М. Наука. Ленинградское отделение. 1984. 260 с.

Опираясь на ленинскую оценку реформ 60 - 70-х годов XIX в.¹ , советские историки создали исследования по истории большинства из них. Подготовка и проведение отмены крепостного права освещены в монографиях П. А. Зайончковского, а также в недавно изданном труде Л. Г. Захаровой, к вопросам реализации этой реформы обращался и Н. М. Дружинин² . Имеются специальные исследования о земской и судебной реформах, преобразованиях в области просвещения, военного дела³ . Более лаконично освещены финансовые реформы в обобщающих работах А. П. Погребинского и А. И. Коняева⁴ . Полностью отсутствуют монографические исследования по буржуазным преобразованиям в области администрации, полицейского аппарата, цензуры⁵ .

До последнего времени городское самоуправление пореформенной России было предметом лишь локальных диссертационных тем. Монография доктора исторических наук В. А. Нардовой (Ленинградское отделение Института истории СССР АН СССР) заполнила этот существенный пробел. В ее книге освещаются состояние городского общественного управления в 60-х годах, подготовка городской реформы в правительственных сферах, проводится анализ контингента городских избирателей, рассматриваются взаимоотношения органов городского самоуправления с властью, проблемы самоуправления в Кахановской комиссии, по-

¹ См. напр., Ленин В. И. ПСС Г. 20, с. 165.

² Зайончковский П. А. Отмена крепостного права. Изд. 3-е. М. 1968; Дружинин Н. М. Русская деревня на переломе. 1861 - 1880. М. 1978; Захарова Л. Г. Самодержавие и отмена крепостного права в России. 1856 - 1861. М. 1984.

³ Зайончковский П. А. Военные реформы 1860 - 1870 годов в России. М. 1952; Смирнов В. З. Реформа начальной и средней школы в России в 60-х годах XIX в. М. 1954; Ганелин Ш. И. Очерки по истории средней школы в России. Изд. 2-е. М. 1954 (гл. 1); Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864 года. М. 1957; его же. Земская реформа и земство в исторической литературе. - История СССР, 1960, N 5; Виленский Б. В. Подготовка судебной реформы 20 ноября 1864. Саратов. 1963; его же. Судебная реформа и контрреформа в России. Саратов. 1969; Бескровный Л. Г. Русская армия и флот в XIX в. М. 1973. См. также: Эймонтова Р. Г. Русские университеты на грани двух эпох. М. 1985.

⁴ Погребинский А. П. Очерки истории финансов дореволюционной России. М. 1954 (гл. 2, частично 3-к), Коняев А. И. Финансовый контроль в дореволюционной России. М. 1959 (гл. 4).

⁵ Цензурная реформа кратко затронута в ст.: Полянская Л. Архивный фонд Главного управления по делам печати. В кн.: Литературное наследство. Т. 22 - 24. М. 1935; Чернуха В. Г. Самодержавие и печать (60 - 70-е годы XIX в.) - Вопросы истории, 1986, N 11.

стр. 113

пытки пересмотреть в 80-х годах закон о выборах в городские думы. Монография подводит к городской контрреформе 1892 года.

Исследование базируется на разнообразных источниках. Это и нормативные акты (Свод законов, Собрание узаконений), официальные издания⁶ , периодическая печать (включая местные издания), мемуары А. В. Никитенко, Е. М. Феоктистова, П. А. Валуева, Б. Н. Чичерина и других. Основу же исследования составляют документы ЦГИА СССР (прежде всего фондов Министерства внутренних дел, в ведении которого находилось общественное управление городами), а кроме того, фондов Государственного совета, Комитета министров. Использованы и документы из ЦГАОР СССР (фонды Третьего отделения, Департамента полиции) и других архивов (ЦГИА УССР, областных архивов - Одесского, Горьковского, Ульяновского), личные фонды, хранящиеся в ЦГИЛ СССР, рукописных отделах ГБЛ СССР, ГПБ им. М. Е. Салтыкова-Щедрина. Столь широкая источниковая база позволила глубоко исследовать многие вопросы пореформенного городского самоуправления и сделать вполне обоснованные выводы.

Изучение В. А. Нардовой процесса разработки городской реформы показало, что в отличие от большинства других буржуазных реформ, разработка которых требовала обычно 3 - 4 года, городская реформа подготавливалась в бюрократических сферах не менее восьми лет: с начала 1862 г. (инициатива Министерства внутренних дел, "высочайшее повеление" 20 марта, затем рассылка "Программы для составления соображений относительно улучшения общественного управления в городах") и до утверждения Городового положения Александром II в 1870 году.

Предложенная правительством программа была рассчитана на компромиссное решение вопроса путем распространения на всю Россию Городового положения для Петербурга (с некоторыми поправками), введенного еще в 1848 г. и предусматривавшего искусственное соединение сословного и буржуазного (имущественного) начал⁷ . Но составители программы забыли, что действуют в иных исторических условиях. Предложенная основа была отвергнута местными чиновничье-общественными комиссиями, и подготовленный к 1864 г. первый вариант городской реформы провозгласил ее основными принципами всесословность, налоговый ценз, четкое разделение распорядительных и исполнительных функций.

В условиях общественного подъема 60-х годов впервые в истории России при подготовке реформ большое значение стала играть общественность. Это отражалось и на формировании комиссий, создаваемых для подготовки реформы, куда, кроме чиновников, включались и "сведущие лица" из деятелей городского самоуправления; проекты оживленно обсуждались органами печати разных направлений.

Время разработки городской реформы пришлось на грань двух периодов реформаторства 60 - 70-х годов. С весны 1866 г. наметилось резкое поправение и в течение последующих лет в ранее принятые буржуазные реформы вносятся реакционные коррективы (в области земства, суда, народного просвещения). Циркуляр 17 октября 1866 г. ограничил обсуждение правительственных мероприятий в печати, а с помощью Государственного совета, II отделения, ряда ведомств был создан другой вариант Городового положения, который более года находился без движения в Государственном совете, а потом опять дорабатывался в министерстве, дважды в Государственном совете, комиссии и, наконец, был утвержден (как уже третий вариант) в 1870 году. Именно на этом этапе, как доказано автором, усилился правительственный надзор за городским самоуправлением.

Анализ состава избирателей в городские самоуправления иллюстрируется в монографии оригинальными таблицами. Из них видно, что уже при выборах на первое четырехлетие из более чем полумиллионного населения Петербурга право избирать в городское самоуправление получили только 19 тыс. человек - 3% населения, а участвовало в выборах только 1400 (т. е. менее 8% от числа избирателей). В Москве избирателями считались 4% от всего населения, фактически участвовало в выборах 500 человек (с 61). Таблица о составе город-

⁶ Особенно "Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах империи". Тт. 1 - 4. СПб. 1877.

⁷ Там же. Т. 1, с. X, 1 - 6.

стр. 114

ских дум свидетельствует, что в них преобладали гласные из купечества: даже в чиновном Петербурге их было 48% - против 40% дворян, духовенства и разночинцев. В провинции соотношение в пользу купцов было еще внушительнее- по Костроме 72%, по дворянскому Курску 64% и т. п. (с. 70 - 71). В городские головы правительство старалось подобрать наиболее лояльных деятелей из купечества (до 30% городских голов крупных городов России) или из лиц, имевших чин по "Табели о рангах" (свыше 36%). За все время действия Городового положения 1870 г. только один раз на пост городского головы в крупном городе попал мещанин (с. 136). Не заинтересованные в формировании буржуазных звеньев в аппарате самодержавно-дворянского государства, реакционные правительственные сферы уже с начала 80-х годов ставят вопрос о пересмотре избирательного закона с целью отстранения мелкой и частью средней буржуазии от участия в городском самоуправлении.

В. А. Нардовой рассмотрены важные вопросы организационного устройства городского самоуправления. Учитывая весьма широкие полномочия городских голов, правящие верхи тщательно подбирали этих "главных представителей" общественного управления перед правительством (с. 109). Впрочем, подчинение городских голов местному начальству предусматривалось с самого начала, еще при введении Городового положения. Отвечая на запросы местных властей о порядке взаимоотношений с городскими головами, Министерство внутренних дел разъяснило в феврале 1873 г., что городские головы "подведомственны губернаторам" на том же основании, "как и другие лица, служащие в губерниях по выборам"⁸ .

Характерна в том же смысле и тенденция правительства свести деятельность дум к чисто хозяйственным вопросам. В главе "Думы и власть" в монографии сделана попытка показать участие городских самоуправлений в общественном движении, хотя ответа на вопрос о причинах слабости такого участия (по сравнению с земскими органами) автор не дает. По-видимому, этот вопрос нуждается в самостоятельной научной разработке, хотя корни указанного явления находятся, безусловно, в политической аморфности пореформенной российской буржуазии, ее зависимости от правительства⁹ .

Вопрос о судьбах городского самоуправления обсуждался в Кахановской комиссии в начале 80-х годов. Общей тенденцией и здесь было "сужение границ самостоятельности органов городского самоуправления" (с. 196). И тем не менее автор не пересматривает устаревшую излишне категоричную и одностороннюю оценку проекта местной реформы, выдвинутого комиссией, как "значительного шага вперед по пути уменьшения феодально-крепостнических пережитков" (с. 211). Проект местной реформы в действительности выглядел не столь однозначно, а усиление бюрократического начала за счет компетенции самоуправления едва ли можно считать "шагом вперед". Последняя глава монографии как раз и демонстрирует эту тенденцию дальнейшего стеснения городского самоуправления, подводившую к городской контрреформе 1892 года.

Значительной трудностью для исследователя городского пореформенного самоуправления было, без сомнения, отсутствие солидных работ по предыстории вопроса, т. е. о дореформенном сословном городском самоуправлении. Единственным такого рода исследованием был второй том труда И. И. Дитятина "Городское самоуправление в России" (Ярославль. 1877). Монография П. Г. Рындзюнского "Городское гражданство дореформенной России" (М. 1958), характеризуя социально-экономическое развитие городов, не затрагивает их управления. О состоянии городского управления до 1870 г. автор судит по упомянутому официальному четырехтомнику. Естественно, что в результате трудно уловить различие между феодальным тягловым городским самоуправлением (нацеленным на обеспечение содержания правительственных учреждений и тюрем, взимания налогов, выполнения повинностей, надзора за порядками на торгах и проч.) и функциями

⁸ Городовое положение с разъяснениями и дополнениями по позднейшим узаконениям и распоряжениям правительства, СПб. 1873, разъяснение к § 1.

⁹ См. Лаверычев В. Я. Крупная буржуазия в пореформенной России. М. 1974, гл. 3.

стр. 115

городского всесословного самоуправления, введенного реформой 1870 г., когда вопросы городского благоустройства выдвинулись на первый план¹⁰ . В исследовании В. А. Нардовой, очевидно, недостает главы, посвященной сравнению функций сословного и всесословного городского самоуправления с соответствующим сопоставлением городских бюджетов.

Может быть, автору следовало подробнее остановиться на вопросе о зависимости городского самоуправления от местной администрации (в монографии приведены лишь частные примеры). Весомую роль здесь играло губернское по городским делам присутствие, возглавляемое губернатором. Автор ошибочно характеризует это губернское присутствие как "судебно- административную инстанцию" (с. 48). В деятельности этого органа ничего судебного не было, задачей его являлся надзор за городским самоуправлением. Самодержавное государство имело и другие местные органы надзора за всеми новыми учреждениями.

Несмотря на все эти недостатки (часть их вызвана объективными причинами), следует признать научную добротность и фундаментальность работы В. А. Нардовой.

¹⁰ Городовое положение с разъяснениями, § 2, пп. 2 - 5.

Постоянный адрес данной публикации: