Л. ЯКОБСОН, доктор экономических наук, профессор, первый проректор ГУ-ВШЭ

Характер дилеммы

Бюджетная реформа последних лет предполагает как четкое разграничение доходных источников и расходных полномочий, так и действенное управление результативностью расходов¹. Тематика федерализма (включая определение приемлемой степени бюджетной децентрализации) и проблематика управления по результатам (включая выбор соответствующего инструментария бюджетирования) лежат в разных плоскостях. Однако им соответствуют не всегда совместимые программы практических действий. В своем предельном выражении логика федерализма предполагает полную автономию и ответственность любого уровня публичной власти по предметам его ведения. Например, федеральные власти отвечают за одни медицинские учреждения, а региональные - за другие. Согласно логике управления по результатам, вполне правомерно максимально концентрировать "в одних руках" все полномочия и ответственность, так или иначе относящиеся, допустим, к обеспечению здоровья населения: управлению всеми медицинскими учреждениями, продовольственному снабжению, сохранению окружающей среды, борьбе с наркоторговлей и т. д. Место разграничения полномочий при таком подходе занимает единая иерархия заданий и контроля с соответствующей ей системой показателей.

И та, и другая логика способны дополнять друг друга, если их использовать сбалансированно, избегая абсолютизации. Однако пока баланс не определился, они представляют собой конкурирующие подходы. На нынешнем этапе бюджетной реформы это проявляется в разногласиях по технике бюджетного планирования и отчетности, составу и функциям индикаторов и т. п. За техническими расхождениями обнаруживается несовпадение интересов различных ведомств и

¹ См., например: Афанасьев Мст., Кривогов И. Бюджетная реформа в России: первые итоги и возможные перспективы // Вопросы экономики. 2005. N 11; Бушмин Е. Роль и место бюджетных процедур в системе государственных финансов // Вопросы экономики. 2003. N 5.

стр. 31

властей разных уровней. В конечном же счете конкуренция отражает проблематичность совмещения двух требований: с одной стороны, гарантировать согласованность усилий всех звеньев публичной власти, с другой - рационально разделить труд при выработке (а не только проведении) социально-экономической политики.

В контексте первого этапа бюджетной реформы эти требования практически не противоречили друг другу, поскольку в тот период предстояло преодолеть "худший тип бюджетной автономии - автономии неформальной, без четких правил, полномочий и ответственности"². Смысл этапа сводился к устранению крайней несогласованности и заведомой нерациональности. Во многом это удалось, что и сделало актуальным уже не просто "установление элементарного порядка", а его оптимизацию. Разумеется, и на этом этапе происходило не абстрактное упорядочение, а введение конкретных правил, зафиксированных, в частности, принятыми в 2003 г. законами о разграничении полномочий и соответствующими поправками к Налоговому и Бюджетному кодексам. Содержание этих правил, однако, модифицировалось в результате как корректировок законодательства (например, федеральный закон N 199-ФЗ от 31.12.2005 г.), так и влияния параллельно идущих реформ, структурных и организационных изменений, а главное - практики, часто не соответствующей замыслам. Теперь ключевое значение приобретают критерии и ограничения выбора, сравнительные преимущества и недостатки вариантов, совместимость подходов и т. п.

Существенны, в частности, критерии, связанные с проблемой мягких бюджетных ограничений (МБО). Сопоставление жестких и мягких бюджетных ограничений - один из краеугольных камней теории бюджетного федерализма "второго поколения"³. К тому же жесткость бюджетных ограничений считается основным результатом завершившегося этапа бюджетной реформы⁴.

Бюджетные ограничения и ответственность

Метафора мягких бюджетных ограничений продуктивна при анализе довольно разнообразных явлений, хотя ей соответствует не единая теория, а скорее семейство моделей⁵. В современной литературе МБО трактуются как частный случай недостоверных обязательств (обязательств, не внушающих доверия)⁶. Первоначально проблема МБО

² Лавров А. Бюджетная реформа в России: От управления затратами к управлению результатами. М.: КомКнига, 2005. С. 11.

³ См. Oates W. Toward a Second Generation Theory of Fiscal Federalism // International Tax and Public Finance. 2005. No 12.

⁴ Лавров А. Цит. соч. С. 13.

⁵ Корнай Я., Маскин Э., Ролан Ж. Осмысливая феномен мягких бюджетных ограничений // Вопросы экономики. 2004. N 11, 12.

⁶ Dewatripount M., Maskin E. Credit and Efficiency in Centralized and Decentralized Economies // Review of Economic Studies. 1995. Vol. 62. No 4; Roland G. Transition and Economics: Politics, Markets and Firms. Cambridge (Mass.) London. 2000. P. 227; Шаститко А. Достоверные обязательства в контрактных отношениях // Вопросы экономики. 2006. N 4.

стр. 32

была исследована на примере социалистической экономики. Это дало возможность доказать, что при социализме дефицит неустраним.

Однако проявления проблемы гораздо шире, их общие черты можно обозначить следующим образом. "Спонсор", задающий ограничения "реципиенту", при возникновении осложняющих обстоятельств склонен их пересматривать. Так, при нехватке средств на завершение предпринятого "реципиентом" проекта "спонсор" выделяет дополнительные средства, поскольку в какой-то степени он заинтересован в успехе "реципиента" (например, дольщик жилищного строительства или предприниматель, поддержавший венчурный проект на не вполне четких условиях). Формально "реципиент" несет риск неудачи, фактически же ответственность делится между ним и "спонсором". Это стимулирует "реципиента" как минимум к рискованным начинаниям, если не к сознательному втягиванию "спонсора" в невыгодные для него проекты. Оба зависимы друг от друга, и второй из них способен эксплуатировать эту зависимость. Размывание ответственности, искажая распределение выгод и издержек, порождает тенденцию к ухудшению их фактического соотношения по сравнению с предполагаемым.

Поскольку для бюджетного устройства государства актуально пересечение сфер ответственности властей разных уровней, для него значима проблема МБО (понятие мягких бюджетных ограничений ныне, пожалуй, чаще всего используется именно в данном контексте). Так, если средний уровень власти отвечает перед верхним за работу, проводимую на нижнем уровне, то корректировка ограничений последнего - привлекательный способ для властей среднего уровня улучшить свои позиции в глазах верхнего и получить от него дополнительные ресурсы. В то же время верхний уровень испытывает соблазн перераспределять ответственность вниз, а ресурсы - в свою пользу. Результат - так называемые нефинансируемые мандаты. Этот феномен, в определенном смысле обратный МБО, порождает неэффективность схожим образом.

Для условий России как желательное решение предложена "формальная система межбюджетных отношений, которая обеспечила бы доступ региональных властей к достаточно весомой части налоговых ресурсов в "обмен" на четко закрепленную в законодательстве политическую и экономическую ответственность за их использование"⁷. Однако кто, за что, перед кем и как должен отвечать? Ответы на эти вопросы, собственно, и раскрывают содержание как федерализма, так и управления по результатам.

Обратимся к примеру Китая, которому посвящены наиболее цитируемые работы о переходе от мягких к жестким ограничениям в межбюджетных отношениях⁸. Исходный пункт в данном случае -

⁷ Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Межбюджетные отношения в России: Необходимость налогово-бюджетной автономии субнациональных властей. Париж: ОЭСР, 2001. С. 17.

⁸ Qian Y., Roland G. Federalism and Soft Budget Constraints // American Economic Review. 1998. Vol. 88. No 5; Jin H., Qian Y., Weingarst B. Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism, Chinese Style // Journal of Public Economics. 2005. No 89.

стр. 33

стремление обеспечить экономический рост в стране с разнообразием условий и высокой концентрацией власти, которая плохо совместима с рассредоточением ответственности, а значит, уязвима для МБО. Однако в Китае была найдена альтернатива советской индустриализации (когда ресурсные ограничения "расшивались" за счет массовых репрессий): здесь регионы в проведении экономических реформ и социальной политики получили самостоятельность⁹. Центр намеренно ограничивал собственное участие в принятии важных решений и ответственность за их последствия, одновременно стимулируя конкуренцию между территориальными властями. С экономической точки зрения это означало федерализм, тогда как, например, в СССР имела место лишь управленческая децентрализация (хотя в формально-правовом плане соотношение обратное). В самом деле, речь идет о самостоятельности выбора не только путей выполнения заданий, но и собственной политики, совместимой с политикой центра, но к ней не сводимой¹⁰.

Федерализм реален, когда непосредственная ответственность центральной власти ограничена. Так, в Китае до последнего времени ответственность государства перед гражданами за качество их повседневной жизни замыкалась в основном на субнациональном уровне (сегодня картина постепенно усложняется, но для темы статьи важен пример более выраженного разграничения). Отсюда возможность установления жестких бюджетных ограничений для территорий при четкой ответственности их властей перед центром главным образом за лимитированный перечень преимущественно экономических параметров. Здесь налицо сочетание федерализма с управлением по результатам, которое достигалось "размежеванием полей": условно говоря, федерализм в социальной политике плюс централизованное управление по результатам в экономической политике. Центральная власть Китая не способна нести достоверные обязательства перед своими гражданами, которым не к кому апеллировать в случае неисполнения. Между тем отсутствие таких обязательств является причиной неэффективности. Выход был найден в дистанцировании непосредственных носителей социальных обязательств от полномочий и ресурсов центра. Цена - ограничение общенациональной социальной политики.

Разумеется, центральная власть любого государства несет ответственность за все, что происходит на его территории, но безоговорочно это относится лишь к выполнению трех ролей: генератора общих "правил игры", гаранта их соблюдения и "последнего прибежища" в экстраординарных ситуациях. Тема же федерализма и управления по результатам затрагивает множество функций государства, которые находятся в основном за пределами этих сфер. Как показывает пример Китая, ограничение функций, непосредственно выполняемых централь-

⁹ Qian Y. et al. Why is China Different from Eastern Europe? Perspectives from Organizational Theory // European Economic Review. 1999. No 43. P. 1085 - 1094.

¹⁰ О различии политической и управленческой децентрализации и ограниченности потенциала последней см., например: Pollit C., Bouckaert G. Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford: Oxford University Press, 2000. P. 136 - 139.

стр. 34

ной властью, отнюдь не означает выбора в пользу "минимального государства". В данном случае налицо не следование либеральной модели, а распределение ролей внутри государства, которое тем актуальнее, чем больше вмешательство государства в социально-экономическую жизнь. "Минимальное государство" в федерализме не нуждается.

Федерализм предполагает последовательное разграничение функций при селективной ответственности властей разных уровней. Управление по результатам - всего лишь техника селективного оперирования информацией. Она пригодна как для решения многих внутренних задач на любом уровне, так и для межуровневого контроля. В условиях демократии федерализм (вертикальное разделение властей) означает, что граждане, генерируя цели государства, по одним его функциям все вместе адресуются к центральной власти, а по другим - выступают структурированно, в форме территориальных общностей, которые автономно формируют цели субнациональных властей.

Разделение властей по вертикали отчасти может компенсировать несовершенство их разграничения по горизонтали, в том числе отсутствие независимой судебной системы, экономическая значимость которой напрямую связана с обеспечением достоверности обязательств. Инструментарий же управления по результатам применим и в тех случаях, когда территориальные общности граждан - не субъекты политики, а лишь объекты заботы, организуемой "сверху-вниз". В рамках такого варианта, как правило, приемлема управленческая децентрализация, оптимизирующая (в том числе с помощью индикаторов результативности) используемые центром информационные потоки.

Нередко предполагают, будто всеобъемлющее управление "сверху-вниз" требуется для гарантии целостности страны, пусть ценой отказа от некоторых экономических возможностей. Однако концентрация полномочий не только затрудняет инновации на местах, но и повышает ответственность центра за возможные локальные сбои и несовершенства. Чем сложнее и разнообразнее стоящие перед государством задачи и выше ожидания граждан, тем больше устойчивость центральной власти зависит от умения дозировать приоритеты и непосредственную ответственность, а не только от ее способности реализовывать общенациональные приоритеты и вмешиваться в экстраординарных случаях.

Российская ситуация: наследие недостоверных обязательств

Китайский опыт, разумеется, непосредственно неприемлем для России, поскольку в нашей стране проводится масштабная общенациональная социальная политика (другой вопрос - мера ее действенности и справедливости). Именно социальное развитие больше всего относится к предметам совместного ведения властей разного уровня. Казалось бы, в данных условиях бесспорный приоритет должен быть отдан обеспечению согласованности, а не разделению функций. Однако, как будет показано ниже, определенное взаимное дистанцирование

стр. 35

властей разных уровней необходимо для устранения специфического типа недостоверных обязательств, родственного мягким бюджетным ограничениям и связанного с ними по своему происхождению.

Современная Россия отчасти унаследовала от СССР феномен мягких социальных обязательств (МСО)¹¹. Советское руководство, как и китайское, было неспособно нести достоверные обязательства перед гражданами, а потому сталкивалось с проблемой мягких бюджетных ограничений. Однако снижение ее остроты в последние десятилетия советского периода достигалось иначе, чем в период репрессий или чем в современном Китае. Противовесом МБО выступала нечеткость социальных гарантий, допускавшая их ситуативные модификации нередко по решению чиновников среднего уровня. В результате удавалось сочетать амбициозность и формальную эгалитарность социальной политики со способностью адаптировать последнюю к ресурсным возможностям при их территориальной дифференциации.

Ключевое значение имели способы выражения основных социальных обязательств. Они ограничивались, во-первых, весьма общими вербальными установками, во-вторых, индикаторами, отражавшими преимущественно формальный доступ к тем или иным благам, но не их качество. Например, в здравоохранении это были показатели обеспеченности больничными койками, врачами и т. п. Обеспеченность же квалифицированным персоналом, оборудованием и медикаментами или очередность доступа к дорогостоящим процедурам и многому другому зависели от индивидуальных решений довольно широкого круга должностных лиц в центре и на местах. В итоге бесплатная медицинская помощь была доступна всем (несомненно, реальное благо), однако качество ее глубоко и непрозрачно дифференцировалось.

Повседневная практика включала не только проявления МБО ради выполнения гарантий, но и варьирование ресурсообеспечения и качества ради соблюдения бюджетных ограничений, а также фактическую увязку экономических достижений территорий с улучшением охраны здоровья, образования и т. п. Причем даже для центральной власти этот процесс не был вполне прозрачным и контролируемым, то есть сдерживание МБО достигалось на основе своего рода неформальной федерализации. В итоге складывалась территориальная дифференциация социальных прав граждан, противоречившая их номинальному равенству.

При действенном разграничении полномочий по горизонтали и (или) по вертикали "пространство" между лозунгами и наборами индикаторов заполнили бы многочисленные формальные и неформальные нормы, генерируемые и поддерживаемые самостоятельными политическими силами и структурами гражданского общества. Больше того, они определяли бы выбор индикаторов (в том числе, вероятно, более полное использование показателей качества) и, что не менее важно, их интерпретацию и допустимый характер действий, ориентированных на показатели. Простейший пример. Сдельную оплату как способ

¹¹ Подробнее см.: Якобсон Л. Социальная политика: Коридоры возможностей // Общественные науки и современность. 2006. N 2.

стр. 36

управления (бюджетирования работника) по результатам бессмысленно рассматривать независимо от степени влияния профсоюзов и ассоциаций работодателей, от норм, ограничивающих продолжительность и условия труда, и т. п. При отсутствии автономных ограничителей распространенной и весьма разрушительной практикой стала "работа на показатели", приобретавшие самодовлеющее значение.

Кардинальные общественно-политические изменения в 1990-е годы не привели к устранению МСО. Привыкание к ним позволило сочетать резкое снижение финансирования социальной сферы не только с сохранением, но и с расширением номинальных социальных прав. Это достигалось в результате все большей подмены социальных гарантий декларациями, нарастания диспропорций и усиления безответственности властей. Размывание ответственности было связано прежде всего с наличием нефинансируемых мандатов и неразграниченностью полномочий по предметам совместного ведения. В итоге результативность социальной политики падала даже быстрее, чем ее ресурсное обеспечение.

Начавшееся в 2000-е годы увеличение социальных расходов могло дать приемлемую отдачу лишь при условии устранения МСО. На решение этой задачи во многом были нацелены разграничение полномочий и монетизация льгот, реализация которых, однако, была скомпрометирована существенными тактическими ошибками. В результате вновь обострилась проблема МБО: провозглашенные бюджетные ограничения были пересмотрены под давлением снизу, что инициировало ожидания дальнейших ситуативных пересмотров. Поскольку ожидания влияют на политико-административные и хозяйственные практики, не бесспорен упомянутый в начале статьи тезис, будто МБО уже устранены в ходе бюджетной реформы. Практики, предполагающие мягкость ограничений, теперь не имеют опоры в законодательстве, но этот позитивный сдвиг не гарантирует их фактического исчезновения.

В современной экономической теории федерализма тема ужесточения бюджетных ограничений тесно связана с идеей "федерализма, сохраняющего рынок". С ней, в свою очередь, ассоциируется подход к выравниванию социальных условий за счет не столько трансфертов, сколько вовлечения территорий в экономическую конкуренцию¹². Это не вполне применимо для России, поскольку территориальная структура экономики во многом отражает волевые решения, принимавшиеся более полувека назад исходя из политических мотивов того времени и характерных для него способов действий. Сегодня мы имеем более чем сорокакратный разрыв в душевом ВРП (с учетом покупательной способности), тридцатикратный - в бюджетной обеспеченности регионов и с трудом поддающиеся оценке различия в инвестиционной привлекательности. В то же время закономерно стремление не только сохранить, но и активизировать общенациональную социальную политику. Однако острота накопившихся социальных проблем такова, что кардинально решить их в обозримые сроки не удастся.

¹² Qian Y., Weingast B. Federalism as a Commitment to Preserving Market Constraint //Journal of Economic Perspective. 1997. Vol. 11. No 4.

стр. 37

Например, Россия по характеру гарантий в области здравоохранения, формально предоставляемых гражданам, вполне сопоставима со странами ЕС, а по финансированию - с Латинской Америкой. Для преодоления разрыва долю государственных расходов на отрасль в ВВП нужно увеличить в 2 - 3 раза, в то время как реальной, хотя и трудной является задача ее роста за 5 лет в 1,5 раза (более чем удвоение объема расходов в реальном выражении)¹³. При этом увеличение средних значений проблему не решает. Так, все граждане России формально имеют равные права на бесплатную медицинскую помощь, оказываемую на основе соответствующей программы государственных гарантий. Но финансирование этой программы в 2004 г. по регионам осуществлялось в диапазоне от 50% до 110% к нормативу при среднем значении 82%¹⁴. В такой ситуации форсированное выравнивание возможно лишь за счет замораживания условий в относительно передовых регионах, что неприемлемо по социальным, политическим и даже по экономическим соображениям. Ведь конкурентами этих территорий в глобальном разделении труда выступают территории развитых стран, в которых условия воспроизводства человеческого капитала гораздо лучше. Соответственно ради конкурентоспособности всей экономики придется едва ли не опережающими темпами увеличивать социальные расходы в относительно благополучных зонах роста.

Неизбежно наличие в политическом пространстве нашей страны, с одной стороны, четко выраженного стремления к унификации социальных условий, а с другой - настойчивых притязаний "локомотивов" роста на приближение к западно-европейским стандартам. В пределах 10 - 15 лет снять это противоречие практически невозможно. Соответственно необходимы институты, вводящие его в конструктивное русло и как минимум предотвращающие перманентное лобовое столкновение. Это - институты федерализма, оправдывающие и оптимизирующие связку "локальное экономическое развитие - локальные жизненные условия". Они позволяют избежать императива межтерриториального равенства "здесь и сейчас" (не отменяя задачи сокращения дифференциации), открывают перспективу разумного варьирования политических решений применительно к специфике территорий и запросам их жителей.

Риски унификации

Иерархически построенное управление территориями тяготеет к унификации, что трактовалось по-разному в тот или иной период развития экономической теории федерализма: для ее "первого поколения" типичен акцент на большей информированности субнациональных властей, для "второго поколения" - на особенностях представительства интересов¹⁵. В контексте нашего изложения имеет смысл упомянуть два обстоятельства.

¹³ Российское здравоохранение: Как выйти из кризиса: Доклад / Высшая школа экономики. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2006.

¹⁴ Здравоохранение в регионах Российской Федерации: Механизмы финансирования и управления / Под ред. С. Шишкина. М.: НИСП, 2006. С. 10 - 12.

¹⁵ Besley T., Coate S. Centralized Versus Decentralized Provision of Local Public Goods: A Political Economy Approach // Journal of Public Economics. 2003. Vol. 87. No 12; Oates W. An Essay on Fiscal Federalism // Journal of Economic Literature. 1999. Vol. 37. No 3; Rubinchik-Pesah A. Can Decentralization be Beneficial? // Journal of Public Economics. 2005. Vol. 89. No 7.

стр. 38

Первое - отход от характерного для "первого поколения" постулата об общенациональной унификации перераспределения. Правда, данный тезис не утратил значения для понимания логики федерализма, но в настоящее время он воспринимается скорее как теоретический принцип. Ограничения связаны, в частности, с тем, что политику распределения невозможно отграничить от политики поставки локальных общественных благ и субсидируемых государством услуг. Вообще говоря, принцип унифицированного перераспределения относится к единообразию трансфертов (например, к отсутствию межрегиональных различий в пенсионном обеспечении) не в большей степени, чем к равенству условий в получении образования и медицинской помощи. Полная унификация в данной области существенно ослабила бы стимулы территориального развития. Кроме того, в своем "втором поколении" теория федерализма уделяет больше внимания политэкономическому контексту разграничения полномочий. В этот контекст вполне вписывается так называемая деволюция, то есть тенденция к децентрализации социальной политики в целом, включая политику трансфертов. В последние десятилетия деволюция отчетливо проявилась в ряде стран, прежде всего в США, на материале которых в основном формировалась экономическая теория федерализма. Преимущества и недостатки деволюции оцениваются по-разному, но прямые апелляции к упомянутому постулату при обсуждении практических проблем ныне редки. Правда, они встречаются при оценке состояния и перспектив российского федерализма¹⁶.

Между тем неустранимость на практике в ближайшие десятилетия довольно глубокого территориального неравенства делает необходимым осознанный выбор между долговременной сверхцентрализацией политики распределения (с соответствующими потерями для социально-экономического развития), с одной стороны, и довольно глубокой деволюцией - с другой. Одно из преимуществ деволюции применительно к специфике нашей страны - ее потенциальная роль в преодолении мягких социальных обязательств, без чего вряд ли достижима минимально приемлемая эффективность социальной политики.

Второе обстоятельство - обеспечение отзывчивости (ответственности) властей к запросам территориальных общностей, когда ожидания граждан не поддаются исчерпывающему формальному описанию, а выполнение не вполне верифицируемо для независимого арбитража¹⁷. Идея всеобъемлющего управления по результатам в рамках единой иерархии есть не более чем гипотеза адекватности такого описания и верификации. Если бы эту гипотезу удалось доказать, то отпал бы существенный аргумент в пользу федерализма. И наоборот, пока гипотеза не нашла подтверждения, федерализм при определенных условиях может быть уместен независимо от различий в доступности информации для властей разного уровня и т. п.

¹⁶ Тиссен У. Анализ современных моделей бюджетного федерализма на основе социально-экономической эффективности межбюджетных отношений: Теория, опыт стран ОЭСР, анализ ситуации в России // Доклады РЕЦЭП. 2005. N 6 (10). С. 153, 182.

¹⁷ Seabright P. Accountability and Decentralization in Government: An Incomlete Contracts Model // European Economic Review. 1996. No 40.

стр. 39

Допустим все же, что технические трудности построения индикаторов верхнего уровня в основном преодолены. В современной России при строго иерархическом управлении социальным развитием резко обострилась бы проблема МБО. Во-первых, коль скоро население по каждой проблеме адресуется к центральной власти, а результативность решения всех проблем наглядно отражается на значениях сводных показателей (и непосредственно воспринимается как результативность работы единой иерархии), центру пришлось бы компенсировать чуть ли не любые локальные сбои ресурсными вливаниями. Во-вторых, в силу известного несовершенства нашего чиновничества сбои, вероятно, были бы частыми, а вливания не всегда давали бы отдачу. В-третьих, даже при безукоризненной работе иерархии отмеченное противоречие между стремлением к унификации и потребностью стимулировать экономические достижения территорий само по себе перманентно порождает разнонаправленные требования. В отсутствие адекватного разграничения полномочий и ответственности они приобретают форму взаимоисключающих претензий к центру, особенно к устанавливаемым им бюджетным ограничениям. В-четвертых, характерное для современной России сочетание реальной выборности центральной власти со слабостью гражданского общества, парламентаризма и судебной системы определяет, с одной стороны, высокую чувствительность к фоновым настроениям граждан, а с другой - недостаточную способность власти нести достоверные обязательства по конкретным требованиям, в том числе и по стабильности бюджетных ограничений. Итак, идеальные показатели результативности верхнего уровня постоянно сигнализировали бы населению, что власть не лучшим образом выполняет его требования, а самой центральной власти - о необходимости вновь и вновь ослаблять бюджетные ограничения на местах.

На первый взгляд удивительно, что появление в системе дополнительной информации порождает осложнения. Однако рассматриваемое допущение, формально говоря, означает способность населения заключить идеальный контракт со своим единственным агентом - центральной властью при ее неспособности исключить оппортунистическое поведение собственных агентов на средних и нижних этажах иерархии. Чтобы не потерять устойчивость, верхний уровень иерархии вынужден обеспечивать для себя некий "люфт". Этого проще всего добиться привычным методом: уравновешивать мягкость бюджетных ограничений мягкостью социальных обязательств. Если, не имея гарантированной защиты от недобросовестности исполнителей на местах, ввести иерархическое всеобъемлющее управление результативностью, то власть, вероятно, воздержится от замены показателей, оставляющих простор для варьирования социальных обязательств, на те, которые исключают подобный маневр. Прогресс в технике измерений окажется невостребованным.

Совершенствование показателей чревато такими последствиями, разумеется, не само по себе, а лишь при сочетании двух установок: во-первых, на максимальный охват всевозможных аспектов социально-экономической жизни полномочиями (а значит, ответственностью) единой иерархии, во-вторых, на максимальное применение доступ-

стр. 40

ных индикаторов в качестве не просто аналитических инструментов, а непосредственных носителей управленческих воздействий. Прямолинейное внедрение бюджетирования и стимулирования результативности, не соразмерное состоянию государственного аппарата и социально-экономической системы в целом, способно парадоксальным образом помешать как прогрессу аналитических разработок и усилению прозрачности государственного управления, так и преодолению имитаций в обеспечении социальных прав граждан.

Стратегическое планирование и управление исполнением

Управление по результатам приобрело официальный статус в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг.¹⁸ Существенны три особенности этого документа. Во-первых, он сфокусирован на управлении бюджетными расходами (то есть на специфическом "срезе" государственного сектора и аппарата), и учет результативности в нем представлен мерами по улучшению финансового менеджмента в бюджетной сфере. В таком контексте управление по результатам предстает иначе, чем в иных возможных проекциях, в том числе и в контексте стратегического планирования. Во-вторых, в нем речь идет не об использовании оценок для аналитических целей, а о непосредственном распределении бюджетных средств "в прямой зависимости от достижения конкретных результатов". Вместе с тем учитывать результативность предполагалось на уровне не столько госорганов, сколько учреждений, оказывающих услуги и т. п., а также конкретных программ. В-третьих, в качестве результатов, на которые следует ориентировать финансирование, фигурировали как услуги, так и достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов без уточнения того, как это будет сочетаться. Между тем неоднозначность и сложность взаимосвязей между непосредственными результатами (в частности, характеристиками услуг) и конечными результатами, то есть компонентами благосостояния (состояние здоровья, знания и навыки выпускников и т. п.), а также несовпадение "общественно значимого" и "измеримого" отчетливо проявились в зарубежном опыте управления по результатам.

В нашей стране переход к бюджетированию учреждений с учетом количества и качества оказываемых ими услуг находится на стадии подготовки, а структурирование бюджетов госорганов в разрезе ведомственных программ - в лучшем случае на стадии освоения (подчас оно носит формальный, презентационный характер). В то же время можно отметить существенное продвижение в области стратегического планирования деятельности федеральных органов исполнительной власти, ориентированного на конечные результаты. Оно воплотилось в докладах о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДах)

¹⁸ Постановления Правительства Российской Федерации N 249 от 22.05.2004 и N 838 от 23.12.2004.

стр. 41

ведомств и федерального правительства. Задачи стратегического планирования предопределили первостепенное значение показателей, отражающих конечные результаты совместной деятельности различных ведомств, властей разных уровней и организаций различных форм собственности. Например, ключевое место в ДРОНДах занимают индикаторы предполагаемой продолжительности жизни, сокращения бедности, характеристики экономического развития и т. п.

Комплекс такого рода индикаторов помогает идентифицировать приоритеты и узкие места, что способствует выбору обоснованных стратегических решений. Вместе с тем на их принятие ДРОНДы влияют главным образом в качестве систематизированных аналитических и прогнозных материалов. Пока не имеет места даже частичный перевод распределения ресурсов в режим алгоритмов, построенных на основе ДРОНДов. Стимулирующее воздействие индикаторов остается ограниченным и скорее неформальным, во многих случаях неясна зависимость их значений от усилий конкретных государственных органов, подразделений и их сотрудников.

В ДРОНДах не отражена проблема конкуренции целей, например ускорения экономического роста и повышения доходов неработающих. Подобного рода дилеммы в перспективе могут быть сняты, но они требуют внимания в текущей работе государственных органов. По целевым значениям показателей ведомства могут судить, какое состояние будет признано надлежащим. Но эти показатели не содержат информации о сравнительной ценности относительно малых приращений по тому или иному показателю. Между тем ориентирами для практических действий способны выступать главным образом те сигналы, на основе которых можно сравнивать варианты по предельной отдаче.

Пока работа над ДРОНДами скорее сопровождает повседневную деятельность государственного аппарата, чем ощутимо повышает ее эффективность. На первый взгляд причина кроется в неполноте набора применяемых индикаторов и в их несовершенстве, поэтому усиление действенности управления по результатам чаще всего связывают с улучшением качества оценок. Действительно, пока в ДРОНДах используются в основном показатели, собираемые статистикой для иных целей. Многие из них не адекватны ни задачам стратегического планирования, ни потребностям бюджетирования, стимулирования и др. В то же время отсутствуют регулярные наблюдения многих существенных сторон социально-экономической жизни, особенно касающихся социального самочувствия граждан. Однако масштаб очевидных несовершенств оценок заслоняет два взаимосвязанных и важных обстоятельства.

Во-первых, при несомненной возможности и необходимости кардинального совершенствования индикаторов идеал в этой области недостижим. Во-вторых, опасно строить систему управления "под доступные показатели". Напротив, следует подбирать и конструировать показатели под конкретную систему управления, точнее под ее подсистемы, аспекты, задачи. Из огромного набора инструментов количественного анализа для государственного управления следует отбирать те инструменты, которые адекватны выполняемым функциям и условиям места и времени.

стр. 42

Содержимое "ящика с инструментами" не может быть неизменным, оно не способно вытеснить "ручную работу" (неформализованное управление), а неосторожное обращение с любым из инструментов чревато ущербом. Эти тезисы, основанные на опыте стран, успешно применяющих управление по результатам, широко отражены в соответствующей литературе. Основной же акцент в ней делается на оптимизации действий в условиях несовершенства индикаторов¹⁹.

Используемые в русских переводах термины "управление" и "бюджетирование по результатам" отчасти вводят в заблуждение. Так, в практической плоскости вопрос о прямой увязке ресурсов и стимулов со значениями индикаторов почти никогда не ставится по отношению к конечным результатам (outcomes), а в отношении непосредственных результатов (outputs) он рассматривается реже, чем применительно к исполнению (performance), что примерно соответствует выражению "качество работы". В русских версиях публикаций по рассматриваемой тематике именно исполнение обычно трансформируется в "результат".

В последнее время ряд авторов, оценивая меру фактически сделанного, предпочитают писать о бюджетировании даже не "на базе исполнения" (performance-based budgeting), а лишь "с учетом исполнения" (performance-informed budgeting)²⁰. Располагать оценками вкладов в конечные результаты, если они достаточно корректны, лучше, чем оценивать лишь непосредственные результаты. Но чтобы признать инновации реальными и эффективными, не обязательна всесторонняя увязка бюджета государства с конечными результатами. Достаточно перехода, пусть частичного и постепенного, от обеспечения воспроизводства ресурсных комплексов к активному бюджетному управлению деятельностью с использованием индикаторов соответствия рациональным формализованным требованиям. Так, замещение финансового обеспечения установленной численности сотрудников государственного органа или учреждения финансированием услуг и процессов, четкие и оптимизированные требования к которым формализованы в стандартах и регламентах, - типичный пример бюджетирования по результатам.

Конечно, прямая увязка бюджета госоргана с его точно измеренным вкладом, например в динамику ВВП, была бы более совершенным воплощением идеи бюджетирования по результатам, чем переход от выделения средств "под численность" к финансированию бюджета "под стандарты, регламенты и программы". Однако, как показывает зарубежный опыт, даже такой переход сталкивается с большими трудностями и требует тщательной подготовки²¹. В российских условиях на федеральном уровне начинать целесообразно с отдельных агентств, причем с тех, для которых характерны наиболь-

¹⁹ См.: Брюйн Х. де. Управление по результатам в государственном секторе. М.: ИКСИ, 2005; Классики теории государственного управления: Американская школа. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 696 - 713.

²⁰ Handbook of Public Administration / Peters B. and Pierre J. (eds.) London: SAGE, 2003. P. 402 - 403.

²¹ Meeting the Challenges of Performance-Oriented Government / Newcomer K. et al. (eds.) Washington. DC: ASPA. 2002.

стр. 43

шая однородность курируемых услуг и высокая степень продвижения в стандартизации и регламентации.

Еще одна сфера, в которой весьма перспективна непосредственная увязка ресурсов и стимулов с ожидаемым и фактическим исполнением, - это проектное управление (от национальных проектов до ведомственных программ). Оценка хода и результативности проекта на основе формализованных индикаторов обеспечивает координацию усилий участников. Их принадлежность к единой административной иерархии, вообще говоря, не требуется. В то же время проект предполагает собственную внутреннюю иерархию задач, которая формируется и поддерживается за счет последовательной ориентации планирования, бюджетирования, стимулирования и контроля исполнения на реализацию конкретной цели (выбранного приоритета). Ключевая роль индикаторов в данном случае очевидна. Вместе с тем сам отбор приоритетов для реализации проектными методами отчасти лимитируется доступностью надежных измерителей.

Зарубежный опыт демонстрирует тенденцию к опережающему развитию управления и бюджетирования исполнения на уровне регионов и муниципалитетов по сравнению с общенациональным уровнем. Во-первых, "исполнение" обретает четкий смысл лишь при реализации конкретной политики, которую легче охватить индикаторами на локальном уровне, чем на федеральном. Во-вторых, позитивно влияет сама компактность объектов управления. Ведь при использовании оценок "с возрастанием иерархии стремительно растет количество стимулов, ведущих к искажению системы"²². Сказанное не противоречит отмеченной выше полезности комплексных оценок конечных результатов для целей стратегического планирования на федеральном уровне.

Необходимо, однако, четко различать обобщающие характеристики социально-экономической ситуации и непосредственные оценки деятельности государственных органов, их руководителей и сотрудников, сознательно ограничивая стимулирующее воздействие первых. Но это ограничение не просто реализовать. Регулярное оперирование индикаторами в официальных документах неявно придает им стимулирующее значение. А это чревато переориентацией работы на улучшение значений не всегда совершенных показателей. Такая опасность отмечается даже наиболее активными сторонниками управления по результатам²³.

Риск "работы на показатели" тем меньше, чем больше содержащаяся в них информация дополняется иным образом, включая личное общение. Так, оценка деятельности ведущих членов правительства или губернаторов Москвы и Санкт-Петербурга высшим руководством страны отражает не только и не столько значения индикаторов. Соответственно как негативные, так и позитивные последствия внедрения показателей на этом уровне не окажутся существенными. Формализация сама по себе вряд ли резко усилит командное начало в работе федерального правительства. В то же время установка на всеобщее участие в улучшении значений индикаторов, фигурирующих

²² Брюйн Х. де. Указ. соч. С. 73.

²³ Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How the Enterpreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. New York: PLUME. 1993. P. 349 - 359.

стр. 44

в его сводных докладах, способна ощутимо сказаться на мотивации действий большинства глав региональных и местных администраций. Даже при высоком качестве измерений это может переориентировать их усилия с эффективного решения собственных специфических задач на выполнение роли помощников федеральных органов. Если же индикаторы уязвимы, то возможна опасная деформация стимулов и содержания работы, означающая, по сути, возникновение скрытых нефинансируемых мандатов.

Мотивы, связанные с задаваемыми "сверху" индикаторами, могут подчас негативно влиять на использование ресурсов, которыми субфедеральные власти наделены для исполнения своих полномочий. Это обстоятельство имеет не меньшее практическое значение, чем проблема распределения средств по уровням бюджетной системы. Парадокс заключается в том, что оперирование формальными показателями, не имеющими вполне четко установленного статуса, стихийно порождает в первую очередь неформальные стимулы (быть замеченным и т. п.). Это делает их модифицирующее воздействие особенно трудно предсказуемым, учитываемым и корректируемым. В то же время невозможность полностью возложить ответственность за значения индикаторов на субфедеральные власти затрудняет решение проблемы МБО и соответственно МСО.

Возвращаясь к обозначенной в начале статьи дилемме, следует подчеркнуть, что, хотя усиление согласованности и рациональное разделение полномочий по вертикали не противоречат друг другу, недостаточно осмотрительное внедрение управления и бюджетирования по результатам способно нарушить их баланс. В первую очередь это относится к риску утратить грань между ориентирующим воздействием общенационального стратегического планирования и фактическим сужением установленных законом полномочий субфедеральных властей. Использование индикаторов результативности не должно прямо или косвенно ставить под угрозу принцип разграничения ответственности, значимость которого подчеркивается в Бюджетном послании Президента РФ на 2007 год. Без этого не удастся изжить мягкость бюджетных ограничений и социальных обязательств государства и вместе с тем раскрыть потенциал совершенствования индикаторов и их применения на различных уровнях государственного управления.

Публикатор:

Постоянная ссылка для научных работ (для цитирования):

Найденный поисковым роботом источник:

Автор(ы) публикации - Л. ЯКОБСОН:

Комментарии: