Е. ЯСИН, доктор экономических наук, профессор, научный руководитель ГУ-ВШЭ

Тема роли государства в экономике - то снижения (ухода), то увеличения интервенционизма - постоянно присутствует в экономической и политической печати. В последнее время все чаще можно встретить предложения о необходимости усиления воздействия государства на экономику. Например, едва ли не в каждом номере такого влиятельного журнала, как "Эксперт", звучит рефрен: у нас нет внятной стратегии, нам нужна активная промышленная политика. Еще раньше трансформационный кризис 1990-х годов многие исследователи объясняли уходом государства из экономики¹ . Сегодня А. Илларионов говорит о качественном повороте российской экономической политики в сторону интервенционизма. И действительно есть серьезные основания для возвращения к этой теме.

Создается такое впечатление, что все экономическое сообщество разделено на два лагеря - либералов и дирижистов, причем представители каждого из них как бы поклялись никогда не изменять своим убеждениям и едва ли не всегда предлагают рецепты развития экономики либо посредством усиления действий государства, либо их ограничения. На мой взгляд, дискуссия на профессиональном уровне предполагает обоюдное признание неких общих посылок, которые являются не предметом спора, а его базой.

Четыре посылки

Первая. Государство в экономике присутствует всегда, и никто, кроме разве крайних либертарианцев, не утверждает, что оно должно уйти совсем.

Вторая посылка. Различия во взглядах заключаются в том наборе и объеме функций, которые признаются за государством. Назовем

В основу статьи положен доклад автора на VII Международной научной конференции ГУ-ВШЭ "Модернизация экономики и государство". Москва, 2006, 4 - 6 апреля.

¹ Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики. М.: Институт экономики РАН, 1997. С. 5.

стр. 4

основные из этих функций (по убыванию числа приверженцев их вменения в обязанности государства): 1) формирование законодательства, обеспечение законности и правопорядка, разрешение споров на основе законов (суд), принуждение к исполнению законов и судебных решений (это, собственно, работа государства как "ночного сторожа"); 2) оборона и безопасность, защита от внешних угроз; 3) обеспечение макроэкономической стабильности - недопущение инфляции, устойчивость национальной валюты; 4) содействие формированию институтов, полезных для развития экономики и общества, их адаптация к меняющимся условиям, проведение необходимых реформ; 5) оказание публичных услуг, помимо обороны и обеспечения правопорядка, это - здравоохранение, образование и т.п. с целью предоставления их более широкому кругу граждан, чем те, которые в состоянии оплачивать их по реальной стоимости; 6) защита социально уязвимых слоев населения, предоставление им социальных гарантий; 7) защита природы, обеспечение экологической безопасности; 8) содействие развитию экономики, эффективным изменениям в ее структуре (это как раз и называют обычно структурной или промышленной политикой); 9) предупреждение или устранение так называемых "провалов" рынка, в том числе посредством прямого государственного контроля над ценами, зарплатой, нормированием потребления определенных благ и т.п.; 10) государственное предпринимательство, то есть владение и управление компаниями, производящими товары и услуги, которые также могут производиться частными компаниями. Список, конечно, можно дополнять и уточнять, но основные функции государства здесь перечислены.

Первые три функции - либеральный минимум. Объем выполняемой работы и расходов в рамках каждой из них может быть разным, и либерал будет настаивать на его уменьшении, но сами функции он отрицать не станет. Четвертая функция выполняется по мере необходимости. Инициативы реформ исходят от разных слоев общества, но реализуются они в конце концов посредством государства. Функции 5 - 7 характерны для развитого социального государства, способного направлять значительные средства на социальные и экологические цели. На увеличении объемов этих функций настаивают обычно сторонники патернализма и дирижизма. Либералы соглашаются на их минимум. Через эти функции, можно сказать, проходит граница между либералами и дирижистами. Далее простирается поле последних.

Третья посылка. В жизни складываются обстоятельства, объективно обусловливающие выполнение государством разных наборов функций и варьирование их объемами. Иной раз повышение его роли необходимо и дает положительные результаты. Но все функции государства имеют свою цену: чтобы их выполнять, нужны средства, которые изымаются у агентов экономики посредством налогов или иным образом.

Обычно роль (объем) государства измеряется отношением государственных расходов к ВВП. Если бюджет сводится с профицитом, то последний нужно добавить к расходам, поскольку он часть бремени, налагаемого государством на экономику. Спорный вопрос: некоторые специалисты полагают, что к этой сумме надо добавить расходы госпредприятий, чтобы оценка роли государства была полнее. Но большинство исследователей считают, что этого делать не надо, так

стр. 5

как госпредприятия работают в конкурентной среде и свои расходы покрывают за счет собственных доходов. Все же в определенных аспектах подобные оценки полезны, по крайней мере для части расходов государственных компаний, если они работают в заметно ином режиме, чем частные, например с мягкими бюджетными ограничениями, или решают политические задачи, идущие вразрез с коммерческими критериями. Особенно это касается крупных государственных монополий.

Четвертая посылка. При выборе оптимального или близкого к нему уровня участия государства в экономике необходимо учитывать ряд факторов, в том числе такие, как условия и стадия развития страны, ее позиционирование по отношению к другим странам, особенности национальной культуры и институтов.

Развитие событий в экономике и в обществе характеризуется высокой степенью неопределенности, поэтому установить точно оптимальный объем государства и его динамику невозможно. Удается лишь приближаться к оптимуму. В демократических странах те или иные группы интересов, партии в процессе политической конкуренции предлагают разные программы лучшего его достижения. Но результат становится известным потом. Кроме того, кардинальные изменения условий происходят не так часто, а соответствующие изменения институтов и политики обходятся дорого. Так что на достаточно продолжительных отрезках времени целесообразнее поддерживать стабильность - сохранять устойчивую систему институтов и проводить предсказуемую политику.

Мировой контекст

Теперь обратимся к не столь бесспорным тезисам. Аграрно-индустриальный переход начался в Европе в XVI-XVII вв. с выдвижения в лидеры Голландии и Англии. За ними последовали Франция и Германия, а затем другие европейские страны, США и Россия. В процессе перехода резко возросли темпы экономического роста, повысился уровень жизни, начала увеличиваться численность городского населения. Примерно с последней четверти XIX в. названные процессы стали сопровождаться опережающим (по сравнению с экономикой) ростом государственных расходов. Этот процесс происходил во всех развитых странах (см. табл. 1).

Страны, переходившие на путь догоняющего развития в более поздние сроки, в конце пути также повышали государственные расходы, даже если вначале их низкий уровень играл роль важного конкурентного преимущества. В связи с этим нередко говорят о том, что либерализм устарел, а дирижистская политика находится на "магистрали" мирового развития. Полагаю такое суждение поверхностным, особенно после деятельности М. Тэтчер и Р. Рейгана. Проводимая ими политика либерализации экономики сопровождалась впечатляющими результатами (причем в странах-лидерах) и укрепила позиции либеральной доктрины как мейнстрима в современной экономической науке. Поэтому целесообразнее разобраться в причинах экспансии государства в период индустриализации. Специфичными для нового времени являются скорее всего три группы факторов.

стр. 6

Таблица 1

Рост расходов расширенного правительства в некоторых развитых странах в 1870 - 1996 гг., в % к ВВП

Источник: Tanzi У., Schuknecht L. Public Spending in the 20-th Century: A Global Perspektive. Cambridge: Cambridge University Press, 2000. P. 6.

Первая группа. На смену капитализму свободной конкуренции (который в свое время под лозунгом laissez faire смел феодальные регламентации) с концентрацией производства и капитала в конце XIX в. начала приходить монополизация. Крупные корпорации вытесняли рыночные отношения, демонстрируя образцы бюрократического управления предприятиями массового производства унифицированных изделий. Фордовский конвейер и веберовская рациональная бюрократия казались высшими достижениями цивилизации.

Вслед за этим естественной представлялась государственная монополия, которая была способна ограничить аппетиты крупного капитала и больше ориентироваться на общественные интересы. Если частная собственность становится достоянием немногих, то не лучше ли государственная собственность? И уж, во всяком случае, частные монополии следует ограничивать, чтобы предотвращать "провалы" рынка, все более опасные. Отсюда требования национализации со стороны социалистов, антитрестовское законодательство в США, теория Дж. М. Кейнса и практика Ф. Рузвельта. Отсюда альтернативные свободному рынку модели советской плановой экономики, корпоративные модели государства Муссолини и Франко, нацистская экономика. Видимо, человечество должно было пройти через эти искушения, выработать противоядие, убедиться в тупиковости таких вариантов развития.

Еще после Второй мировой войны в моде были рецепты планового хозяйства, причем не только в странах третьего мира: нацио-

стр. 7

нализация в Великобритании и Австрии, индикативное планирование во Франции. В Западной Германии американские советники препятствовали предлагаемой Л. Эрхардом либерализации цен. Вероятно, только к концу 1960-х годов накопились убедительные доказательства недопустимости дальнейшего роста масштабов вмешательства государства в экономику.

В 1994 г. Хансон и Хенрексон опубликовали результаты исследования зависимости роста производительности от государственного участия в экономике, основанные на данных по 14 странам ОЭСР за 1965 - 1982 гг. и за 1970 - 1987 гг. Их вывод заключался в том, что к 1982 г. во всех этих странах государственные расходы превысили оптимальный уровень, который уже не способствовал росту производительности. Включая инвестиции и социальные трансферты за вычетом расходов на образование, они при увеличении на 10 п.п. вызывали снижение темпов роста совокупной факторной производительности (TFP) на 1,68% ежегодно. Но, с другой стороны, повышение на 10 п.п. государственных расходов на образование ежегодно увеличивало рост TFP на 2,78% в среднем за год² .

Вторая группа. Урбанизация, шедшая в ногу с индустриализацией, привела к демографическому переходу, заключавшемуся в смене большой патриархальной семьи нуклеарной. Возникли проблемы одиноких стариков, которых семьи переставали содержать; безработных; молодежи, которой надо было дать образование, чтобы подготовить к рынку труда и социализировать. Росло богатство общества, оно могло выделять больше средств на новые функции государства, обозначавшие тенденции к гуманизации и солидарности.

Третья группа. Произошла политическая трансформация в странах-лидерах, приведшая к усилению роли государства. Капитализм породил конфликт между трудом и капиталом, государство было вынуждено брать на себя функции не только социальной защиты, но и удержания этого конфликта в определенных рамках на основе экономических и политических мер. Рабочее и социалистическое движение добилось перераспределения богатства (через государственные институты), сокращения рабочего дня, введения всеобщего избирательного права.

Не свидетельствуют ли эти факты о том, что "неоконсервативные сдвиги", связанные с реформами Тэтчер и Рейгана, являются лишь временными колебаниями на фоне устойчивой тенденции? Тем более что некоторые авторитетные источники предрекают близкий конец усилиям по сокращению в развитых странах госрасходов и увеличение последних в будущем. Думается, что дело будет обстоять иначе. Давление в отношении роста государственных расходов, несомненно, существует. Но вероятнее всего такому давлению все интенсивнее будут противодействовать силы, обратно направленные. Например, с 1980 г. госрасходы в Англии снизились, хотя к 1994 г. возросли, в США они перестали увеличиваться, в среднем их доля в ВВП в развитых странах стала расти намного медленнее (см. табл. 1). В мировой экономике снова происходят качественные изменения, обусловленные ее вступлением, прежде всего стран-лидеров, в постиндустриальную эпоху.

² Цит. по: Mueller D.C. Public Choice III. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. P. 546 - 548.

стр. 8

1. Капитализм прошел индустриальную стадию, и тенденции, рожденные индустриализацией, исчерпали свою силу. Их влияние на умы людей ослабло. Крупные корпорации перешагнули национальные границы, к тому же свою конкурентоспособность доказал малый бизнес. Между компаниями разного размера установилось определенное структурное равновесие, рост масштабов не гарантирует от провалов. Конкуренция обостряется, в том числе из-за появления на рынках новых игроков. И стало абсолютно ясно, что государство - плохой предприниматель. Напротив, большего успеха добиваются те страны, где национальная элита быстрее и лучше осознает новые вызовы и отвечает на них, где государственные институты эффективнее используются для создания новых рынков и доминирования на них до тех пор, пока не приходят догоняющие и отстающие. Тогда страны-лидеры должны создавать революционные инновации и новые рынки. Это другой капитализм.

2. В развитых странах завершились урбанизация и демографический переход: население почти не растет, но стареет. Созданные 50 - 100 лет назад распределительные системы пенсионного обеспечения, основанные на принципе солидарности поколений, становятся неработоспособными, слишком большой оказывается нагрузка на одного работающего. В то же время все более изощренные финансовые рынки позволяют мобилизовать и эффективно использовать инвестиции любого размера, так что большинство населения и может, и должно участвовать в формировании накоплений на старость. Следовательно, государство в принципе может уйти из этой сферы, шаг за шагом уступая место коммерческим и некоммерческим организациям в оказании соответствующих услуг домохозяйствам. Перечень таких услуг все больше расширяется.

3. В развитых странах повсюду установились демократические политические системы со всеобщим избирательным правом при наличии преобладающего среднего класса. Это отчасти также результат прошлого этапа, ибо средний класс - продукт социального выравнивания, преодоления острого конфликта между трудом и капиталом. К тому же сложившиеся в XIX-XX вв. формы рабочего движения опирались на доминирующий в тот период вид организованной занятости: одно рабочее место, одна зарплата. В последнее время все больший удельный вес занимает "нестандартная занятость" (термин В. Гимпельсона и Р. Капелюшникова³ ), которая означает для одного человека многообразие работ, заключение нескольких контрактов, неполную и неформальную занятость, большую самостоятельность и в то же время меньшие возможности для организации наемных работников и проявления классовой солидарности. Для защиты завоеванных привилегий сил еще хватает, особенно в странах континентальной Европы, но для новых, ведущих к росту государственных расходов их уже нет.

³ Нестандартная занятость в российской экономике / Под ред. В. Е. Гимпельсона, Р. И. Капелюшникова. М.: Изд. Дом ГУ-ВШЭ, 2006. В Нидерландах 34,5% занятых работают неполный рабочий день - высший показатель для развитых стран (2003 г.), в США - 13,2% (указ. источник. С. 377). Доля самозанятых в общей занятости (индивидуальные предприниматели, с привлечением наемного труда, некорпоративный сектор, или без него): в США - 7,2%, в Германии - 34,7%, в Италии - 24,6 % (с. 383).

стр. 9

Либеральная демократия сочетает стабильность с динамизмом. Это качество - от уважения к закону, к правам и свободам человека, от экономической и политической конкуренции. Такая система выработала достаточно надежные методы социального регулирования, позволяющие осуществлять более или менее компетентное управление и не допускать экстремистских проявлений в опасных масштабах. Значит, нет нужды в чрезмерных масштабах государства с целью поддержания порядка. Менее состоятельные слои населения поняли, чтобы стать богаче, недостаточно взять власть. Стало быть, давление с их стороны в пользу увеличения госрасходов относительно меньше. Отнять уже данные социальные привилегии трудно, но легче избегать новых обязательств, способных подорвать стабильность экономики.

Таким образом, факторы, которые с последней четверти XIX в. вели к росту государственных расходов, в значительной мере исчерпали себя, зато возникли другие.

4. Потерпели неудачу все глобальные социальные проекты, основанные на идеях индустриальной эпохи, претендовавшие на альтернативу капитализму, рыночной экономике и демократии. Прежде всего, конечно, речь идет о советском эксперименте. Мы сами рухнули под гнетом пороков проекта, предполагавшего, кстати, абсолютную власть государства. Не надо ничего объяснять, достаточно сопоставить итоги развития Западной и Восточной Германии, с одной стороны, Северной и Южной Кореи - с другой: и в том, и в другом случае один народ и такие разные результаты.

Академик С. Шаталин, слывший в свое время сторонником централизованного оптимального планирования, признал в связи с этими примерами: жизнь поставила чистый в научном смысле эксперимент, и ученому не остается ничего иного, кроме как согласиться с его результатами. Это между прочим приводит к определенным выводам относительно чрезмерного "педалирования" роли государства. Правда, сейчас даже очень рьяные государственники толкуют о смешанной экономике и о недопустимости доверять одной лишь "невидимой руке" рынка. По правде, этого никто и не предлагает.

5. После Второй мировой войны целый ряд стран добился успехов в догоняющем развитии, опираясь на активное вмешательство государства в экономику. В основном эти страны расположены в Восточной Азии, в зоне так называемой "рисовой культуры", конфуцианской этики, что позволило им опереться на ресурс качественной и дешевой рабочей силы для производства продукции на экспорт по импортированным технологиям на открытые западные рынки. Но в большинстве из них ускоренное развитие происходило в процессе индустриализации и урбанизации, уже пройденных в развитых странах. Когда же они приблизились к уровню развития последних, то модели догоняющего развития оказались исчерпанными, перед ними встали такие же проблемы адаптации к требованиям постиндустриального общества.

Китай и Индия, как кажется, стоят особняком, но только потому, что в них период индустриализации еще не закончен, преобладающее до сих пор сельское население составляет резерв для продвижения и на ближайшую перспективу. Китай,

стр. 10

кстати, добивается успехов еще и потому, что он не опоздал сменить советскую модель индустриализации на более либеральную модель догоняющего развития, близкую к японской.

6. Конкурентные преимущества догоняющих стран включали, в частности, существенно более низкие государственные расходы (в первую очередь из-за отсутствия сколько-нибудь развитой государственной системы социальных гарантий). Они начинали с уровня, на котором Европа находилась в конце XIX в. Это заставило и западные страны, столкнувшиеся с принципиально новыми конкурентами, задуматься о чрезмерности бремени, которым их государства отягощают экономику. Одних преимуществ в технологии, порядке, привычке к исполнению законов, компетентности оказалось недостаточно. Причем новые конкуренты, такие, как Корея и Тайвань, достигнув уровня развития экономики европейских стран, уже не станут лезть в "ловушку" чрезмерных социальных обязательств. Так что это не временный фактор.

7. Глобализация также приводит к последствиям, толкающим к сокращению государственных расходов. С одной стороны, транснациональные корпорации как движущая сила глобализации пробивают национальные границы, усиливается взаимозависимость рынков в самых разных частях мира. С другой - силы, выходящие из-под контроля национальных государств, все больше нуждаются в международном регулировании, что неизбежно приводит к созданию региональных союзов государств, например Европейского союза, с делегированием части полномочий национальных правительств на наднациональный уровень. Казалось бы, это влечет за собой лишь увеличение международной бюрократии. Но с первых шагов подобные организации добиваются ограничения бюджетных дефицитов, которое является едва ли не главным пунктом Маастрихтского договора. Национальные государства уже не могут соревноваться на поле популизма. Уверен, наступит такой период, когда и США не смогут больше принимать самостоятельные решения о раздувании своего государственного долга, поскольку такая политика создает серьезные риски для всей мировой экономики.

Из сказанного можно сделать вывод. Либеральный поворот в политике М. Тэтчер и Р. Рейгана - не случайная флуктуация, а устойчивая тенденция, связанная с переходом от индустриального к постиндустриальному обществу сначала в странах-лидерах, а затем во всех остальных. Государственные расходы при этом снизятся, хотя и несущественно, не до уровня Китая и Индии. Они, видимо, в большинстве развитых стран стабилизируются в диапазоне 30 - 40% ВВП. Кто снизит их больше, будет иметь значительные конкурентные преимущества.

Временной контекст: как мы подошли к этапу модернизации

Теперь обратимся к России. Советская плановая система экономики была крайним, вырожденным случаем дирижизма. Ее эволюция в силу присущих ей пороков привела к краху, который удалось оттяги-

стр. 11

вать 20 лет благодаря высоким ценам на нефть и освоению богатейших российских нефтяных месторождений. Но когда цены на нефть упали (1986 г.), кризис стал неизбежным, и будущие поколения получили, кроме тяжелого наследия, предупреждение относительно опасных крайностей преувеличения роли государства в экономике.

Выход из положения обеспечили рыночные реформы, которые из-за многих обстоятельств, прежде всего задержки с их проведением, оказались довольно радикальными и усилили болезненность трансформационного кризиса. Радикальные перемены нуждаются в идеологическом обосновании, и в какой-то период реформаторы преувеличили креативные возможности рыночных механизмов, особенно на начальном этапе преобразований на "развалинах" планового хозяйства. Во всяком случае, их оппоненты с основанием, а чаще и без него упрекали реформаторов в чрезмерном и слишком быстром уходе государства из экономики, включая прекращение субсидий (ужесточение бюджетных ограничений) и массовую приватизацию значительной части госпредприятий.

Споры на эту тему будут продолжаться еще долго. Лично я убежден, что никакая другая политика не могла бы дать позитивного результата, учитывая параллельно протекавшие политические процессы и резкое ослабление государства в силу всей совокупности факторов. Но в то время и при тех обстоятельствах роль государства оказалась очень высокой именно в реализации институциональных реформ.

Любопытно, что, осуждая либералов за отказ от государственного регулирования экономики, включая цены, объемы и структуру производства и т.п., их критики отмечали: "Парадокс в том, что все это сопровождается усилением вмешательства государства в социальную направленность экономических процессов (видимо, имеется в виду сокращение социальных трансфертов в целях финансовой стабилизации. Примеч. автора. - Е. Я. ), жестким административным контролем за ходом, сроками, методами и формами их реализации. Государство целенаправленно контролировало разрушение государственного сектора экономики, принудительно насаждало определенные типы и формы хозяйства..."⁴ . Стало быть, не так уж государство ушло из экономики, именно оно содействовало ее преобразованию в рыночную.

В короткие сроки были восстановлены институты свободных цен, конкуренции, открытой экономики, частной собственности. Практически заново созданы налоговая и банковская системы - институциональные столпы рыночной экономики. При всем изначальном несовершенстве этих институтов они дали поток импульсов, задали направление и энергию развитию экономики. Трансформационный кризис был весьма глубоким (сокращение в течение 1991 - 1998 гг. ВВП на 40%, промышленной продукции - на 55%) и казалось, что именно он является главным результатом реформ. Но они только вскрыли болезни планового хозяйства и положили начало пассивной фазе структурной перестройки. А главным их результатом были упомянутые институциональные изменения, открывшие перспективы развития, что и стало очевидным после 1998 г.

⁴ Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики. С. 23.

стр. 12

В то же время другие функции государства, особенно государственного предпринимательства и контроля, сократились, социальные гарантии оказались сильно обесцененными. Одновременно ослабли и функции охраны законности и правопорядка, тем более что в корне должно было измениться ее содержание - от директив по действиям в интересах начальства, передаваемых по ступеням иерархии, к верховенству закона. Для России это явилось бы огромной важности нововведением, которое и по сей день не прижилось. Отсюда вместе с экономической и политической свободой - рост преступности, коррупции, криминальных разборок в бизнес-среде, в том числе по переделу собственности при активном участии госчиновников, которые практически не скрывали занятия собственным бизнесом, создававшим конфликт между их интересами и государственными обязанностями.

Основные рыночные реформы были проведены в 1992 - 1993 гг. Последующий этап (1994 - 1997 гг.) - период финансовой стабилизации. Темп институциональных изменений резко упал, шел процесс приживления результатов реформ предыдущего этапа. Инфляция, сокращение субсидирования и открытие экономики привели к существенным структурным сдвигам, проходившим спонтанно, без участия государства, со значительными потерями созданных ранее производственных мощностей, непригодных для выпуска конкурентоспособной продукции в новых условиях. Государство реагировало на это умеренными протекционистскими мерами: были введены отмененные в 1992 г. импортные пошлины, появились количественные ограничения импорта, впрочем вскоре вновь отмененные под давлением МВФ/МБРР.

Это был также пик "дикого капитализма" - российского первоначального накопления. Появился крупный капитал, верхушка которого - олигархи пыталась захватить государство. Экономика являла картину хаоса, налоги собирались из рук вон плохо, экономическая политика, казалось, никак не способствовала преодолению кризисных явлений. Тем не менее удалось осуществить финансовую стабилизацию. В 1995 г. федеральный бюджет был исполнен на 95% (в 1993 - 1994 гг. - не выше 70 - 75%), в 1997 г. инфляция снизилась до 11% против 320% в 1994 г. (меньше она была впервые только в 2005 г. - 10,9%). Кризис 1998 г. стал нижней точкой падения, угроза новой дестабилизации была предотвращена жесткой монетаристской политикой правительства Е. Примакова. Благодаря этому возникли предпосылки для перехода к этапу модернизации.

Экономический рост начался в 1999 г. в основном за счет загрузки имеющихся мощностей, и лишь незначительно он был связан с модернизацией в узком смысле в 1999 - 2001 гг., а именно с инвестициями в обновление оборудования, повышение квалификации персонала, инновации, создание новых предприятий. Модернизация должна была начаться следом. Необходимо подчеркнуть: рост возобновился, как и ожидали либералы, без вмешательства государства, если не считать того, что оно удержало рыночные реформы и добилось финансовой стабилизации, затем под давлением вынужденных обстоятельств девальвировало рубль. В результате ценой скачка инфляции до 84% в 1998 г., снижения уровня жизни населения и доли госрасходов в ВВП повысилась

стр. 13

сравнительная конкурентоспособность отечественных производителей. Произошедший затем рост цен на нефть помог решить накопившиеся проблемы с неплатежами и бартером, долгами по зарплате и пенсиям, улучшить сбор налогов, преодолеть бюджетный кризис, повысить уровень монетизации экономики с 14% в 1998 г. до 28 % в 2005 г.

Таблица 2

Сдвиги в отраслевой структуре экономики в 1985 - 2003 гг. (по численности занятых, %)

За эти годы произошли существенные структурные сдвиги (см. табл. 2, 3 и 5). По численности занятых наиболее резко снизилась доля промышленности - на 1/3, хотя уже к 2003 г. выпуск в отрасли достиг примерно 80 - 85% уровня 1990 г. С 1998 г., когда этот показатель составил 45%, численность занятых в ней практически не выросла. Другой важный сдвиг - повышение доли торговли и финансового сектора, что правомерно при переходе к рыночной экономике: они, собственно, и есть рыночные механизмы. Третий заметный сдвиг - снижение в целом доли отраслей материального производства и повышение доли отраслей, производящих рыночные и нерыночные услуги. Таким образом, произошла пассивная структурная перестройка экономики. Отраслевая структура производства и занятости изменилась в соответствии со спросом.

В таблице 3 приведена динамика структуры ВВП (валовая добавленная стоимость в основных ценах без налогов на продукты и субсидии), которая позволяет показать и процесс изменений: снижение доли промышленности, хотя и в меньшей степени, чем по занятости, обвальное сокращение доли сельского хозяйства, при том что занятость сократилась незначительно - с 13,1 до 11% в 1985 - 2003 гг., тогда как по ВДС - с 16,6% в 1990 г. до 5,8% в 2002 г.

Особенно выразительна динамика торговли и финансовых услуг. Если по занятости торговля, общепит и заготовки (специфическая советская отрасль по закупке сельхозпродукции) в 1985 г. занимали 8,5 %, то в 2003 г. - 16,8 %, а по добавленной стоимости произошло увеличение с 5,6% в 1990 г. до 22,5% в 2002 г. Интересен пик 1992 г.: в условиях

стр. 14

Таблица 3

Структура ВВП в 1990 - 2002 гг. (%, в основных ценах)

Источники: Российский статистический ежегодник, 2000 / Госкомстат. С. 252; Российский статистический ежегодник, 2004 / Росстат, 2004. С. 306.

кризиса и высокой инфляции торговля притягивала повышенную долю ВДС, в том числе путем перераспределения за счет разницы между внешними и внутренними ценами. Многие на этом делали состояния, но такая ситуация, видимо, была необходимой для формирования рыночной экономики, включения в действие закона спроса и предложения.

В докладе Всемирного банка по России 2004 г., подготовленном под руководством К. Рюля, сделан вывод: повышенная доля торговли в российской экономике объясняется тем, что значительная часть добавленной стоимости, созданной в нефтяной и в других экспортных отраслях, реализуется в торговле посредством применения трансфертных цен. Из расчетов, приведенных в докладе, следует, что по этой причине доля нефтегазовой промышленности в ВВП сильно занижена: официально в 2000 г. ее удельный вес составлял 7,8%, тогда как, по оценке авторов, - 19,2%, а доля торговли завышена: официально 27,3%, по расчетам, - 14,6%. В основу пересчета положена замена российского размера торговой наценки канадским, которая составляла в России и Канаде соответственно в нефтедобыче 30,7 и 0,0%, в нефтепереработке - 26,6 и 17,2%, в газовой отрасли - 63,1 и 0,0%, в экономике в целом - 15,6 и 7,5⁵ .

Сопоставление с Великобританией, Нидерландами и Норвегией дают еще более разительные результаты: доля нефти и газа в российском ВВП повышается до 22%, а торговли снижается до 9,7% (по условиям Великобритании) и 8,4% (Нидерландов). Общая оценка доклада: только недобор налогов вследствие применения трансфертных цен составил в 2000 г. около 2% ВВП⁶ . Недаром, стало быть, российская Генпрокуратура заготовила обвинение против Ходорковского и ЮКОСа за применение трансфертных цен, которое, правда, в равной мере может быть предъявлено любой нефтяной компании, а также "Газпрому", да и многим другим вертикально интегрированным компаниям.

⁵ От экономики переходного периода к экономике развития: проект / Всемирный банк. 2004. С. 86.

⁶ Там же. С. 88.

стр. 15

Сам по себе факт трансфертного ценообразования несомненен и он активно использовался (да и сейчас используется, хотя скромнее) для "оптимизации" налогообложения. Но масштабы перераспределения добавленной стоимости, на мой взгляд, сильно преувеличены: реально доля торговли составляет примерно 20%. Причина неточности заключается в методе применения торговых наценок развитых стран к России - стране, только выходящей их переходного периода, в которой торговля играла роль "мотора" структурных изменений.

Воспользуемся подобным приемом и сопоставим долю торговли в ВВП России и США на протяжении нашего переходного периода (см. табл. 4).

Таблица 4

Доля торговли в ВВП и занятости России и США (в %)

* Данные по СССР.

Источники: Российский статистический ежегодник, 2004. Росстат. С. 141, 307; Народное хозяйство СССР в 1990 году. М.: Финансы и статистика, 1991. С. 100, 101; Economic Report of President USA, 1999. P. 343, 371, 380; расчеты автора.

Мы видим, во-первых, что в эти годы доля торговли в России быстро росла и по добавленной стоимости, и по занятости. В советское время она была лишь завершающим звеном административно-распределительной системы, в новых условиях ей предстояло стать "сердцем" рыночной экономики. Во-вторых, и по занятости, и по добавленной стоимости она приближалась к показателям развитых стран, по доле в занятости еще догоняла, по добавленной стоимости - превзошла на начальных этапах не только из-за трансфертных цен, но и вследствие того, что в ней сходились все ценовые диспропорции: между ценами внутренними и внешними, еще регулируемыми и уже свободными, ценами разных регионов, разных рынков. И все эти диспропорции выливались на время в доходы торговли, обеспечивая ей повышенную прибыльность. Через этот рыночный механизм шел процесс естественного устранения диспропорций, вырабатывались рыночные ценовые сигналы производителям и потребителям.

В таблице 5 приведены изменения в отраслевой структуре промышленности (по занятости).

Таблица 5

Среднегодовая численность промышленно-производственного персонала в 1990 и 2003 гг. по отраслям промышленности

стр. 16

Прежде всего произошло сокращение занятости - более чем на 40%. Только в двух отраслях - электроэнергетике и цветной металлургии - возросла численность занятых. Эти отрасли в 1990-е годы наряду с нефтяной и газовой промышленностью, железнодорожным транспортом, управлением и другими бюджетными отраслями играли роль своего рода спасительного якоря для многих людей. В топливной промышленности снижение было незначительным, но ее удельный вес в занятости повысился на фоне более существенного снижения численности персонала в других отраслях. Особо стоит отметить угольную промышленность, где число работников уменьшилось с 511 тыс. человек в 1985 г. до 233 тыс. в 2003 г., то есть в 2,2 раза (в результате реформы и реструктуризации, включавших закрытие убыточных шахт и целых бассейнов), при этом добыча угля снизилась всего на 30%.

Резко сократилось число рабочих мест в отраслях, работающих в основном на внутренний рынок: в машиностроении на 55%, в легкой промышленности в 4 раза, в лесной в 1,9 раза, в производстве строительных материалов в 1,7 раза. В экспортных отраслях, а также в пищевой промышленности занятость снизилась ненамного. Производительность труда росла после 1999 г. в основном темпами, близкими к росту выпуска, поскольку число занятых увеличивалось незначительно.

После 1998 г. заметных структурных сдвигов в экономике не наблюдалось. Неправомерно говорить, что Россия превратилась в сырьевую державу, она и раньше не располагала диверсифицированной производственной структурой. Изменения произошли в экспорте топлива и сырья. Страна вывозит сейчас половину добываемой сырой нефти (в начале 1980-х годов 20 - 25% добычи), экспортирует примерно около 1/3 газа (в 1990 г. - 17%). Россия также больше экспортирует металла, леса, целлюлозы, химических продуктов. Экспорт вооружений приближается к 6 млрд. долл. Изменения в структуре экспорта происходят в основном за счет цен. В таблице 6 приведены данные об изменениях структуры российского экспорта по основным статьям в 1995 и 2003 гг.

Таблица 6

Основные статьи экспорта по номенклатуре внешнеэкономической деятельности (в % к объему экспорта)

Что же произошло за годы реформ? Да, падение производства оказалось очень глубоким, но оно явилось следствием либерализации и открытия экономики, ужесточения бюджетных ограничений для преодоления инфляции. Эти меры позволили предотвратить катастрофу.

стр. 17

Экономика перестроилась в соответствии с рыночными реалиями, выявились наши подлинные конкурентные преимущества. Произошли серьезные подвижки в социальной структуре российского общества, главная из которых - имущественное и социальное расслоение, богатство немногих, бедность едва ли не половины. Но было очевидно, что с переходом к рынку в обстановке экономической свободы неизбежным стало преодоление уравниловки, ранее выдаваемой за равенство и подрывавшей деловые и трудовые мотивации.

Замечу, что с 1992 по 2003 г. проводилась пусть порой непоследовательная, но либеральная экономическая политика. Попытки контроля государства над экономикой большей частью вызывались требованиями тех или иных кругов общества реагировать на негативные явления или усилиями отраслевых лоббистов. Напротив, реформаторская функция государства оставалась достаточно выразительной, особенно в 1992 - 1994 гг. и после прихода к власти В. Путина. Программа Г. Грефа, разработанная в 2000 г., и по сей день остается актуальной. Налоговая реформа, антибюрократические законы, либеральные и в то же время социально приемлемые Трудовой и Земельный кодексы - ее реализованные компоненты. Все это, а не только цены на нефть легло в основание подъема экономики. Но модернизация, активная фаза структурной перестройки, только начиналась.

Задачи и вызовы модернизации

Еще раз зададимся вопросом: нужна ли нам модернизация и если нужна, то какая? Речь идет о том, чтобы выстроить открытую и конкурентоспособную экономику, обеспечивающую благосостояние граждан и достойные позиции страны на мировой арене. Подчеркну, что открытой и конкурентоспособной российская экономика никогда не была, если подразумевать лидерство. Военное могущество - да! Экспансия и удержание огромных территорий - да! Но ценой бедности своего народа и лишения его общепринятых прав и свобод. Открытость и конкурентоспособность - это огромное качественное изменение, требующее от всей страны колоссальной, долгосрочной, целеустремленной и последовательной работы, обновления капитала и перестройки инфраструктуры, но более всего - серьезного повышения качества человеческого капитала, профессионализма, образования, здоровья и долголетия, деловой и трудовой этики, изменения менталитета. Требования постиндустриального общества касаются прежде всего этих качеств, обстановки свободы и доверия, благоприятной для творчества и коммуникаций.

Очень широко распространены взгляды, что предпочтительнее соблюдать традиции, не отказываться от особой судьбы России. Или отдать приоритет восстановлению величия страны, не жалея ресурсов, опираясь на то, что имеем: сегодня - нефть, газ, металлы, лес, как в старину - "пушнина, пенька, поташ". Это проще, это позволит уменьшить неопределенность и риски развития, правда, в лучшем случае сулит лишь удержание нынешних позиций в мировой табели о рангах благосостояния и культуры.

стр. 18

Напомню, что обостряющиеся противоречия между развитыми странами (Западом в первую очередь, но также Японией, Кореей, Тайванем, Сингапуром), с одной стороны, и странами исламской культуры, с другой - во многом вызваны следующим. Последние не хотят или не могут отказаться от традиционных ценностей, а разделяя их в неизменном виде, они оказываются менее успешными в производстве инноваций - главного "мотора" современной экономики. Их отставание увеличивается, а неприятие в отношении людей более успешной культуры усиливается. Только две исламские страны смогли добиться среднего уровня развития - Турция и Малайзия, но в первом случае еще в 1920-е годы Ататюрк насадил в стране светское государство, и с тех пор армия осуществляет политический контроль за исламским экстремизмом; во втором - главенствующую роль играет китайская община, традиционно контролирующая бизнес.

Более успешны в своем развитии страны Восточной Азии, включая Китай. Они научились органично соединять модерн и свои традиции. Рисовая культура и конфуцианская этика, сделавшие уступки в отношении торговли и предпринимательства, оказались предпосылками высокого качества человеческого капитала - редкого сочетания трудолюбия, дисциплины и непритязательности, пусть на какое-то время. Другие качества на стадии индустриализации не столь важны. Активное участие государства в догоняющем развитии для людей такой культуры, естественно, привычно и до поры не создает ощутимых препятствий. Здесь модернизация происходит быстро и для других стран составляет вызов. Конкуренция обостряется.

С подобными вызовами сталкивается и Россия. К обычным для нее "волнам" модернизации при преодолении отставания от Запада добавляется угроза проиграть и в соревновании с Востоком. Отсюда следует, что, видимо, модернизация для нее не имеет альтернативы - это вопрос выживания. Мы просто не можем себе позволить расслабиться и не меняться. Причем вектор изменений тоже предопределен, если упомянутые выше цели - благосостояние граждан и достойные позиции страны в мире - признаются актуальными. Итак, модернизация общества, а не только основных фондов неизбежна. Какую роль в этом процессе должно играть государство?

Проекты модернизации и функции государства

В 1992 - 2003 гг. проводилась либеральная экономическая политика. Государство, ослабленное революционными переменами, концентрировало внимание на рыночных реформах и макроэкономической стабилизации. Представляется несомненным, что роль государства на стадии модернизации должна быть усилена по сравнению с периодом рыночных реформ, в первую очередь заключавшихся в либерализации. Такой вывод следует хотя бы из того, что рыночные механизмы и частный бизнес далеко не всегда могут без поддержки государства выиграть борьбу за конкурентоспособность, стартуя с низких конкурентных позиций. На первых порах бизнес не готов к долгосрочным и рискованным проектам, необходимым для общества.

стр. 19

Но что именно должно делать государство? Это зависит от того, какой путь выбран для модернизации. Здесь я остановлюсь на двух моделях: а) модернизация сверху - инициативы исходят от государства, от политиков и бюрократического аппарата; б) модернизация снизу - инициативы и финансирование преимущественно исходят от бизнеса, государственные органы создают условия для деловой активности и поддерживают те или иные проекты. Посмотрим, какие функции государства оказываются более востребованными в каждой из этих моделей.

Формирование законодательства, обеспечение законности и правопорядка (1). При модернизации сверху должно быть обеспечено исполнение исходящих сверху решений: субординация важнее соблюдения правил. Власть сконцентрирована, разделение властей, гарантирующее верховенство закона, отсутствует или носит формальный характер. Поэтому должность "ночного сторожа" вакантна или замещается ради приличий малозначимыми фигурами. При этом бюрократическая волокита, произвол и коррупция неизбежны.

При модернизации снизу, когда источники инициативы многообразны, эта функция становится едва ли не главной. Верховенство закона, независимость суда как предпосылки свободы и доверия придают уверенность предпринимателям и гражданам, что государство будет заботиться об их правах.

Оборона, защита от внешних угроз (2). Эта функция в принципе инвариантна. Но надо учитывать, что авторитарная власть, более характерная для модернизации сверху, скорее подвержена соблазнам использовать силу, в том числе во внутренней политике.

Обеспечение макроэкономической стабильности (3). Данная функция также инвариантна, но она важнее при модернизации снизу: полномочия государства ограничены, однако низкая инфляция и стабильная валюта создают более благоприятные условия для деловой активности.

Осуществление институциональных изменений, проведение необходимых реформ (4). В ходе модернизации указанная функция весьма существенна. При модернизации сверху авторитет власти позволяет обходиться без более или менее совершенных институтов, особенно важных, когда экономические агенты действуют самостоятельно. Вместе с тем реформы связаны с политическими рисками, к которым авторитарная центральная власть особенно чувствительна и при прочном своем положении она не станет проводить реформы.

Но, с другой стороны, и при модернизации снизу власть вынуждена больше считаться с общественным мнением. Она также с трудом осуществляет непопулярные реформы, разве только в кризисных ситуациях, когда авторитарные лидеры, обладающие харизмой и пользующиеся признанием большинства граждан, могут брать на себя ответственность за реформы. Если же общество нуждается в основательных институциональных реформах, требующих длительного времени, то для их проведения необходимы консолидация элит и общественный консенсус.

В общем это трудное дело, образующее стержень модернизации общества. Но при определенных предпосылках оно предоставляет

стр. 20

возможности для активной общественной деятельности большему, чем обычно, числу людей, которая придает смысл их жизни, усиливает социальную мотивацию. Все это крайне важно для развития демократии и формирования гражданского общества - институтов, характерных для модернизации снизу.

Публичные услуги, социальные гарантии, экологическая безопасность (5, 6, 7). Когда речь идет о постиндустриальной модернизации, эти функции обычно связаны с непопулярными реформами, предполагающими перенесение на индивидов и домохозяйства большей ответственности, больших затрат при сокращении государственных расходов и налогов. Поэтому к ним относится сказанное выше о роли государства в проведении реформ.

Содействие развитию экономики (8). Если говорить о повышении роли государства на этапе модернизации, то речь идет именно об этой функции. Но опять-таки она будет наполняться разным содержанием в зависимости от избранной модели модернизации. Модернизация сверху предполагает прежде всего определение национальных приоритетов на высших уровнях власти и крупные государственные капиталовложения в приоритетные сектора, предоставление им субсидий и привилегий, обеспечивающих их ускоренное развитие. Такая политика может оказаться безальтернативной при догоняющей индустриализации. На стадии же постиндустриальной модернизации она чревата высокими рисками из-за неопределенности и быстрой смены приоритетов при длительных сроках реализации проектов госинвестиций. В странах с высокой коррупцией и слабой законностью к риску потерять вложения добавляется их неэффективность.

Для модернизации снизу повышение роли государства тоже необходимо, но оно должно быть направлено прежде всего на совершенствование рыночных механизмов. Это, во-первых, проведение сильной антимонопольной политики и обеспечение независимости антимонопольных органов с широкими полномочиями, опирающихся на бизнес-сообщество, на информацию тех, кто страдает от монополистического поведения. Во-вторых, законодательное регулирование лоббистской деятельности, способное ввести в приемлемые легальные рамки давление различных групп интересов на все ветви власти. В-третьих, развитие полной системы рынков, регулирование их функционирования. В-четвертых, масштабные усилия по формированию и поддержанию системы информации, обеспечению прозрачности работы бизнеса и всех публичных учреждений.

Создать идеальную систему рыночного равновесия с совершенной конкуренцией, полнотой рынков и совершенной информацией, достигающую Парето-оптимальности, невозможно. Но стремиться к этому надо. И для этого деятельность государства по указанным направлениям относится к высшим приоритетам экономической политики.

В связи с различиями в предприимчивости и в исходных условиях между странами от государства требуется сочетание открытости экономики с политической защитой национальных интересов, своего бизнеса, своих потребителей в расчете на долгосрочную перспективу. Прямые государственные инвестиции, субсидии и привилегии не ис-

стр. 21

ключаются, но они должны быть жестко лимитированными и направляться только в достаточно бесспорные проекты.

Для меня, например, очевидна важность государственной поддержки в России отечественного авиастроения, в том числе исходя из размеров территории страны и необходимости обеспечения ее доступным, надежным и скоростным транспортным сообщением. Это - и ключевой компонент инфраструктуры, и фактор территориальной целостности.

Важнейшее направление - поддержка инноваций и венчурного инновационного бизнеса, ориентированных на создание новых рынков, новых продуктов и технологий, новых компаний. Наконец, несомненный приоритет, гарантирующий долгосрочный результат, - вложения в науку и образование. Все названные направления ориентированы на развитие, стимулирование и поддержку частной инициативы.

Однако принципиально важно то, что проведение политики содействия развитию экономики может принести успех только при условии надежного выполнения государством функций 1 и 3 ("ночной сторож" и макроэкономическая стабильность). Взаимозависимость этих функций заслуживает особого внимания с точки зрения оценки их приоритетности. Она исключительно важна именно для постиндустриальной модернизации. Если законность поддерживается плохо и бизнес испытывает неуверенность в отношении прав собственности, если макроэкономическая стабильность вызывает сомнения, то все усилия государства скорее всего пойдут прахом или расходы окажутся несоразмерными с результатами.

Устранение "провалов" рынка (9). Можно предположить, что эта функция не отличается от предыдущей или же с ней пересекается. Так оно, видимо, и есть. Но я намеренно хочу развести эти функции, поскольку борьбой с "провалами" рынка зачастую мотивируются расширенные полномочия государства по текущему контролю за экономическими процессами. Характерный пример - введение квот на импорт мяса, который вскоре привел к росту цен на него без видимого повышения конкурентоспособности отечественных производителей, лоббировавших такое решение.

Это, можно сказать, хрестоматийный образец "эффекта кобры", о котором писал Х. Зиберт⁷ . Ко второму изданию его книги на русском языке предисловие написал Г. Греф, отметивший, что автор анализирует ошибки германского государства, связанные главным образом с его избыточным вмешательством в экономику, в том числе "с его желанием подправить и улучшить действие рыночных механизмов, которые конечно же несовершенны. Правда, усовершенствования, порой кажущиеся очень полезными и логичными, затем нередко обращаются противоположностью задуманному"⁸ . Интересно, что именно ведомство Грефа готовило решение о мясных квотах.

⁷ Зиберт Х. Эффект кобры: Как можно избежать заблуждений в экономической политике. М.: Новое издательство, 2005 (Библиотека фонда "Либеральная миссия"). "Говорят, когда-то, во времена английского колониального правления, в Индии развелось слишком много кобр. Чтобы справиться с напастью, губернатор назначил награду за каждую сданную голову змеи. Индийцам предстояло ловить этих страшилищ. Как же они отреагировали? Они стали разводить кобр, чтобы получить премию". Здесь приведено и много других примеров неожиданных последствий государственного вмешательства.

⁸ Там же. С. 8.

стр. 22

Другой пример из нашей недавней практики - повышение импортных пошлин на подержанные иномарки в расчете на то, что россияне будут покупать больше отечественных автомобилей. В итоге больше их покупать не стали, но предпочли новые иномарки, пусть и более дорогие.

Отдельные авторы отмечают, что "западные теоретики в дискуссиях между собой ссылаются на две симметричные теории: "провала рынка" и "провала государства"... По-видимому, в равной степени не правы как те, так и другие"⁹ . Напротив, я бы сказал, что обе стороны правы, но в неравной степени. Сейчас видно, что у нас симметрии никакой нет, есть превалирующая угроза некомпетентного вмешательства государства, не дающего наладить эффективное функционирование рыночных механизмов там, где они вполне работоспособны, и его нехватка в областях, где государство обязано присутствовать на этапе модернизации.

Всякий раз, когда у правительственных чиновников возникает идея подправить "работу" рынка, надо остановиться и подумать: может быть, через какое-то время рынок сам выработает позитивную реакцию на предыдущие упущения; не будут ли последствия реализации чиновнической идеи более негативными, чем наблюдаемые несовершенства рынка, со многими из которых (инфляцией, безработицей и т.п.) в мире уже научились справляться, удерживать их в приемлемых рамках, кроме крайних ситуаций.

Поскольку для наших государственников сегодня нобелевский лауреат Дж. Стиглиц является едва ли не главным авторитетом, приведу выдержку из его работы, не носящей полемического характера. "Если имеются провалы рынка, подразумевается потенциальная роль государства по их устранению. Но государство, подобно рынку, часто далеко от идеала. Правительства также пользуются несовершенной информацией. Они часто не способны полностью предвидеть последствия собственных действий. Так, они оказались не способны в полной мере предвидеть разрушительные эффекты суперавтострад для городских центров, как и последствия связанного с ними бегства населения в пригороды. Они также не предвидят масштабы, в которых реформы, меняющие ментальные институты, ведут к бездомности в городах. Они не учитывают того, каким образом частный сектор реально откликнется на их действия. Например, в 1990 г. правительство потребовало от производителей лекарств, чтобы они продавали ему свою продукцию по ценам ниже рыночных. Правительство заметило, что фармацевтические компании продавали лекарства некоторым покупателям дешевле, чем для программы Medicare, и подсчитало, что можно бы сэкономить миллиарды долларов, если бы и оно получило ту же скидку. Но фармацевтические компании отменили все скидки, увидев, что им нормально не платит никто, если они дают скидки правительству. В результате вместо экономии государственных расходов новое законодательство обернулось увеличением стоимости лекарств для всех.

Как бюрократы, так и политики побуждаются, по крайней мере частным бизнесом, к действиям вопреки общественным интересам...

Сегодня, говоря о роли государства, экономисты ставят вопрос не только о провалах рынка, но также и об ограничениях для правительства, чтобы предлагаемые им средства лечения не оказались дороже рыночных недомоганий"¹⁰ .

Да, не всегда решения государственных органов страдают только непродуманностью, как рынок - стихийностью. Гораздо чаще за

⁹ Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики. С. 18.

¹⁰ Stiglitz J. Principles of Macroeconomics. Stanford University, 1996. С. 143 - 144.

стр. 23

такими решениями стоят чьи-то групповые интересы либо какого-то бизнеса, либо своей чиновной корпорации. Взаимное наложение этих компонентов имеет особенно печальные последствия, когда речь идет об установлении регулярного контроля государства над какими-то рынками, компаниями и организациями, а также при реализации государством тех или иных масштабных проектов.

Дж. Скотт анализирует целый ряд неудач таких проектов начиная с научного лесоводства в Германии, строительства идеальных модернистских городов (Бразилия - Нимейера, Чандигарх - Ле Корбюзье, которые так и не стали задуманными образцами), принудительного переселения жителей в деревни в Танзании (по замыслу Джулиуса Ньерере) до плана коллективизации в СССР¹¹.

Только на примере нашей страны мы могли бы составить многотомный перечень случаев подобных провалов государства, более впечатляющих, чем известные "провалы" рынка. Справедливости ради надо отметить, что немало было и удачных государственных проектов, таких, как долина Теннесси Ф. Рузвельта или массовое жилищное строительство у нас в период правления Н. Хрущева, или освоение нефтегазовых месторождений в Западной Сибири. Но общий счет, видимо, явно будет не в пользу государства. Самый грандиозный наш национальный проект - социалистическая плановая экономика - провалился, доказав лишь одно: рыночная экономика при всех своих недостатках эффективнее. Это одно из главных подтверждений силы либеральной доктрины, сколько бы ее ни критиковали.

Дж. Скотт называет четыре фактора, образующие предпосылки провала государственных проектов:

1) административное рвение, желание чиновников отличиться при крайне упрощенном представлении об объекте их усилий; 2) "высокий модернизм" (преувеличенная вера технократов в преимущества якобы научной рациональности и планирования) - характерная особенность политико-административного мышления индустриальной эпохи;

3) авторитарное государство, дающее силу сконцентрированной власти для реализации амбициозных проектов и пресекающее их критику;

4) подавленное гражданское общество¹² .

В отдельности эти факторы могут быть нейтрализованы, но вместе они становятся крайне опасными. Особая опасность состоит в том, что, во-первых, начать проект намного легче, чем выйти из него: когда негативные последствия становятся понятными, выходу препятствуют соображения престижа. Дело доходит до острого кризиса, социальных потрясений, если проект имеет крупные национальные масштабы. Так было с социалистическими проектами в СССР. Во-вторых, последствия становятся очевидными далеко не сразу, их обычно "расхлебывают" другие поколения.

В примере Дж. Скотта с немецким научным лесоводством суть в том, что с XVIII в. научно обоснованные искусственные посадки очень выгодной норвежской ели заменили природный смешанный лес с подлеском, грибами и привычной фауной.

¹¹ Скотт Дж. Благими намерениями государства. М.: Университетская книга, 2005.

¹² Там же. С. 91 - 93.

стр. 24

Леса стали похожи на парки. Репродуктивный период норвежской ели 80 лет, и она хорошо росла на почве, сформировавшейся в природных лесах. Только через 160 лет стало ясно, что леса вырождаются¹³ .

Объяснения того, почему провалы государства бывают по крайней мере не реже, а чаще, чем "провалы" рынка, можно найти у Аткинсона и Стиглица, которых нельзя обвинить в умалении роли государства¹⁴ . Они говорят только о практике демократических стран, где на решения политиков и законодателей влияют группы интересов, прежде всего в бизнесе и бюрократическом аппарате, а также заботы о собственном избрании на следующий срок. Кроме того, существует асимметрия информации между исполнительной и законодательной властями, между всеми ветвями власти и избирателями.

Но все же при всех недостатках демократия располагает инструментами поддержания обратной связи между обществом и государством, позволяющими, хотя и с опозданием, фиксировать ошибки политиков и исправлять их посредством политической конкуренции и смены команд. В обществе, где эти инструменты не работают, активная роль государства, естественная в проектах модернизации сверху, связана с особенно большими рисками.

Государственное предпринимательство (10). Если исключить идеологические соображения предпочтительности общественной собственности, то государственное предпринимательство может рассматриваться как способ предупреждения "провалов" рынка или содействия развитию экономики, в том числе осуществлению структурных сдвигов через государственные инвестиции. В тех случаях, когда частные компании зарабатывают много, например присваивая природную ренту, и используют доходы не так, как считает целесообразным государство, у политиков и чиновников возникает соблазн не только получать налоги, но и забрать эти доходы, чтобы лучше применить их в общественных интересах. Другим поводом для вмешательства, когда частные компании работают в традиционных отраслях и не выдерживают конкуренции, но считаются важными для национальной экономики, представляется национализация их или выкуп доли, достаточной для контроля, необходимые инвестиции и "спасение" бизнеса. В обоих случаях речь идет о том, чтобы сделать государственные компании инструментом государственной политики, стало быть, как правило, за счет эффективности бизнеса. Со временем преимущества частной инициативы становятся все более заметными. Пороки государственного предпринимательства превращаются в один из основных факторов провалов государства.

Модернизация снизу, на основе частной инициативы, предпочитает использовать государственные организации только там, где они непосредственно необходимы для исполнения других государственных функций или имеют очевидные преимущества перед частными в оказании публичных услуг. Государственное предпринимательство не исключается, в том числе и для осуществления полезных струк-

¹³ Скотт Дж. Указ. соч. С. 30 - 40.

¹⁴ Аткинсон А., Стиглиц Дж. Лекции по экономической теории государственного сектора. М.: Аспект-пресс, 1995. С. 399 - 438, 482 - 494.

стр. 25

турных сдвигов. Но всегда проекты подобного рода должны быть жестко лимитированы в размере расходуемых средств и во времени. Государственное предпринимательство - худший инструмент политики модернизации. В таблице 7, отражающей позицию автора, приведены характеристики моделей модернизации, которые относятся не к реальным, а к теоретически чистым вариантам.

Таблица 7

Функции государства в двух моделях модернизации

Примечание: *** - очень важно, ** - важно, * - не очень важно.

На практике программы модернизации всегда сочетают идеи и меры обеих моделей, либо декларируемые, либо реально осуществляемые в сочетании того и другого, либо в противоречии между словом и делом. Как мне представляется, таблица дает основание сделать вывод, что цели модернизации, о которых говорилось выше, - открытость и конкурентоспособность ради благосостояния народа и процветания страны в постиндустриальную эпоху - скорее достигаются в проектах, близких ко второй модели.

стр. 26

Текущая ситуация и экономическая политика

Благодаря высоким ценам на нефть и проводившейся до последнего времени ответственной макроэкономической политике ситуация в российской экономике сегодня в основном благополучна. Но возможности роста использованы не полностью, прежде всего из-за осложнения взаимоотношений между властью и бизнесом в 2003 - 2005 гг. Это привело к ослаблению деловой активности и прекращению снижения инфляции. Правда, показатели роста в 2005 г. оказались выше ожидаемых, а инфляции - несколько меньше. Денежный спрос вырос на 38,5% против 34% в 2004 г. Следует отметить рывок потребительского кредита, развитие ипотеки, повышение зарплаты бюджетников. Начало 2006 г. снова отмечено снижением темпов роста и повышением инфляции.

В средне- и долгосрочной перспективе экономика подвержена существенным угрозам. Она находится в зависимости от цен на нефть и низкой конкурентоспособности других отраслей, кроме добывающей и оборонной промышленности. Процессы модернизации даже в части обновления продукции и основного капитала идут вяло. Несомненно, на это влияют сырьевая конъюнктура и отчасти укрепление рубля, сокращающие относительную доходность вложений в других отраслях, а также пониженная деловая активность. Причины во многом связаны с тем, что в экономической политике с 2003 г. произошли существенные изменения, прежде всего с точки зрения повышения роли государства. Посмотрим, в чем это выразилось в разрезе его функций и какая модель модернизации сейчас реализуется.

В отношении укрепления законности и правопорядка заметных изменений к лучшему не произошло. Политические реформы президента В. Путина повысили уровень концентрации власти, еще больше лишая смысла разделение властей. В ходе преследования компании ЮКОС, передела активов в нефтяном секторе, проведения налоговых проверок с крупными доначислениями за прошлые периоды власть продемонстрировала формальное соблюдение правовых норм при реальном их нарушении, используя свое влияние на прокуратуру и суд. Это подтверждается и последующим стремлением Налоговой службы и Минфина РФ легализовать допущенные нарушения при внесении поправок в законодательство. Самый характерный пример - выполнение поручения президента страны по совершенствованию налогового администрирования. Законопроект, внесенный правительством в Думу, вызвал протесты бизнеса и ряда депутатов в связи с тем, что условия налогового администрирования вопреки поручению президента оказались более жесткими, чем в действующем Налоговом кодексе. Понятие "добросовестный налогоплательщик", введенное в оборот Конституционным судом и перехваченное налоговиками, было использовано для оправдания ранее принятых сомнительных в правовом отношении решений. В итоге принцип верховенства закона в последние годы не только не укрепился, но и пострадал. В этой сфере обозначился сдвиг в пользу проекта модернизации сверху: на деле показано, что для граждан и предприятий послушность власти важнее закона, закон должен служить власти.

стр. 27

По поводу обороны и безопасности следует отметить позитивные сдвиги: ключевые решения в области военной реформы приняты. Можно критиковать их за половинчатость и длительность по срокам, за весьма вероятную низкую результативность. Но все же взят курс на формирование профессиональной армии и сокращение срока службы по призыву до одного года. Увеличение финансирования пока только отчасти восполняет упущения прошлых лет. Вместе с тем стремление власти опираться на силовые структуры несомненно.

В макроэкономической политике до сих пор можно констатировать, что действия государства ближе скорее ко второй модели: консервативность в формировании бюджета, наполнение Стабилизационного фонда, сдерживание инфляции в условиях огромного притока экспортных доходов, причем при снижении деловой активности. Однако вызывает опасения ослабление бюджетно-денежной политики в 2006 г., отражающее понятную реакцию по поводу давления со стороны разных слоев общества и сторонников активизации промышленной политики на реализацию нефтяных доходов внутри страны, что чревато повышением инфляции. Темп роста ВВП, который убедил бы в неправомерности этих опасений, должен быть, по моим оценкам, на уровне 8 - 9%, а инфляции - ниже 10%. При нынешней деловой активности достичь таких показателей будет трудно.

Что касается институциональных реформ в экономике и в социальной сфере, то в течение второго президентского срока В. Путина активность оказалась замороженной сразу после частичной монетизации льгот в начале 2005 г. При планировании такой акции были допущены очевидные просчеты, но нельзя признать обоснованным прекращение по этой причине проведения всего комплекса реформ в области образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, в меньшей мере ЖКХ, давно стоящих в повестке дня. Затягивается реформа в электроэнергетике, заморожена реформа в газовой промышленности. Эта функция государства фактически блокирована по политическим соображениям, хотя для будущего страны указанные реформы имеют жизненно важное значение. Экономическая конъюнктура, конечно, позволяет их откладывать, но сегодня она исключительна благоприятна для преобразований. Другого такого подходящего момента в будущем, весьма вероятно, может не быть. Идут только политические реформы, направленные на централизацию власти. Здесь явно ощущается сдвиг в пользу проекта модернизации сверху.

Публичные услуги и система социальной защиты включают образование, здравоохранение и пенсионное обеспечение, поэтому торможение реформ в этих сферах означает также снижение внимания к названным функциям государства. Объявленные приоритетными национальные проекты, поскольку они, кроме сельского хозяйства, реализуются в этих секторах, могли бы сыграть важную роль, будь они тесно увязаны с необходимыми реформами. Но пока, судя по их содержанию, они с большой вероятностью окажутся популистскими расходными мероприятиями, несколько повышающими долю в нефтяных доходах менее обеспеченных слоев населения.

стр. 28

Можно было бы ожидать, что содействие развитию экономики, активизация структурной политики должны стать органичным дополнением проводимой политики. На самом деле это не так. Было много разговоров, но только в истекшем году наметились реальные подвижки в данной сфере. Выделен инвестиционный фонд, принято законодательство о специальных экономических зонах и концессиях, усилен Российский банк развития. Что очень важно, хотя и не очень известно общественности, началась реализация проекта "Старт" наподобие американской программы SBIR, представляющего собой начало новой активной инновационной политики. Хотя дело сдвинулось с мертвой точки, объемы финансирования пока незначительны.

Подобные начинания подвергаются критике со стороны многих либералов. Они действительно не согласуются с либеральной доктриной. Больше того, они не адекватны действиям властей по "выстраиванию" бизнеса, поскольку успех возможен только при доверии со стороны бизнеса и высокой деловой активности. Но, как отмечено выше, усиление роли государства на стадии модернизации должно выразиться в продуманной реализации именно этой его функции.

Институциональные реформы, в свою очередь, могут рассматриваться как своеобразные инвестиционные проекты, цель которых - новые продуктивные институты.

Противники проведения активной структурной политики аргументируют свою позицию тем, что увеличение государственных расходов для развития экономики в современных условиях приведет прежде всего к усилению коррупции. Это весомый аргумент. Его понимание подтолкнуло власть к началу проведения административной реформы, к принятию законов о госслужбе, к разграничению полномочий между уровнями управления, переходу к бюджетированию по результатам. Все это важно, но проблема не может быть решена внутри структуры исполнительной власти при наличии давних российских бюрократических традиций. Нужны действенные демократические механизмы общественного контроля. Казалось бы, и в этом плане предприняты меры - сформирована Общественная палата. Однако одной ее недостаточно, тем более что в ее состав включены только лица, угодные власти. Независимость контроля - условие его долгосрочной эффективности даже при высоких издержках в первый период. Но власть хотела бы совместить независимость и эффективность с послушностью. А это невозможно. Система способна к развитию, если в ней есть неопределенность, свобода выбора для многих акторов.

Теперь о государственном предпринимательстве. Именно эта функция в последние два года была существенно усилена. Официально действует программа приватизации, предполагающая продажу госпакетов акций в АО и государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Но она из года в год не выполняется. Согласно данным Росстата, в 2003 г. получено средств от продажи государственного и муниципального имущества на 88, 7 млрд. руб. (3,1 млрд. долл. по курсу 28,2 руб. за 1 долл.), в 2004 г. - на 90,1 млрд. руб. (3,2 млрд. долл.)¹⁵ .

¹⁵ Россия в цифрах. Росстат, 2005. С. 177.

стр. 29

В 2004 г. планировалось продать 1702 государственных унитарных предприятия, продано 565. В 2005 г. цифры аналогичные - 1508 и 521¹⁶ . Совокупность многих фактов свидетельствует о вторжении государства в крупные компании¹⁷ и отражает тенденцию к повышению роли государства как раз в наименее эффективной форме, более всего соответствующей идеологии модели модернизации сверху.

При быстрой капитализации российского фондового рынка, согласно докладу Альфа-Банка, доля государственных компаний за 2,5 года в сумме капитализации выросла с 20 до 30%, или с 48 млрд. до 190 млрд. долл.¹⁸ Произошло это благодаря опережающему росту капитализации госкомпаний и их приобретениям, оцениваемым за два года примерно в 40 млрд. долл., что в 6 - 7 раз больше объема приватизации. Спрос на акции госкомпаний во многом мотивировался не их эффективностью, а тем, что рынок оценивал эти акции как менее подверженные политическим рискам по сравнению с частными компаниями. Эксперты считают данную тенденцию отрицательной уже в перспективе 2 - 3 лет. Это признак недоверия к государству.

* * *

Анализ показывает, что реального усиления роли государства в модернизации экономики не происходит. Экономическая политика колеблется между альтернативными моделями модернизации, склоняясь скорее всего к централистскому варианту. Государство не добилось заметных успехов в реализации основной функции - "ночного сторожа", в утверждении верховенства закона. Вполне очевидна тенденция к ослаблению макроэкономической политики. Институциональные реформы большей частью заморожены. Публичные услуги на низком уровне. При этом содействие развитию экономики, эффективным структурным сдвигам осуществляется в небольших масштабах, в частности из-за недостатков в работе государственного аппарата. А приоритет получают государственное регулирование (цены для борьбы с инфляцией), увеличение государственного сектора, государственное предпринимательство. На мой взгляд, требуются серьезные корректировки в экономической политике, достижение ее непротиворечивости. Разумеется, предпочтителен скорейший переход к проекту модернизации снизу.

¹⁶ Русский Newsweek. 2006. 23 - 29 янв. С. 38.

¹⁷ Подробнее см.: А. Радыгин, Г. Мальгинов. Рынок корпоративного контроля и государство // Вопросы экономики. 2006. N 3.

¹⁸ Ведомости. 2006. 13 февр.

Постоянный адрес данной публикации: