта. В отличие от проведения миротворческих операций, они не предполагают согласия того, в отношении кого они вводятся.

²³ Петраков М. И. "Учителя" и "ученики" в ОБСЕ? - Международная жизнь, 2001, N 5, с. 36.

²⁴ Как колоть орехи королевской печатью. - Независимая газета, 12.V.2003.

стр. 73

Вместе с тем проблема применения санкций не является бесспорной. К примеру, весьма сложно определиться с необходимостью их введения, когда речь идет о внутренних конфликтах, где трудно непредвзято и объективно ответить на вопрос: кто прав или виноват. Санкции чаще всего не решают поставленных задач, поскольку от них преимущественно страдает простое население. Американский специалист по урегулированию конфликтов и ведению переговоров К. Митчелл проанализировал различные случаи введения санкций в международной практике в период с 1945 по 1970 г. и показал, что в подавляющем большинстве те цели, ради которых они вводились, не были достигнуты ²⁵ .

Российская дипломатия исходит из того, что сами по себе санкции не приносят политического урегулирования конфликта. Страна, взявшаяся за посредничество или выступающая в качестве содействующей стороны, в принципе должна избегать шагов, которые могут быть истолкованы как занятие позиции одной из конфликтующих сторон. Не случайно в российско- грузинском Соглашении о принципах урегулирования грузино-осетинского конфликта от 24 июня 1992 г. появилось положение о том, что "стороны считают недопустимым применение экономических санкций и блокады". Аналогичная запись присутствует и в российско-молдавском соглашении по Приднестровью от 21 июля 1992 г.

19 января 1996 г. в Москве Советом глав государств СНГ было принято пока единственное решение о применении санкций. Участники саммита СНГ осудили "деструктивную позицию абхазской стороны, препятствующую достижению взаимоприемлемых договоренностей по политическому разрешению конфликта". Было решено, что страны СНГ без согласия грузинского правительства не будут осуществлять торгово-экономические, финансовые, транспортные, иные операции с властями абхазской стороны, а также не будут вступать в официальные контакты с представителями или должностными лицами структур, существующих на территории Абхазии ²⁶ .

Можно много рассуждать на тему о том, что заставило тогдашнее российское руководство пойти на занятие такой позиции. Ясно одно - для России это было трудным и не поддающимся однозначной оценке решением. Среди российских специалистов-конфликтологов к нему сложилось в целом отрицательное отношение. Существует такое мнение: "Подобное решение привело к ухудшению экономического положения абхазского населения, стимулировало его отток в Россию и "дальнее зарубежье", несколько подорвало доверие к России как к традиционному арбитру межэтнических споров на Кавказе. Оно при этом достигло совсем противоположного эффекта: еще больше укрепило абхазское руководство в намерении добиться независимости, о чем свидетельствовали проведенные в ноябре 1996 г. парламентские выборы в Абхазии" ²⁷ .

По мере эволюции ситуации в грузино-абхазском конфликте специалисты в МИД России все чаще приходили к выводу о том, что принятое в январе 1996 г. решение Совета глав государств СНГ не сработало и теряет практический смысл. Более того, росло убеждение, что введенные санкции в отношении Абхазии не только не принесли результатов, но и оказались контрпродуктивными. Отчуждение между сторонами лишь углубилось, зашел в тупик переговорный процесс. Интересы урегулирования требовали другого - отказа от политики давления и конкретных усилий по восстановлению доверия между грузинами и абхазами. В этом виделся смысл упоминавшейся выше сочинской встречи.

²⁵ Лебедева М. М. Политическое урегулирование конфликтов. Подходы, решения, технологии. М., 1999, с. 114.

²⁶ Сборник документов по миротворческой деятельности, принятых в рамках Содружества Независимых Государств. Минск, 2001, с. 167 - 168.

²⁷ Малышева Д. Б. Конфликты в развивающемся мире, России и Содружестве Независимых Государств: религиозный и этнический аспекты. М., 1997, с. 90.

стр. 74

Грузинская сторона весьма болезненно воспринимает любые разговоры о целесообразности прекращения действия указанного решения. В июле 2003 г. президент Грузии заявил, что он направил президенту России письмо, в котором выразил категорическую неприемлемость для Грузии "двойного стандарта и поверхностного отношения властей России к решению СНГ 1996 года". Он отметил также, что "некоторые руководители России считают, что это уже анахронизм. Никакой это не анахронизм; анахронизм - подобное отношение к проблеме" ²⁸ . Зная ситуацию в Грузии, эту позицию можно объяснить, но вряд ли она послужит делу продвижения грузино-абхазского урегулирования. Государства, где имеют место конфликтные ситуации, должны быть сами заинтересованы в скорейшем восстановлении доверия и налаживании нормальных отношений с другой стороной.

Проблема применения санкций возникла и в приднестровском урегулировании. 27 февраля 2003 г. Европейский союз и Соединенные Штаты Америки приняли целевые санкции в форме визовых ограничений в отношении руководства Приднестровья, на котором "лежит основная ответственность за отсутствие сотрудничества в достижении политического урегулирования конфликта". Подобный шаг не встретил одобрения в Москве. Комментируя решение Европейского союза и США, российское внешнеполитическое ведомство отметило, что "в условиях наметившегося прогресса в политическом урегулировании важно воздерживаться от любых шагов, которые могли бы перечеркнуть позитивную динамику". По мнению МИД России, визовые ограничения, как и вообще любые меры санкционного характера, - "весьма чувствительный инструмент, и пользоваться им надо с предельной осторожностью" ²⁹ .

ПРАКТИКА ПЕРЕГОВОРНОГО ПРОЦЕССА

Переговоры - едва ли не самый сложный вид управления конфликтом, предотвращения открытых вспышек противостояния между конфликтующими сторонами. В арсенале российской дипломатии переговорам отводится одно из центральных мест. Проводя эту работу, она стремится в полной мере использовать то, что обычно относят к наиболее важным качествам посредника, - максимальную приближенность к зонам конфликтов, знание местной специфики и факторов, влияющих на позиции сторон.

С этой проблемой российская дипломатия столкнулась с самого начала своей миротворческой миссии. Если на первом ее этапе, когда речь шла о прекращении боевых действий, все представлялось более или менее ясным, то в дальнейшем деятельность по налаживанию переговоров между конфликтующими сторонами приобрела во многом нюансированный и многоплановый характер. Одна из главных задач посредника - придать диалогу сторон по различным аспектам урегулирования форму постоянной составляющей всего мирного процесса. Паузы, перерывы в переговорах ведут к накоплению негативных тенденций, преодоление которых требует дополнительных серьезных усилий.

В создании условий для переговоров и в самом их проведении чрезвычайно важна инициатива посредника. Порожденные конфликтом проблемы не только часто воздвигают препятствия для официальных контактов между сторонами, но и мешают, особенно на начальной стадии, даже сесть за один стол. Большое значение имеет и место проведения переговоров (для ряда встреч предпочтительнее выглядит нейтральная территория). Посредник должен постоянно учитывать эти моменты при созыве заседаний налаженных переговорных механизмов или при организации встреч, выходящих за их рамки, в том числе на высоком уровне. В последнем случае, как правило, необходимо иметь при себе "домашние заготовки" с тем, чтобы попытаться вывести стороны на новые договоренности.

²⁸ Свободная Грузия, 21.VII.2003.

²⁹ Дипломатический вестник, 2003, N 4, с. 86.

стр. 75

Показательной в этом плане стала первая встреча Э. А. Шеварднадзе и югоосетинского лидера Л. А. Чибирова, проведенная при российском посредничестве 27 августа 1996 г. во Владикавказе. По предложению российской стороны, в Заявление по итогам встречи было включено положение о начале переговоров по полномасштабному урегулированию грузино- осетинского конфликта. Первый раунд таких переговоров прошел 4 - 5 марта 1997 г. в Москве под председательством Б. Н. Пастухова. Участники переговоров имели встречу с Е. М. Примаковым. В Москве был принят Порядок работы полномочных делегаций, согласно которому их деятельность стала постоянным переговорным процессом двух сторон в конфликте, а также представителей российской и североосетинской сторон, при участии ОБСЕ. Конечным результатом этого процесса должно быть подписание документа, полностью разрешающего разногласия сторон ³⁰ . Для ведения текущей подготовительной работы были созданы экспертные группы.

Наибольший резонанс имела встреча Э. А. Шеварднадзе и В. Г. Ардзинбы 17 августа 1997 г. в Тбилиси. В ее преддверии грузинская и абхазская стороны при посредничестве России вплотную подошли к подписанию важного политического документа-протокола о грузино-абхазском урегулировании.

К сожалению, грузино-абхазские переговоры не принесли конкретных результатов, однако на тот момент они имели важное психологическое значение. Их проведение стало также еще одним подтверждением того, что все крупные инициативы, оказывающие реальное воздействие на урегулирование конфликтов на постсоветском пространстве, исходят от российской стороны. И практический вывод - в определенных случаях конфиденциальность при достижении тех или иных договоренностей является необходимым условием посредничества. Случается, что попавшие в средства массовой информации наработки будоражили общественное мнение сторон и сводили на нет усилия посредников.

Необходимость поэтапного урегулирования конфликтов видна на примере бесплодных дискуссий на эту тему вокруг карабахского кризиса ³¹ . Опыт последних лет показывает, что все проблемы, связанные с конфликтными ситуациями, в одночасье не решить. Нужна более продуктивная схема движения, и эта схема - поэтапная.

На нынешней стадии мирного процесса, когда еще не зажили раны, нанесенные военным противостоянием, стороны, как представляется, призваны решать наиболее "легкие" проблемы, способствующие восстановлению хотя бы минимального доверия между ними, продвигаться к согласию там, где это можно сделать. Логика здесь проста: не будет доверия, не будет и серьезного политического процесса. Смысл линии российской дипломатии заключается в достижении договоренностей по каким-то отдельным проблемам, создании благоприятных предпосылок для диалога сторон по политическим аспектам урегулирования.

В случае выхода сторон на более высокий уровень взаимоотношений важно зафиксировать достигнутые результаты промежуточными договоренностями. Именно по такому пути пошла российская дипломатия, приняв непосредственное участие в разработке и подписании двух известных документов - Меморандума о мерах по обеспечению безопасности и укреплению взаимного доверия между сторонами в грузино-осетинском конфликте от 16 мая 1996 г. и Меморандума об основах нормализации отношений между Республикой Молдова и Приднестровьем от 8 мая 1997 г. В упомянутом Порядке работы полномочных делегаций на переговорах по полномасштабному урегулированию грузино-осетинского конфликта специально было оговорено, что до подписания окончательного документа "стороны могут принимать совместные решения по отдельным вопросам, подписывать протоколы, заявления, соглашения, другие промежуточные документы."

³⁰ Дипломатический вестник, 1997, N 4, с. 48 - 49.

³¹ Майоров М. В. Международное посредничество: из опыта отечественной дипломатии, с. 30.

стр. 76

В развитие достигнутых в Москве договоренностей о начале грузино- осетинских политических переговоров российская сторона предложила в 1997 г. проект промежуточного политического документа. В ходе работы экспертных групп в 1999 - 2000 гг. сторонам удалось согласовать практически весь документ за исключением положений, имеющих отношение к статусу. В июле 2000 г. ОБСЕ представила содержащиеся в проекте статусные моменты как "баденский пакет" (по месту проведения очередной встречи экспертных групп) и начала отстаивать его в качестве условия "успешного продвижения переговоров". Но проект не может быть догмой и служить тормозом для мирного процесса. Необходимо обойти возникшие препятствия и попытаться выйти на иной политический документ, который двигал бы вперед дело урегулирования. Главное - не топтаться на месте.

Никто не ставит под сомнение важность "пакета", который, однако, не должен включать в себя положения, заведомо неприемлемые для одной из сторон. В июле 1999 г. Совет безопасности ООН в очередной резолюции по грузино- абхазскому конфликту единогласно высказался за достижение сторонами "скорейшего и всеобъемлющего политического урегулирования, включая вопрос о политическом статусе Абхазии в составе Государства Грузии". В соответствии с резолюцией специальный представитель Генерального секретаря ООН в Грузии Д. Боден в первой половине 2000 г. выработал проект документа о разграничении конституционных полномочий между Тбилиси и Сухуми, который в дальнейшем получил название "документ Бодена". Однако по причине диаметрально противоположных позиций сторон в отношении этого документа переговорный процесс по грузино-абхазскому урегулированию зашел в тупик. Приостановил свою деятельность Координационный совет грузинской и абхазской сторон.

Ситуация с "документом Бодена" показала, что забегание вперед в пакетном решении существующих проблем таит в себе опасность срыва переговоров, а то и вспышки противостояния.

Следует сказать о методе "принципиальных переговоров". Такое название этот метод получил в рамках Гарвардского проекта по переговорам. Можно согласиться с мнением американских ученых-конфликтологов Р. Фишера и У. Юри - "чтобы достичь разумного решения, необходимо примирить интересы, а не позиции" ³² . В конфликтах на постсоветском пространстве переговоры, ставящие целью совместить позиции сторон - территориальная целостность и право народов на самоопределение, до сих пор не дали результатов. Более продуктивным представляется другой путь: решать существующие проблемы на основе их качественных свойств, т.е. исходя из сути дела, а не торговаться по поводу того, на что может пойти или нет каждая из сторон.

Подтверждением линии российской дипломатии на проведение принципиальных переговоров стала упоминавшаяся выше встреча в Сочи президентов России и Грузии. В обсуждении ряда практических вопросов приняла участие делегация абхазской стороны во главе с Г. Л. Гагулия. Было признано целесообразным сосредоточить усилия на трех основных направлениях - возвращение беженцев и перемещенных лиц, в первую очередь в Гальский район, открытие сквозного железнодорожного сообщения Сочи - Тбилиси, модернизация каскада "Ингури-ГЭС" и определение перспектив строительства других гидротехнических объектов в верховьях реки Ингури. При этом имеется в виду, что открытие сквозного железнодорожного сообщения Сочи-Тбилиси будет осуществляться параллельно с возвращением беженцев и перемещенных лиц.

Инициатива сочинской встречи принадлежала В. В. Путину, который выразил удовлетворение ее итогами. По его мнению, жизнь показала, что "реализация взаимовыгодных деловых инициатив и проектов снижает уровень конфронтации, работает на экономическое развитие региона в целом, служит интересам людей, которые в нем живут" ³³ . Фактически сочинская встреча обозначила реальные ориенти-

³² Фишер Р., Юри У. Путь к согласию, или переговоры без поражения. М., 1992, с. 56.

³³ Дипломатический вестник, 2003, N 4, с. 58.

стр. 77

ры нахождения согласия между Тбилиси и Сухуми по двум важнейшим вопросам -болезненной для грузинской стороны проблеме возвращения беженцев и не менее острой задаче восстановления экономики Абхазии.

Важным результатом принципиальных переговоров стало заключение российско-грузинского межправительственного Соглашения о взаимодействии в восстановлении экономики в зоне грузино-осетинского конфликта и в возвращении беженцев. В соответствии с подписанным 23 декабря 2000 г. соглашением российская и грузинская стороны признали необходимость дальнейшего финансирования работ в зоне грузино-осетинского конфликта. Кроме того, была достигнута договоренность о том, что с участием полномочных представителей югоосетинской и североосетинской сторон будут разработаны две межгосударственные программы - о взаимодействии в восстановлении экономики и о возвращении беженцев.

Смысл принципиальных переговоров заключается и в достижении компромисса по вопросам, затрагивающим интересы конфликтующих сторон. Такие переговоры предполагают отказ от позиции "я прав, ты не прав". Выдающийся индийский политический деятель Дж. Неру, выступая на сессии Генеральной Ассамблеи ООН в октябре 1960 г., заявил: "Много веков назад великий сын Индии Будда сказал, что только такая победа может считаться настоящей, при которой все в равной степени являются победителями и никто не терпит поражения... истинная победа - победа для всех" ³⁴ .

В целом переговоры преследуют одну цель - достижение договоренностей сторон будь-то по отдельным аспектам мирного процесса или по принципиальным проблемам урегулирования. Для российской дипломатии характерно широкое использование всех форм выработки таких договоренностей. Общим для них является применение классических методов принятия решений: определение задачи той или иной договоренности; уточнение точек зрения и требований конфликтующих сторон; обсуждение параметров готовящейся договоренности; работа над текстом документа, ее фиксирующего. Большое значение имеет то, что в урегулировании конфликтов на постсоветском пространстве главенствующее место занимает принцип принятия консенсусных решений.

Важная роль отводится встречам сторон на высшем уровне как возможности выхода на быстрые взаимоприемлемые договоренности. Обычно таким встречам предшествует серьезная подготовительная работа - предварительный диалог сторон, если этому способствует сложившаяся ситуация, челночная дипломатия посредника и применение современных коммуникационных средств (телефонная и факсимильная связь, электронная почта). Достаточно широко распространена практика обмена проектами финального документа. Однако в большинстве случаев требуется "посредническое редактирование".

Встречи сторон на высшем уровне до сих пор не приводили к спектакулярным поворотам в разрешении конфликтов. Слишком сложен клубок проблем, порожденных ими. Тем не менее первостепенное значение имеет документальное закрепление в итоговых документах стремления сторон к продолжению поиска взаимоприемлемых решений и обозначение приоритетных вопросов, по которым выражается желание договориться.

Как показывает опыт деятельности посредников по урегулированию конфликтных ситуаций вокруг Абхазии, Нагорного Карабаха, Приднестровья и Южной Осетии, выработка договоренностей требует продолжительного времени, поэтому работа над ними обычно переносится в создаваемые рабочие или экспертные группы, совместные комиссии. На это нацелены, к примеру, профильные рабочие группы, созданные в результате Сочинской встречи президентов России и Грузии. Согласно принятому в 1994 г. Положению о Смешанной контрольной комиссии по урегулированию грузино-осетинского конфликта в рамках СКК действуют три рабочие группы -по миротворческим силам и взаимодействию правоохранительных органов сторон, по проблемам экономического восстановления, по возвращению беженцев. Они работают на постоянной основе и подготавливают решения СКК по конкретным проблемам

³⁴ Неру Дж. Внешняя политика Индии. Избранные речи и выступления. 1946 - 1964. М., 1965, с. 116 - 117.

стр. 78

урегулирования. В мае 2003 г. создана Совместная конституционная комиссия по Приднестровью для выработки ключевых положений будущего итогового документа.

По причине сложности, а то и невозможности нахождения понимания конфликтующих сторон по параметрам и содержанию подготавливаемых совместных документов, российская дипломатия широко применяет так называемую процедуру одного текста. Речь идет о том, чтобы предложить такой вариант соглашения, который кажется неприемлемым для каждой из стороны в отдельности, но содержит, по мнению посредника, развязки существующих проблем. Этот метод был достаточно успешно использован при подписании упоминавшихся меморандумов по Южной Осетии и Приднестровью. Естественно, первоначальный текст посредника претерпевает существенные изменения с учетом выражаемого мнения сторон, но он предоставляет возможность для нахождения взаимоприемлемых формулировок по обсуждаемым вопросам.

Процедура одного текста активно применялась российскими дипломатами в период 1995 - 1997 гг. для выхода на принципиальную договоренность в абхазских делах - протокол о грузино-абхазском урегулировании. К этому методу прибег МИД России, выступив с инициативой промежуточного политического документа на югоосетинском направлении. По такому же пути пошла Государственная комиссия во главе с Е. М. Примаковым, предложившая сторонам в приднестровском конфликте российские проекты двух политических документов. Минская группа ОБСЕ по карабахскому урегулированию также неоднократно выступала с планами примирения сторон (достаточно назвать представленный в ноябре 1998 г. проект сопредседателей Минской группы о принципах всеобъемлющего урегулирования нагорно- карабахского вооруженного конфликта).

Хорошие перспективы имеет и другой метод выработки договоренностей сторон, который можно рассматривать как "дверь, запертую на ключ". После очередной вспышки противостояния в зоне грузино-абхазского конфликта в июне 1998 г. в Москве состоялись переговоры В. Г. Лордкипанидзе и А. М. Джергения - личных представителей грузинского президента и абхазского лидера. Встреча проходила в здании МИД России при закрытых дверях без непосредственного участия посредников. Российские дипломаты находились рядом, оказывая по просьбе сторон лишь косвенное содействие (техническое и документальное обеспечение, нахождение развязок по отдельным формулировкам и т.п.). Все принципиальные вопросы решались самими участниками переговоров. Однако, как уже отмечалось, выработанные и практически согласованные тогда проекты документов все же так и не увидели свет.

Переговорщиком не рождаются, им становятся. Справедливо мнение Р. Фишера и У. Юри: "Никто не может дать вам умения, если вы не сделаете этого сами... Изучение книг по теннису, плаванию, езде на велосипеде или на лошади не сделает из вас эксперта. С переговорами дело обстоит точно так же" ³⁵ . Только опыт дает возможность выработать своеобразный "кодекс поведения" на переговорах по урегулированию конфликта.

Конфликтующие стороны обречены на совместное существование. Еще в середине 50-х годов президент Египта Гамаль Абдель Насер, говоря об арабо- израильском противостоянии, признал в книге "Философия революции": "Мы можем жить в одном доме, но никто из нас не может захватить весь этот дом и выгнать из него остальных" ³⁶ . Основой для выхода из замороженного состояния может стать концепция баланса интересов. Но принятие такой концепции требует отказа конфликтующих сторон от устоявшихся стереотипов в виде образа "врага".

Произошедшая осенью 2003 г. смена руководства в Азербайджане и Грузии, неоправданное торможение в приднестровском урегулировании заставляют в который раз задаваться вопросом о будущем разрешении конфликтов на постсоветском пространстве. Время идет, и нужно не откладывая, кирпичик за кирпичиком разбирать стены вражды и отчуждения. Иначе эти стены могут стать слишком высокими, превратиться в трудно преодолимые препятствия. Свидетелями такого "строительства" мы уже стали на Ближнем Востоке.

³⁵ Фишер Р., Юри У. Указ. соч., с. 155.

³⁶ Цит. по: Киселев В. И. Интеграция была возможна. - Независимая газета, 30.IV.2002.

Постоянный адрес данной публикации: