И. ДЕНИСОВА, ведущий научный сотрудник ЦЭФИР, профессор Российской экономической школы, старший научный сотрудник ЦЭМИ РАН,

М. КАРЦЕВА, научный сотрудник ЦЭФИР

Российское общество возлагает большие надежды на программы переобучения безработных как меру преодоления негативных последствий мирового экономического кризиса. В списке мер противодействия открытой безработице, озвученном руководителями Минздравсоцразвития, эти программы занимают первое место. Более того, планируется увеличение средств, выделяемых на активные программы содействия занятости населения (АПЗ). Насколько оправданны эти надежды?

АПЗ известны как инструмент сокращения безработицы. Более того, общая система переподготовки кадров, безусловно, включает программы, которые осуществляются в рамках проектов государственной службы занятости. В то же время адекватность широкого использования программ переобучения безработных в период экономического кризиса вызывает вопросы.

Во-первых, эти программы потенциально действенны в борьбе со структурной безработицей, тогда как на текущем этапе развития кризиса мы наблюдаем падение общего спроса, то есть ростциклической безработицы. Экономический кризис, очевидно, приведет к изменению структуры экономики, и в частности структуры спроса на труд, что потребует значительного отраслевого и территориального перераспределения трудовых ресурсов. Программы переобучения будут играть важную роль в противодействии структурной безработице. В активной фазе развития кризиса, однако, невозможно предсказать детально масштабы и направления структурных изменений, а значит, и то, какие профессии будут наиболее востребованными на послекризисном рынке труда.

Во-вторых, современная организация программ переобучения безработных в России сомнительна с точки зрения их эффективности, что предполагает детальный анализ процедур отбора и самоотбора участников программ, выбора предлагаемых направлений переобучения и иных программных процедур. Оценка эффективности государственных программ рассматривается как важнейшая часть механизма обеспечения эффективного размещения ресурсов в большинстве развитых стран. Важность такого рода исследований все больше признается в странах с переходной экономикой¹. Немногое, однако, известно об эффективности АПЗ в России² и еще меньше - об эффективности программ переобучения. Действительно, для такого рода анализа требуются особые данные, неизбежно предполагается сбор дополнительной информации, что связано с временными и материальными затратами.

Предлагаемое исследование - одна из первых попыток оценить эффективность программ переобучения безработных³. Для выявления эффекта этих программ мы опросили в двух российских регионах бывших безработных, часть которых принимала в них участие.

Методология исследования

Корректное выявление эффекта участия в программе требует сравнения двух потенциальных исходов: без участия и при участии объекта i в программе (измеряя эффект, например, потенциальным заработком i в обоих случаях). Потенциальный исход подразумевает возможность событий, противоположных фактическим. Например, для индивида, не участвовавшего в программе, потенциальный исход - это его потенциальный заработок после проведения курса обучения, Y_1i, то есть если бы данный индивид стал участником программы. Аналогично, для индивида, который стал участником программы, потенциальный исход - это заработок Y_oi, который данный индивид получал бы, если бы не был участником программы. Как следствие,

¹ Heckman J. J., Ishimura H., Todd P. E. Matching as an Econometric Evaluation Estimator: Evidence from Evaluating a Job Training Programme // Review of Economic Studies. 1997. Vol. 64, No 4. P. 605 - 654; Kluve J., LehmannH., Schmidt C. M.Active Labor Market Policies in Poland: Human Capital Enhancement, Stigmatization, or Benefit Churning? // Journal of Comparative Economics. 1999. Vol. 27, No 1. P. 61 - 89; Kluve J., Lehmann H., Schmidt C. M. Disentangling Treatment Effects of Active Labor Market Policies: Evidence from Matched Samples // William Davidson Working Paper. 2002. No 447; Lechner M. An Evaluation of Public Sector Sponsored Continuous Vocational Training Programs in East Germany // Journal of Human Resources. 2000. Vol. 35, No 2. P. 347 - 375.

² Ахмедов А., Денисова И., Карцева М. Active Labor Market Policies in Russia: Regional Interpretation Determines Effectiveness? / Научные труды РЭШ и ЦЭФИР. 2003. N 37. На англ. яз.; Ниворожкина Л. И. Профессиональное обучение и переподготовка безработных: статистическое оценивание эффекта активных программ на рынке труда // Вопросы статистики. 2003. N 6. С. 39 - 45; Benus J., Brinza R. C. Cuica V., Denisova I. et al. Re-Training Programs in Russia and Romania: Impact Evaluation Study // CEFIR Policy Papers. 2004.

³ Исследование было проведено при финансовой поддержке правительства Швеции (Swedish Agency for International Development, SIDA). Все результаты, мнения и выводы принадлежат авторам и не отражают взгляды SIDA.

в отношении любого конкретного индивида мы не можем наблюдать оба потенциальных исхода - Y_1i и Y_oi. Мы можем наблюдать только реализованный исход Y_i. С этим связана так называемая фундаментальная проблема идентификации эффекта программы: мы не можем наблюдать оба значения Y_oi и Y_1i по одному и тому же объекту и не можем рассчитать индивидуальные эффекты Y_1i - Y_oi. В условиях однородности объектов (индивидов) данную проблему можно решить, сравнив исходы для тех, кто участвовал и не участвовал в программах (или исходы по одному и тому же индивиду, который сначала принимал участие в программе, а затем выбыл из нее). К сожалению, имеются все основания полагать, что последствия участия (и неучастия) в программах варьируют для разных людей, и можно в лучшем случае рассчитать некоторый усредненный эффект от участия в программе. Основной подход здесь - адекватный подбор заменителя одного из потенциальных исходов.

Если участники программы и контрольная группа различаются только по наблюдаемым характеристикам, мы можем контролировать такие различия. В этом случае стратегия состоит в том, чтобы найти контрольную группу, которая была бы максимально сопоставима с группой участников, по крайней мере, применительно к наблюдаемым параметрам. Такой подход называется отбором наблюдаемых признаков, в ходе которого обосновываются оценки методом подбора пар (matching). В основе данной методологии лежат сбор как можно большего количества ковариат (переменных) и корректировка рассчитанных разностей путем регрессии или подбора пар (соответствия). Мы применяем метод соответствия, пользуясь балльной оценкой (propensity score matching approach) для выявления среднего общего и среднего группового (по разным возрастным группам, категориям образования, месту проживания и статусу на рынке труда за предшествовавший период) эффекта участия в программе переобучения. В ходе подбора контрольных групп по баллам была оценена вероятность того, что агент будет направлен на программу переобучения, в зависимости от возраста, образования, состояния здоровья, трудовой истории до ухода с работы, района проживания индивида (logit-регрессия). Используя коэффициенты, вычисленные в результате оценки logit-модели, мы смогли получить предсказанные значения вероятности (балльные оценки) попадания в программу. Таким образом, балльная оценка отражает все наблюдаемые характеристики, определяющие вероятность быть отобранным в программу переобучения. Используя полученную балльную оценку, мы подобрали контрольную группу к участникам программы переобучения.

Одним из самых важных этапов оценки программ является определение их исходов - индикаторов, по которым впоследствии будет определяться их эффективность. В нашем исследовании использованы два класса таких индикаторов. Первый класс - оценка качества и эффективности программы, данная самими респондентами (самооценка эффективности). Второй - это экономические показатели эффективности программы, построенные на основе информации о трудовой истории респондента после участия в ней.

Данные и описание выборки

Эмпирическую основу исследования составляет опрос клиентов служб занятости двух российских регионов⁴, проведенный в феврале-марте 2004 г. Выборка была составлена на основе административных данных 2002 г., предоставленных региональными центрами занятости. В качестве генеральной совокупности мы взяли клиентов службы занятости, которые там зарегистрировались не позднее января 2001 г. и вышли из реестра не позднее декабря 2002 г. В генеральную совокупность вошли только те клиенты службы занятости, которые получили статус безработного.

Процедура построения выборки была одинаковой в обоих регионах. Целевой состав был задан следующим образом: выборка на 20% состоит из клиентов центров занятости (ЦЗ), нашедших работу в течение 10 дней после обращения в ЦЗ; на 20% - из клиентов ЦЗ, которые не нашли работу в течение 10 дней после обращения и участвовали в программе переобучения; на 10% - из таких же клиентов ЦЗ, которые вдобавок участвовали в общественных работах; на 10% - из клиентов ЦЗ, которые вместо этого участвовали в различных программах социальной адаптации; на 40% - из клиентов ЦЗ, которые, не найдя работу в течение 10 дней после обращения, не участвовали ни в одной активной программе содействия занятости (за исключением профориентации).

Целевой размер выборки составил 1200 человек в первом регионе и 1000 человек - во втором. По результатам проведения опроса размер выборки составил соответственно 1277 и 966 человек⁵.

Анкета содержала вопросы о статусе и стабильности занятости, о заработной плате бывшего клиента ЦЗ в течение года после выхода из реестра безработных (в нашем случае в течение 2003 г.), а также о текущей (на момент опроса) занятости и о субъективной оценке качества и пользы программ переобучения. В дополнение мы спросили респондента о занятости в период, предшествующий его регистрации в центре занятости, и собрали базовую социально-демографическую информацию о нем.

Грамотный подбор контрольной группы требует понимания процедур отбора в программу. Формально эти процедуры нигде не зафиксированы; единственное правило - зарегистрированные безработные имеют право первоочередного участия в программе. Тем не менее есть основания предполагать, что существуют неформальные механизмы отбора для участия в программе. В частности, иногда вводились дополнительные условия участия, чтобы улучшить показатели трудоустройства. В некоторых случаях для участия в программе переобучения безработный должен был принести письмо от будущего работодателя (гарантирующее занятость безработного после прохождения переобучения). Однако поскольку правила отбора в программу не формализованы, а содержание и распространение неформальных процедур отбора не исследованы, мы включили в анкету ряд вопросов, позволяющих выявить детали неформальной процедуры отбора (если таковая была)⁶. Кроме того, респондентам задавались вопросы о содержании самой программы, ее длительности, а также об их профессии, роде занятий до и после прохождения программы.

Чаще всего безработные в рамках программ обучались работе на персональном компьютере, бухгалтерскому учету, автоматизированному бухгалтерскому учету (изучали программу 1С Бухгалтерия), а также рабочим специальностям и специальностям сферы услуг. Следующие по популярности - курсы по профессиям "секретарь-референт" и "менеджер". Средняя продолжительность обучения варьируется от месяца до полугода в зависимости от специальности, на которую переобучается безработный.

⁴ Первый регион находится в Центральном федеральном округе, второй - в Уральском федеральном округе. Ограниченность ресурсов и децентрализация административных данных, необходимых для построения выборки, сузили спектр исследуемых регионов. В то же время данные по ним репрезентативны по крайней мере для части российских регионов.

⁵ Уровень отказа от участия в опросе составил 30%. Основные причины неучастия - неверный адрес и невозможность застать респондента дома.

⁶ Как показало наше исследование, гарантийное письмо от работодателя требовалось лишь в 3 - 10% случаев.

Если сравнить специальность респондента до прохождения переобучения и специальность, по которой респондент проходил переобучение, то выяснится, что те, кто обучался по специальности "бухгалтерский учет", а также по рабочим специальностям и специальностям сферы услуг, в основном повышали свою квалификацию. В то же время подавляющее большинствоучастников переобучения получило специальность, не имеющую ничего общего со специальностью на последнем месте работы (для безработных без опыта работы - специальность по диплому). На секретаря-референта обучались в основном те, кто ранее не имел опыта работы (чаще всего выпускники школ). Обучавшиеся по другим специальностям более равномерно распределены по типам допрограммной трудовой истории.

Участники, неучастники и контрольная группа

В программах переобучения женщины составляют большинство: 75% в первом и 86% - во втором регионе. Интересно, что 80% участников программ проживают в городах. Их средний возраст составил 34 и 32 года соответственно. Образовательный уровень участников переобучения в обоих регионах схожий: доля участников с высшим образованием составляет 44%, со средним профессиональным - 25, с начальным профессиональным - 20, с общим средним - 10%. Доля инвалидов составила 10% в первом регионе и 4% - во втором. Более 60% участников имели трудовой стаж, средний размер которого составил 13 лет.

Характеристики участников программ переобучения и тех, кто в них не участвовал, различаются. Например, в первом регионе средний возраст участников программ составляет 34,4, а не участвовавших - 38,7 года. Доля женщин среди участников программ в обоих регионах выше, чем среди не участвовавших. Образовательный уровень участников и неучастников примерно одинаков: среди первых немного выше доля людей с высшим образованием, что компенсируется более низкой долей имеющих среднее общее образование.

Сравнительный анализ трудовой истории в первом регионе показал, что доля не имевших опыта работы среди участников существенно выше аналогичной доли среди неучастников программ. Доля длительно безработных среди участников программ переобучения в первом регионе выше. Во втором регионе структура трудовой истории у этих двух групп схожая.

Итак, две группы по некоторым показателям очень близки, а по ряду других показателей существенно различаются. Поэтому, чтобы проанализировать эффективность программ переобучения, необходимо из группы неучастников создать контрольную группу, которая по характеристикам будет ближе к участникам, чем вся группа в целом. Для статистического контроля других различий между контрольной группой и группой участников при измерении эффективности необходимо использовать регрессионный анализ.

Процедура подбора пары с помощью балльной оценки состоит в том, что для каждого участника программы переобучения подбираются такие неучастники, для которых прогнозная вероятность участия в программе не сильно отличается (то есть находится в заданном интервале) от соответствующей вероятности для данного индивида. Один и тот же

неучастник может стать "подходящим" для нескольких участников. В этом случае такой индивид входит в контрольную группу с весом, равным количеству участников, которым он подходит. Количество неучастников, подобранных для каждого участника с помощью такой методики, варьировалось от 9 до 12. Список переменных, с учетом которых предсказывалась вероятность участия в программе и соответственно проводился отбор неучастников для контрольной группы, включал пол, возраст (до 30, 30 - 45, старше 45), уровень образования, место проживания (городская или сельская местность), положение на рынке труда перед регистрацией в центре занятости (никогда не работал, не работал длительное время, уволен в связи с сокращением штатов или ликвидацией предприятия, уволился по собственному желанию) и состояние здоровья (наличие или отсутствие инвалидности).

В результате по многим характеристикам построенная контрольная подгруппа оказалсь ближе к группе участников программы, чем группа неучастников. Например, гендерная структура контрольной группы практически совпадает с гендерной структурой участников программы: среди участников в первом регионе 25, во втором регионе - 14% мужчин; в контрольной группе в первом регионе 28, во втором регионе - 9% мужчин (аналогичные показатели для группы неучастников составляли 43 и 28% для первого и второго региона соответственно). По возрастной и образовательной структуре, а также по доле инвалидов контрольная группа также существенно ближе к группе участников. Однако необходимо отметить, что трудовая история респондентов из контрольной группы существенно отличается от трудовой истории участников программ переобучения.

В целом, можно сделать вывод, что в результате применения метода подбора пары с помощью балльной оценки была создана контрольная группа, которая близка к группе участников программы переобучения по демографическим и некоторым другим характеристикам.

Оценка эффекта от участия в программе

В ходе интервью респондентам были заданы вопросы, позволяющие выявить их мнение об эффективности программы переобучения. Анализ полученных ответов позволяет сделать вывод, что участники переобучения в обоих регионах достаточно высоко оценивают качество программ. Большинство респондентов оценивают его как "отличное" и "хорошее" и менее 5% - как "плохое". Подавляющее большинство участников программ отмечают, что приобретенные навыки и умения помогли им найти работу.

Используя индивидуальные данные, полученные в результате обследования, мы оценили эффект воздействия программ переобучения на вероятность трудоустройства (то есть вероятность иметь работу на момент проведения интервью и вероятность иметь хотя бы один эпизод занятости после переобучения), длительность эпизодов безработицы и занятости, а также на размер заработной платы. Результаты оценки общего эффекта приведены в таблице 1.

Для каждого определения исхода мы приводим две оценки влияния программы на участников: без поправки, полученную как простая

Таблица 1

Оценки общего эффекта программы переобучения (в %)

Примечание. Все эффекты статистически не значимы.

разница в среднем исходе между группой участников и контрольной группой (столбец "Разность"), и более точную, с поправкой на оставшиеся различия в наблюдаемых переменных, полученную с использованием регрессионного анализа (столбец "Эффект"). В обоих случаях вычисляется стандартная t-статистика и тестируется, насколько оценки эффекта статистически отличны от нуля.

Полученные результаты свидетельствуют о том, что программы переобучения в России в целом не оказывают статистически значимого воздействия (ни положительного, ни отрицательного) на занятость и на доходы их участников по сравнению с контрольной группой. Этот результат справедлив для обоих российских регионов.

Общий эффект программ, однако, значительно варьируется среди подгрупп участников разного возраста, образования и состояния здоровья (табл. 2). Оценка групповых эффектов переобучения в России свидетельствует о том, что участие в программе людей старше 45 лет увеличивает их шансы на рынке труда, тогда как участие молодых - до 25 лет - ухудшает их позиции. Люди со средним общим образованием также выигрывают от переобучения, тогда как лица с начальным профессиональным образованием теряют от участия в программе по сравнению с контрольной группой. В одном из регионов переобучение оказалось чрезвычайно полезным для инвалидов: участники выигрывают по сравнению с контрольной группой как с точки зрения вероятности занятости, так и в смысле зарплаты. Наш анализ не выявил никакого гендерного различия в эффективности переобучения в России.

Таблица 2

Оценки групповых эффектов программы переобучения

Примечание. *** - эффект значим на 1%-м уровне; ** - значим на 5%-м уровне; * - значим на 10%-м уровне; " - значим на 15%-м уровне; в иных случаях - статистически не значим.

* * *

Общих рецептов эффективности государственных программ не существует. Одна и та же программа может оказаться эффективной в одной и неэффективной в другой стране или регионе, помогать в один период и быть бесполезной в другой. Более того, воздействие государственных программ на подгруппы участников может быть очень разным.

Наш анализ свидетельствует о том, что программы переобучения в России в современном виде, с одной стороны, не настолько эффективны, как считает служба занятости, но, с другой стороны, и не настолько неэффективны, как полагают многие противники программ. Для некоторых категорий участников переобучение сыграло положительную роль. Более того, программы переобучения противодействуют структурной безработице, но могут оказаться неэффективны в активной фазе развития кризиса. В этих условиях более целесообразными представляютсясвоевременное информирование об имеющихся вакансиях и материальная поддержка безработных.

Сбор данных и администрирование оценки государственных программ обходятся дорого. Однако выгоды, получаемые от оценки их воздействия, могут превзойти связанные с этим затраты, особенно если анализ общего воздействия сопровождается оценкой эффектов для подгрупп. Опыт стран, которые включили оценку государственных программ в свою повседневную бюрократическую деятельность, свидетельствует о том, что такие исследования помогают политикам улучшить качество структуры программ, а во многих случаях изменить их направленность, способствуя росту общественного и индивидуального благосостояния.

Важно, чтобы такие исследования и их результаты рассматривались как инструмент улучшения качества предоставляемых государственных услуг, а не как источник аргументов в пользу некомпетентности государственной службы, отвечающей за программы. Неспособность сформировать конструктивный взгляд на проводимую оценку программ приводит к серьезному сопротивлению их оценке и в конечном счете к снижению благосостояния. Мы надеемся, что наше исследование внесет свой вклад в дискуссию как о результативности государственных программ в целом, так и о роли и формах государственного регулирования на рынке труда.

Публикатор:

Постоянная ссылка для научных работ (для цитирования):

Найденный поисковым роботом источник:

Автор(ы) публикации - И. ДЕНИСОВА, М. КАРЦЕВА:

Комментарии: