("Круглый стол" Общероссийской общественной организации "Деловая Россия" и Ассоциации независимых центров экономического анализа. Москва, 26 июня 2007 г.)

А. Аузан (президент Ассоциации независимых центров экономического анализа). В дискуссиях о промышленной политике обычно выделяют две проблемы: а) она препятствует конкурентной политике; б) при плохих институтах промышленная политика используется как способ воровства денег. В последнее время независимые центры экономического анализа активно заняты выработкой стратегий развития России в 2008 - 2016 гг., связанных с формированием коалиций для будущего. В рамках этих стратегий нельзя обойти вопрос о промышленной политике, потому что, по существу, речь идет о возможности целенаправленных изменений в рыночной экономике.

Б. Титов (председатель Общероссийской общественной организации "Деловая Россия"). Наша организация представляет интересы прежде всего перерабатывающего бизнеса, ориентированного на внутренний рынок, поэтому для него очень важен характер государственного экономического регулирования. Для нас термин "промышленная политика", или industrial policy, который широко используется в мире, звучит совершенно естественно. Ведь это, по сути, политика государства, направленная на развитие отдельных направлений, обеспечивающих наибольший эффект для национальной экономики.

Промышленная политика является неотъемлемой частью общеэкономической политики любой страны с рыночной экономикой. Это подтверждается примерами из истории различных государств: и США, и Японии, и, допустим, Великобритании, где всегда реализовывалась наиболее либеральная экономическая политика. Можно вспомнить реформу газовой отрасли в этой стране, которая была подготовлена и осуществлена государством. В результате, за исключением естественно монопольной составляющей, газовый сектор Великобритании сегодня представляет собой самую либеральную систему газового распределения в Европе. Это была промышленная политика английского, в то время консервативного правительства.

В России в 1991 г. промышленная политика исчерпывалась предоставлением льгот отдельным компаниям, что привело к ее полной дискредитации. Опасаясь, причем вполне справедливо, разгула коррупции, новое российское правительство заняло крайне либеральную позицию, и промышленная политика в стране практически не проводилась. Между тем, если рыночные институты функционируют еще недостаточно эффективно, государство в рамках промышленной политики призвано концентрировать и направлять финансовые и инвестиционные потоки в те области, которые представляются важными для дальнейшего развития экономики. В условиях зрелого рынка и нормального уровня конкуренции эти функции во многом выполняются рыночными механизмами саморегулирования, и роль промышленной политики снижается.

В российской экономике уровень конкуренции сегодня явно недостаточен. В последние годы наблюдается тенденция к повышению степени монополизации и концентрации производства. Поэтому нельзя говорить об эффективной работе рыночных механизмов в нашей стране. В таких условиях государство должно реализовывать промышленную политику, направляя ресурсы прежде всего на развитие именно рыночных механизмов, конкурентного рынка.

Специалисты расходятся в понимании того, что же такое промышленная политика. Спектр мнений включает как расширенное ее толкование, приближающееся к общегосударственной экономической политике, так и узкие сегментные

стр. 142

подходы, которые тоже нельзя назвать промышленной политикой.

По нашему мнению, промышленная политика - это государственная политика, направленная на выявление и капитализацию сравнительных конкурентных преимуществ российской экономики, использование тех исторических, географических, территориальных, национальных и других факторов, развитие которых выведет нас на более высокий уровень конкурентоспособности по сравнению с иностранными партнерами. Концентрация государственных, финансовых и организационных ресурсов на реализации таких преимуществ (точек роста) и создание на этой основе новых производств обеспечат дополнительный внутренний промышленный спрос в результате кумулятивного эффекта и будут способствовать развитию смежных производств, отраслей и экономики страны в целом.

Нередко утверждают, что эти точки роста определить невозможно, потому что отсутствуют технологии, позволяющие установить необходимость развития, скажем, производства градусников, а не стиральных машин. Тем не менее некоторые институты уже сформулировали свои предложения относительно того, какие отрасли являются потенциальными точками роста. Кроме того, существуют и международные технологии, эффективно применяющиеся, например, в инновационной сфере, в частности Форсайт.

Какие же направления считаются самыми эффективными с точки зрения бизнеса? Предварительно можно назвать следующие. Прежде всего, конечно, это переработка сырья. Мы экспортируем круглый лес, а на границе с Россией, с китайской стороны, создан целый промышленный кластер по переработке нашего леса. Вот пример отсутствия промышленной политики. То же касается переработки углеводородного сырья. Обладают заметным потенциалом роста наукоемкие отрасли, военно-промышленный комплекс, жилищное строительство и жилищно-коммунальное хозяйство, а также АПК.

Новая и перспективная тема - развитие транзитного потенциала. Действительно, сроки доставки контейнеров из Китая в Европу могут сократиться с 40 до 14 дней при перевозке по территории России. Здесь, безусловно, требуются меры государственной промышленной политики с целью поддержания этого направления.

Что касается вопроса о субъектах промышленной политики, мы считаем, что отдельные проекты отдельных компаний (pick-winners) стимулировать нельзя. К сожалению, в рамках мер промышленной политики сегодня предлагается в основном именно это. Так, в лесопереработке предложено реализовать 7 - 10 инвестиционных проектов по совместному финансированию, предусматривающих огромные льготы для отдельных pick-winners. Такие меры, конечно, недопустимы. Промышленная политика может осуществляться и в более узких областях. Это могут быть самостоятельные отрасли или смежные группы отраслей, например авиа - или автомобилестроение, сельхозмашиностроение, а также узкосекторальные сегменты: выращивание рапса или производство лазеров, создание отдельных видов фармпрепаратов, антибиотиков, которые сегодня в стране не производятся. Кроме того, субъектами промышленной политики могут быть отдельные производственные комплексы и технопарки.

Инструменты промышленной политики нередко носят общеэкономический характер, то есть стимулируют всю деятельность в том или ином направлении. В данной связи мы предлагаем отдавать приоритет амортизационной политике. У амортизации есть одно преимущество: ее можно компенсировать и вычитать из затрат только после того, как оборудование установлено и начнет работать. Нужно шире использовать методы ускоренной амортизации: во-первых, позволить предприятиям самим устанавливать ее скорость, а во-вторых, регулировать ее размеры, то есть коэффициент. Можно установить амортизацию до 200%, то есть разрешить окупать оборудование два раза. Гарантия заключается в том, что средства никуда не исчезнут. Компенсация идет из той прибыли, которую еще только предстоит получить, то есть никакого снижения бюджетных доходов в принципе быть не может. Это льгота будущего периода.

Важно формирование систем софинансирования, включая институты развития, такие как Банк развития, инвестиционные фонды, государственная венчурная корпорация. Необходимо создавать территориально-производственные комплексы, или регионально-локальные кластеры, и механизмы государственно-частного партнерства, прежде всего в инфраструктурной сфере.

стр. 143

Хорошо, что принят закон о концессиях, но, к сожалению, он пока не работает.

Конечно, российская система управления плохо поддается реформированию, поскольку она, по существу, заимствована из советского прошлого, но и рушить ее нельзя, потому что велик риск дестабилизации. Поэтому мы предлагаем создавать систему управления отдельными проектами на базе стандартов проектного управления, которые существуют в мире и использовались раньше у нас в ВПК. По мере увеличения числа таких проектов будет повышаться и качество общей системы управления в стране.

Подобные проекты способны аккумулировать необходимые финансовые ресурсы. Вместе с тем здесь важно участие государства. На его долю должно приходиться не более 25%, а остальные средства предоставит бизнес. Причем государство может вообще не инвестировать, а только давать гарантии по тем проектам, которые оно намерено реализовывать. Возможно также их внешнее софинансирование путем выпуска долговых обязательств, в том числе и на внешних рынках.

М. Ершов (старший вице-президент ОАО АКБ "Росбанк"). Существуют различные критерии промышленной политики: вклад в экономический рост данной сферы; вклад в кумулятивный экономический рост группы отраслей, когда развитие одного направления способствует росту смежных отраслей и производств в соответствии с выбранными приоритетами; вклад в занятость, импортозамещение, повышение конкурентоспособности и др. В целом она выступает в качестве общей системы координат, на которую вынуждены ориентироваться разработчики более прикладной промышленной политики.

Вместе с тем проведение эффективной промышленной политики невозможно вне реальных точек опоры, без которых все разговоры о ней так и останутся благими пожеланиями. В этой связи важен правильный выбор финансовых и денежно-кредитных подходов как основных рычагов, позволяющих реализовать намеченные направления. Однако применяемые сегодня денежно-кредитные подходы требуют серьезных корректировок. В настоящее время денежное предложение рублей, то есть объем ликвидности в экономике, формируется под приток валюты, преимущественно экспортной выручки, а также под растущие внешние займы. Таким образом, консервируется сырьевая направленность экономики.

Поясню эту мысль. Экспортер сырья, продавая его на внешних рынках, получает валюту, которую продает далее Центральному банку или на валютном рынке за рубли и становится источником рублевого предложения и рублевого спроса для остальной экономики. Последняя вынуждена ориентироваться на его заказы, исследовательские заявки, потребности в оборудовании; в результате сырьевая направленность экономики еще больше усугубляется. Отмечу и усиливающуюся зависимость от мировой конъюнктуры, что способно привести к перебоям с ликвидностью. Согласно правительственным прогнозам, положительное сальдо торгового баланса в ближайшие два-три года может стать минимальным. Другими словами, приток ликвидности по этим каналам существенно сократится. Поэтому внутренние механизмы формирования ликвидности должны быть готовы к новым условиям, иначе растущая экономика столкнется с финансовыми ограничениями и будет сильно зависеть от внешних займов или других механизмов, которые позволят ей оставаться на плаву.

В этой связи отмечу важность рефинансирования как одного из инструментов формирования ликвидности в экономике. Помимо финансового здесь есть еще и структурный аспект, когда целевым образом составляется список бумаг, которые принимаются Центральным банком от участников рынка для операции рефинансирования. Например, в Японии развитие малого бизнеса включили в систему приоритетов, обязав Банк Японии принимать соответствующие бумаги от коммерческих банков, обеспеченные их кредитами предприятиям малого бизнеса. В результате ликвидность не просто поступает в экономику (хотя это и важно само по себе), а достигается адресность таких процессов, когда приоритетными получателями являются те отрасли, которые необходимо развивать.

А. Данилов-Данильян (председатель Экспертного совета Общероссийской общественной организации "Деловая Россия"). Приведенное определение промышленной политики, с одной стороны, подчеркивает активную роль государства, а с другой - отражает нынешнюю пассивность бизнеса в ее проведении. В настоящее время, по-видимому, возможна только

стр. 144

государственная промышленная политика, но необходимо постепенно превращать ее в национальную, то есть бизнес должен быть не объектом промышленной политики, а одним из ее активных субъектов. Для этого ему следует посылать сигналы государству и другим участникам рынка о трудностях, с которыми он сталкивается, и тем самым выявлять зоны, где, собственно, и нужна активность, в результате которой появляются конкретные проекты на данной территории с соответствующим финансированием и т. д. Сегодня такую активность в лучшем случае проявляют только представители очень крупного бизнеса, главным образом в отношении инфраструктурных проектов.

Мы предлагаем разработать механизм диалога между бизнесом и властью, где государство является даже не финансовым, а организационным агентом. Такого рода площадки можно организовать на правительственном уровне, используя в этих целях возможности Минэкономразвития и Минпромэнерго.

К сожалению, сейчас подобная работа не ведется. Предпринимательские объединения - "Деловая Россия", РСПП и Торгово-промышленная палата РФ к вопросам содержания промышленной политики и ее проведения подходят главным образом концептуально. Вместе с тем мало практических действий по организации усилий бизнеса в этой области, с тем чтобы государственные органы понимали его нужды, особенно с точки зрения расшивки узких мест.

Нередко говорят, что промышленная политика противоречит задачам создания равных конкурентных условий для бизнеса, но часто из-за недостаточных объемов производства в конкретной отрасли ослабляется конкуренция в смежных отраслях. Таким образом, в одних случаях промышленная политика может препятствовать, а в других - способствовать конкуренции.

Л. Григорьев (президент Фонда "Институт энергетики и финансов"). Сегодня термин "промышленная политика" опять признан легитимным. Конечно, если есть эффективно работающие рынки, то нужды в промышленной политике нет. К сожалению, из-за того, что 17 лет было потеряно для развития России, сейчас трудно найти область, где нельзя было бы обосновать необходимость вмешательства государства, использования государственных средств или проведения промышленной политики. Необходимость инвестирования во все области физической и социальной инфраструктуры обусловливает потребность в координации действий частного бизнеса, государственных стимулов и выделения бюджетных средств.

Что удалось сделать без вмешательства государства? Можно назвать развитие связи, производство пива, но наибольших успехов за эти годы мы, безусловно, добились в строительстве коттеджей. Проблема состоит в том, что целый ряд проектов, прежде всего промышленных, в нашей стране не реализуется. Это связано с тем, что норма прибыли в сырьевых и экспортных отраслях, в торговле и снабжении настолько выше, чем в промышленности, что она перекрывает все внутренние риски, поэтому туда направляются капиталовложения.

Сам термин "промышленная политика" - это неправильный перевод с английского. Industrial policy означает крупноотраслевую политику. Важно отметить, что, с одной стороны, ее принципы стремятся реализовывать на уровне отрасли, чтобы избежать прямой коррупции, а с другой - за ними всегда стоят конкретные компании. Конкурируют не отрасли, а компании, поэтому к модным показателям конкурентоспособности надо подходить осторожно. Плохое управление может свести на нет все объективные преимущества.

Промышленная политика не должна охватывать всю экономику, здесь требуются разумные финансовые ограничения. Кроме того, она не должна подменять собой нормальный правопорядок, права собственности или кредитование. Она призвана расшивать узкие места в экономике, в том числе в промышленности. Кстати, последний проект Всемирного банка по финансированию промышленности в развитых странах - покупка самолетов для голландской авиакомпании KLM в 1960-е годы. Поэтому мы должны сосредоточиться лишь на нескольких приоритетах в области промышленности. Причем целый ряд приоритетов у нас определяется политическим стремлением сохранить статус великой державы. Если мы действительно считаем себя таковой, нам нужно иметь авиацию и ракеты, но тогда это должна быть долгосрочная политика, рассчитанная на 20 лет, а не на один-два президентских срока. В противном случае под

стр. 145

влиянием лоббистских усилий компаний, регионов и министерств суть промышленной политики будет выхолощена.

А. Шаститко (генеральный директор Фонда "Бюро экономического анализа). Я хотел бы более подробно остановиться на вопросах взаимосвязи конкурентной и промышленной политики. В первом приближении их цели одинаковы: обеспечение устойчивого экономического роста и повышение общественного благосостояния. Однако инструменты для проведения конкурентной и промышленной политики по определению разные. Исторически конкурентная политика - в первую очередь антимонопольная политика. Вместе с тем содержание конкурентной политики гораздо шире, так как включает и политику по недопущению недобросовестной конкуренции, и политику в сферах, где рынка нет и надо создавать условия для конкуренции (в частности, отрасли с естественно монопольным компонентом и вертикально интегрированными компаниями - субъектами естественных монополий). Антитраст в классическом понимании - это типичная защитная политика, направленная на пресечение злоупотреблений доминирующим положением, сговоров и согласованных действий, контроль экономической концентрации. Есть еще российское изобретение - контроль монополистической деятельности и соглашений с участием органов госвласти с помощью антимонопольного законодательства. Результат адекватной конкурентной политики - прежде всего такие стимулы участников рынка, которые приводят (даже помимо воли самих участников) к эффективному использованию ресурсов, генерированию нововведений.

Промышленная политика связана с прямым или косвенным предоставлением дополнительных ресурсов, что вместе с тем не означает, что ее нельзя реализовать, не предоставляя государственную помощь.

Нужна хорошая конкурентная и промышленная политика. Но что это такое? Мы с профессором Тамбовцевым озвучили одну идею на конференции, которая состоялась в апреле этого года в ГУ-ВШЭ. В нашей работе речь шла о так называемых инвестиционных и регуляторных дискретных альтернативах. Вопрос состоит в том, как именно эти политики формируются, каким образом отбираются и используются инструменты каждой из них, каким образом разрабатываются, обсуждаются правила, затрагивающие интересы сотен тысяч, а в некоторых случаях - миллионов людей.

В законе "О защите конкуренции" есть норма о коллективном доминировании. Фактически при желании ею можно заменить согласованные действия, хотя это имеет отношение к другой сфере антимонопольного контроля - сделкам экономической концентрации. В принципе данной нормой с учетом ее параметров можно "прижать" если не половину, то по крайней мере треть российского бизнеса. А если научиться манипулировать рыночными долями, то чем это не инструмент промышленной политики в худшем смысле слова?

Важно понять, куда инвестируются средства. Я думаю, что инвестирование в подготовку ТЭО инвестиционных проектов происходит нормально. Однако исторически сложилась недооценка значимости институционального обрамления экономических процессов, которое имеет прямое отношение к регуляторным структурным альтернативам. Сколько стоит разработка нормативно-правового акта, который, как в случае с техническими регламентами, может изменить ситуацию в целой отрасли? Насколько мне известно, стоимость соответствующих госконтрактов составляла 2 - 3 млн. руб. Вместе с тем при реализации проектов Всемирного банка стоимостью, предположим, 100 - 150 млн. долл. на подготовку проекта документации расходуется 1 - 1,5 млн. долл. Теперь представим отрасль с годовым оборотом, скажем, 20 млрд. долл. и инвестиции в институциональное обрамление в 2 - 3 млн. руб. Дальше идут расходы на лоббирование - это уже как бы отдельный вопрос. Из сказанного не следует, что необходимо просто увеличить финансирование. Цель - создание качественного институционального проекта - окажется достигнутой, если вместе с ресурсами будут изменены и процедуры выявления и отбора альтернатив.

Для того чтобы оценить баланс конкурентной и промышленной политики, необходимо проводить соответствующие расчеты, причем не только экспертам, но и заинтересованным лицам, аналогично тому, как в инвестиционных проектах просчитываются варианты. Почему это открыто не рассматривается в ходе обсуждения законопроектов? Да, упомянутый

стр. 146

закон о защите конкуренции обсуждался открыто, но процедура была такая, что понять, откуда там появились те или иные поправки, было абсолютно невозможно. А каковы последствия? Получается, что выгоды снова концентрируются у узкой группы заинтересованных лиц, а издержки распределяются широким веером. Поэтому обсуждать надо не столько вопрос о том, какой должна быть промышленная и конкурентная политика, а как вообще формируется государственная экономическая политика.

В. Сальников (руководитель направления реального сектора Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования). Прежде всего хотелось бы отметить, что у нас есть два-три года, в течение которых нужно сделать выбор долгосрочной модели экономического развития. Фактически речь идет о выборе между энергосырьевой и инновационной моделями. При этом более высокие темпы роста, обеспечивающие долгосрочное устойчивое развитие страны, достигаются именно в рамках инновационной модели. Для этого и нужна новая, активная промышленная политика, которая сама призвана быть в известном смысле инновационной.

Промышленная политика на современном этапе должна быть направлена на помощь компаниям в нахождении новых источников роста как внутри страны (импортозамещение), так и, особенно, за ее пределами (экспортная экспансия). Также крайне важны в среднесрочной перспективе сглаживание структурных диспропорций (дефицита ресурсов и несогласованности развития отдельных секторов) и стимулирование роста эффективности. Для этого необходимо существенно расширить спектр принципов и инструментов промышленной политики. Говоря о принципах промышленной политики, отмечу важность распространения лучших практик и опоры на лидеров. При этом требуется инициатива со стороны самого бизнеса. Международный опыт свидетельствует о том, что нормальная промышленная политика является реакцией на действия и активность бизнеса, то есть не государство подталкивает бизнес работать в том или ином направлении, а, наоборот, он обращается за государственной поддержкой.

Проведение эффективной промышленной политики невозможно без согласования интересов ее субъектов. Поскольку спектр задач очень широк, то, по-видимому, здесь придется задействовать фактически весь бизнес - и крупный, и средний, и малый с акцентом на две последние группы. Но вопросы координации их интересов и целей, формирования соответствующих механизмов остаются непроработанными. У подавляющего большинства отраслевых, региональных стратегий развития есть один огромный недостаток: в них не указаны основные заинтересованные лица, их возможные выгоды и потери, а главное - отсутствует механизм обязательств в рамках данных стратегий.

Наконец, важно учитывать макроэкономические, межотраслевые и межрегиональные эффекты от реализации мер промышленной политики. Так, если сейчас проанализировать инвестиционные планы наших естественных монополий или крупных компаний, то станет ясно, что либо на развитие остальной экономики средств вообще не хватит, либо необходимо разработать сверхэффективные механизмы мобилизации и освоения масштабных финансовых ресурсов. Пока что все эти планы и стратегии остаются не более чем невзаимосвязанными благими пожеланиями.

В. Тамбовцев (завлабораторией институционального анализа экономического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова). Меня очень радует, что "Деловая Россия" ведет речь не просто о промышленной, а об инновационно-промышленной политике. Но здесь и кроется проблема. Еще лет 20, если не больше, назад экономисты, анализируя условия, при которых экономика становится восприимчивой к инновациям, установили, что таких условий может быть два и они в некотором смысле взаимоисключающие. Восприимчивы к инновациям те отрасли и те экономики, где хорошо защищены права собственности, и те отрасли или экономики, где высока рыночная власть предприятий. То есть или хорошо защищенные права собственности, или высокий уровень монополизации. При любом из этих двух условий инновации будут, потому что их выгодно осуществлять.

В сфере переработки сырья инновации вероятны, поскольку там действует рыночная власть, в основном доставшаяся по наследству от советской экономики. Действует она и в наукоемких отраслях, где ее создает государство, формируя

стр. 147

огромные корпорации. Но в жилищном строительстве нет ни монополий, ни прав собственности, поэтому инноваций здесь не будет. То же относится и к АПК: в нем нет ни защищенных прав собственности, ни монополий, не будет и инноваций. Последнее, транзитный потенциал - это железные дороги, естественная монополия.

Итак, из пяти точек роста по двум направлениям обеспечить инновационное развитие без институциональных преобразований не удастся. Нужно или создавать руками государства монополии, которые будут абсорбировать положительный эффект от инноваций, или защищать права собственности. Как можно заниматься защитой прав собственности в жилищном строительстве и в АПК, но не в экономике в целом? Я не знаю.

Предлагаемые "Деловой Россией" инструменты являются, в сущности, проектными; они, конечно, могут оказаться эффективными при больших административных усилиях в условиях, когда права собственности защищены плохо. То есть эти меры реалистичны, но это примерно то же, что спор о выборе наилучшего цвета, в который следовало бы покрасить капитанский мостик корабля, который весь оброс ракушками и с трудом пробирается по узкому каналу без особых надежд куда-то дойти. Рубку-то мы покрасим, а вот доплывем ли?

Б. Титов. Сельское хозяйство и строительство являются сегодня лучшими примерами реализации промышленной политики в нашей стране. Были созданы инструменты стимулирования инвестиций в эти сферы. Прежде всего здесь решаются социальные проблемы, но привлекаемые инвестиции создают дополнительные кумулятивные эффекты, порождая спрос в смежных отраслях, а затем и в экономике в целом возникают новые импульсы развития. Да, права собственности недостаточно защищены. Но и в сфере монополий они подвержены тем же рискам, что и в малом, и среднем бизнесе, а иногда, как мы видим, и более высоким. Поэтому вряд ли правомерно противопоставление: или монополия, или права собственности. Кроме того, стимулирующие меры в строительстве и АПК привели к настоящему буму инвестиций.

Права собственности - неотъемлемый элемент любой рыночной экономики, и необходимо создавать институты, которые бы их защищали. В то же время нужно понимать, что пока в нашей стране нет развитого конкурентного рынка, соответствующего количества субъектов конкуренции, мощного среднего класса собственников, говорить об эффективно действующих институтах защиты собственности не приходится. И что же, теперь надо ждать, когда они возникнут? Напомню, что после кризиса 1998 г., когда никаких действующих институтов просто не было, инвестиции в промышленность пошли.

Вместе с инвестициями идут и инновации, потому что мы инвестируем в современные технологии. В качестве примера реальной промышленной политики можно привести национальный проект в области здравоохранения, где реализуются инновационные венчурные проекты, внедряются абсолютно новые технологии. Любые инвестиции связаны с инновациями, так же как и инновации невозможны без инвестиций.

О. Фомичев (директор экспертно-аналитического департамента РСПП). В ходе обсуждения доклада мы стали отходить от приведенного определения промышленной политики, сильно его расширив. Проблема в том, что мы не можем на практике показать, что такое промышленная политика. Опыт разных стран, включая Россию, где государство просто создавало целые отрасли промышленности, неправильно, на мой взгляд, называть промышленной политикой. Это индустриализация. Кроме того, утверждается, что все страны, которые добились успехов в экономическом развитии, активно применяли меры промышленной политики. Но ведь ее использовали и те, кто успехов не добился.

Здесь говорилось о том, что у нас нет времени ждать, когда сформируются полноценные рыночные институты, поэтому нужно повышать роль государства везде, где только можно. Но в нашей стране институты не создаются, потому что государство настолько слабо, что не может обеспечить их нормальное функционирование. Предположим, оно будет проводить хорошую промышленную политику. Но сразу возникает вопрос: а как? Может быть, тогда лучше сделать некие проекты и направить туда деньги, а государство в рамках проектного финансирования пусть сначала создаст эти институты, а не занимается промышленной политикой.

Я согласен с Л. Григорьевым в том, что те приоритеты, которые обычно на-

стр. 148

зывают в ходе дискуссий, - это, по сути, политические приоритеты, связанные либо со сложившейся в России ролью государства, либо с необходимостью выполнения тех социальных функций, ответственность за которые государство за собой чувствует, прежде всего в областях, где до сих пор во многом именно благодаря ему нормальные рыночные отношения недостаточно развиты.

Что касается технологии Форсайта, то ее, на мой взгляд, не следует использовать для выбора секторов или даже кластеров, которые нужно развивать. Форсайт - это выбор перспективных технологических направлений, куда государство должно вкладывать деньги. Эти технологии потом могут широко использоваться во всех отраслях.

Инструменты промышленной политики, предложенные "Деловой Россией", на самом деле уже реализуются. Таким образом, вряд ли можно говорить о том, что в стране она отсутствует: созданы Банк развития, государственная венчурная корпорация, особые экономические зоны.

Е. Николаева (зампредседателя Общероссийской общественной организации "Деловая Россия", президент компании "Новые технологии"). Когда представители бизнеса приходят на такие мероприятия, они ждут, что кто-то из сотрудников государственных органов четко скажет, что государство хочет развивать, с тем чтобы бизнес мог присоединиться к этой работе. Да, он может участвовать в процессе выбора приоритетных отраслей, но все равно окончательное решение остается за государством. К сожалению, мы погубили отечественную науку, и ждать от нее инновационных предложений в ближайшие десять лет не приходится. Сегодня можно реально рассчитывать лишь на уже имеющиеся проекты, по сути наработки ВПК конца 1980 - 1990-х годов.

Акцент на инновационном развитии - единственный шанс для России перестать быть сырьевым придатком мировой экономики. Но сегодня в промышленной политике наблюдается сильный перекос в пользу сырьевого сектора, в котором концентрируется большая часть прибыли в экономике, а на все остальные отрасли обрабатывающей промышленности приходится лишь незначительная ее доля. Следовательно, они фактически не могут реально развиваться дальше. В этом и заключается основная проблема промышленной политики в нашей стране. До тех пор, пока государство не предпримет соответствующих мер, частный бизнес, например, не сможет бороться с монополиями. Так, стоимость подключения небольшого завода к энергосетям в Подмосковье составляет десятки миллионов долларов (1000 евро за 1 кВт). Разве можно после этого говорить о конкурентоспособности?

А. Шаститко. В принципе здесь речь идет не столько о промышленной, сколько о конкурентной политике. Как формируется такая цена? Это признак дискриминационного доступа либо просто банальное злоупотребление доминирующим положением? Согласно новому закону, если тарифный орган принял такое решение, оно оказывается вполне легитимным. То есть теперь это уже злоупотреблением не считается. Поэтому многие проблемы можно решить методами конкурентной политики.

В. Рудашевский (зампредседателя Комитета Торгово-промышленной палаты РФ по научно-техническим инновациям и высоким технологиям). Кратко сформулирую несколько тезисов. Первое. Все время говорится о государственной промышленной политике; позиция Комитета РСПП состоит в том, что должна проводиться национальная промышленная политика. Второе. Мы считаем, что промышленную политику может осуществлять только бизнес, государство должно лишь создавать условия для хозяйственной деятельности, в том числе и для инвестиций, конкуренции и пр. Третье. Промышленная политика все время отождествляется с вмешательством государства. Мы считаем, что национальная промышленная политика не должна быть связана именно с ним. Государство - партнер бизнеса. Уже сейчас 78% ВВП производит частный сектор. Да, мы наблюдаем попытки огосударствления, но отбирают-то, между прочим, успешный бизнес.

Популярный сегодня лозунг государственно-частного партнерства - доказательство беспомощности государства в реализации даже тех приоритетов, которые оно само и формулирует. Выдвинули в качестве приоритета развитие нанотехнологий, но в этих целях создается государственная корпорация. Почему? А потому, что если дать деньги бизнесу, то их якобы разворуют. Государство опять-таки расписывается в собственной

стр. 149

беспомощности, оно не может проконтролировать использование тех средств, которые само и выделяет, несмотря на то что правоохранительные органы разрастаются в геометрической прогрессии.

Позиция РСПП заключается в том, что надо поддерживать не отрасли, а проекты, но не отдельных компаний. Государство сегодня также разделяет этот подход, приступив к реализации приоритетных национальных проектов. Лучше всего они реализуются там, где были созданы соответствующие условия для участия в них бизнеса.

В. Дребенцов (главный экономист компании ВР по России и СНГ). Что такое старая структурная политика, или, точнее, традиционная промышленная политика? Это объединение худших качеств государства и бизнеса. Когда говорят о коррупционности промышленной политики, имеют в виду, что бизнес начинает стремиться к присвоению ренты, а государственные чиновники - к присвоению своей административной ренты, возникающей в процессе их взаимодействия с бизнесом. Новая промышленная, или структурная политика старается объединить лучшие черты государства и бизнеса. Причем успешные примеры ее проведения есть среди стран, где государственные и рыночные институты, как и в России, еще не сформировались, то есть слабому государству приходится взаимодействовать со слабым бизнесом. В нашей стране государство, похоже, решило, что раз оно богатое, то оно сильное, поэтому может проводить традиционную промышленную политику. Но Россия - не Япония и не Южная Корея.

На мой взгляд, в условиях России уместнее говорить о новой структурной политике. Важнейшее ее отличие от традиционной промышленной политики состоит в том, что она поддерживает не конкретные сектора, а определенные виды деятельности (например, производство программного обеспечения), экспорт, инновации и т. д., и бизнес сам решает, в каком секторе у него конкурентные преимущества. Не государство должно их выявлять и капитализировать, а бизнес.

В качестве примера можно привести Чили, государство, в котором есть много интересных работающих институтов, сформировавшихся в тех же условиях - слабый бизнес и слабые государственные институты. Если государство решило активно проводить промышленную, структурную политику, оно не должно все брать на себя. Речь идет не только о выборе секторальных приоритетов, а об оказании всего спектра услуг бизнесу - здесь нельзя ограничиваться государственными институтами или банками развития. В Чили это осознали, там государство аккредитовало большое число частных компаний, которые предоставляют бизнесу любые виды услуг - от Форсайта до финансовых. А государство их просто софинансирует. И такая схема оказалась весьма эффективной.

Если России уж очень хочется сконцентрировать усилия на чем-то конкретном - учитывая, что все объять невозможно, - промышленная политика могла бы, например, ограничиться либерализацией газового сектора, от чего выиграют и бизнес, и государство, и население.

Б. Титов. В условиях слабой конкуренции бизнес вряд ли сам, без поддержки государства, сможет оценить и реализовать свои конкурентные преимущества. Так, разработка программного обеспечения развивается только в офшорах. Государство должно создать условия для притока инвестиций в эту сферу.

Д. Белоусов (руководитель направления Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования). Действующая модель экономического роста, когда производство развивается за счет притока доходов в условиях благоприятной экономической конъюнктуры, постепенно исчерпывает свои возможности. Сегодня отмечается быстрый рост конкурирующего импорта, причем в ситуации, когда физический объем экспорта перестал расти. Следовательно, в течение ближайших нескольких лет, в зависимости от динамики цен на нефть, в России может сложиться нулевое сальдо платежного баланса, а темпы экономического роста замедлятся. Поэтому мы должны в кратчайшие сроки решить задачи энергосырьевого развития, то есть переходить к новым районам добычи, развивать экспортную инфраструктуру, реализовывать быстро окупаемые проекты в сфере транспорта, обеспечить замещение газа в топливном балансе другими видами энергоносителей, то есть тактически - углем, а стратегически - ядерной энергетикой. В результате ускорится развитие металлургии, тяжелого машиностроения, энергетического

стр. 150

и транспортного, определенных секторов высоких технологий и т. д.

Но стратегически энергосырьевая модель все равно бесперспективна. Потому что еще через несколько лет, ориентировочно в 2015 г., мы опять столкнемся с пределами добычи, при этом на внутреннем рынке конкурентные позиции будут утрачены, а дальше темпы роста начинают быстро падать, до 4% к 2020 г. Для того чтобы выйти за пределы инерции - даже "энергосырьевой инерции", привлекательной и для ряда крупных компаний, и для наших внешних контрагентов, - надо реализовать сценарий инновационного роста, основанного на использовании потенциала конкурентоспособности.

Для этого требуется, с одной стороны, создать условия для технологического прогресса, а с другой - стимулировать инвестиционную и инновационную активность средних компаний в обрабатывающей промышленности, которые только и могут быть мотором нашего экономического роста после 2012 - 2013 гг.

Причем, учитывая характер и масштаб задач, главный вопрос промышленной политики - даже не столько "что делать?", сколько "кто это будет делать?". Поэтому уже в ближайшее время нужно приступить к формированию субъекта развития.

Это - самая главная управленческая задача. Для ее решения необходимо взаимодействие частного бизнеса и государства. С крупным бизнесом оно может договариваться напрямую, и он к этому готов, и соответствующие технологии существуют. Это и государственно-частное партнерство, и софинансирование проектов развития (в том числе через создаваемые сейчас специальные финансовые институты), и регулярно осуществляемое согласование основных направлений энергетической и инфраструктурной политики, и многое другое.

Применительно к среднему бизнесу ситуация сложнее, потому что его субъекты не сопоставимы по своему масштабу, по характеру объекта управления с федеральными органами власти. Государство должно найти способ взаимодействовать с его представителями, поскольку спектр экономической политики в значительной мере смещается из федерального центра в регионы (о чем шла речь на недавнем заседании Госсовета в Волгограде), где масштаб управления уже соизмерим с региональным средним бизнесом. Отсюда становится все более востребованным объединение среднего бизнеса для участия в диалоге с государством.

Здесь очень важен вопрос о горизонте планирования. У крупных компаний он достаточно большой: так, у РАО ЕЭС - до 2030 г., с региональным разрезом. У среднего бизнеса планирование на 3 - 5 лет. И что с этим будет делать государство? Как ему конструктивно взаимодействовать со средним бизнесом, учитывать его интересы на фоне более длительной перспективы, на которую оно сегодня разрабатывает свою политику? Поэтому объединение среднего бизнеса должно заниматься, на мой взгляд, выработкой более долгосрочных целей и рамочных прогнозов, с тем чтобы стать реальным субъектом диалога с государством, федеральным центром, органами власти субъектов Федерации.

Ю. Кузнецов (эксперт Комитета Совета Федерации по промышленной политике). Кратко изложу некоторые ключевые положения доклада по промышленной политике, подготовленного в нашем Комитете.

Проблемы с применением традиционной промышленной политики характерны не только для России. Они отражают общемировую тенденцию уменьшения роли государства в экономике, или, если хотите, кризис государства современного типа, выражающийся в ослаблении легитимности, в утрате суверенитета и, что важно в нашем контексте, в том, что государство все менее способно влиять на экономическую ситуацию в стране.

Возможна ли в такой ситуации промышленная политика? На наш взгляд, да. Под ней мы понимаем комплекс мер по развитию различных отраслей. Как она может быть устроена? Дело в том, что у нас разные отрасли неодинаково регулируются государством - вплоть до того, что некоторые вообще не являются нормальными бизнесами из-за чрезмерного регулирования. Прежде всего это всевозможные инфраструктурные сети - вспомним приводившийся пример с подключением к электросетям в Подмосковье, да и вообще в стране. В нашем докладе предложен ряд мер, позволяющих эволюционным путем осуществить дерегулирование и либерализацию отраслей, которые традиционно относятся к естественным монополиям.

стр. 151

Во-первых, это принцип: все новое свободно, то есть вывод из-под регулирования, в том числе тарифного, всех вновь создаваемых активов, в том числе сетевых. Во-вторых, переход от регулирования естественных монополий к финансированию ключевой инфраструктуры. Ведь регулирование естественных монополий существует для того, чтобы за счет одних потребителей финансировать других. Это неэффективный метод финансирования убыточных участков инфраструктуры. Мы предлагаем постепенно перейти к их прямому финансированию.

Куда же должны идти государственные инвестиции? Мы считаем, что их следует направлять не в эффективные отрасли, которые бизнес должен сам развивать, а туда, куда бизнес не пойдет, где прибыльность недостаточная и риски высокие. Это и упоминавшиеся убыточные участки инфраструктуры, и частично оборонная промышленность, и фундаментальная наука, и т. д. Именно в таких секторах значима роль государства. А из других отраслей оно должно уходить. Тогда у нас и станет проводиться нормальная промышленная политика.

Б. Титов. Но что же такое промышленная политика? Вы используете в своем докладе широкий подход, мы - более узкий.

Ю. Кузнецов. Узкий подход описывает такую деятельность, которая не может привести к намеченным результатам. Можно, например, прыгнуть с небоскреба, рассчитывая остаться в живых, но это в принципе недостижимо. В современном мире невозможно достичь поставленных целей лишь вливанием денег.

И. Пилипенко (советник Председателя "Деловой России" по экономическим вопросам). Я хотел бы остановиться на вопросе о том, где необходимо проводить промышленную политику. У нас есть высокоурбанизированные зоны, а есть Эвенкийский автономный округ, в котором плотность населения очень мала. Пространственная структура экономики России полностью унаследована от советских времен, когда, начиная с 1920-х годов, успешно воплощалась в жизнь теория территориально-производственных комплексов (ТПК), выступавшая инструментом реализации плановой экономики в регионах. До революции Европейская часть России характеризовалась сложившейся пространственной структурой. Однако после революции для индустриализации страны упор был сделан на постройку больших заводов преимущественно в тяжелой промышленности при практически полном отсутствии малых и средних предприятий, что в итоге сказалось на конкурентоспособности нашей промышленности в 1990-е годы. Тем не менее в Сибири и на Дальнем Востоке при очаговом освоении территории практическое применение теории ТПК оказалось весьма успешным.

ТПК - это межотраслевой комплекс, построенный на компактных площадках для реализации общенациональных хозяйственных задач. Можно назвать в их числе Курскую магнитную аномалию, Кузбасский, Тимано-Печорский, Северо-Тюменский, Норильский, Среднеобский, Саянский, Красноярский и другие ТПК. В 2002 г. 12 ведущих ТПК обеспечили 34% промышленного производства и 62% экспорта России, выступая в настоящее время основой международной конкурентоспособности нашей страны. Хотя они подверглись полной приватизации, управление этими компаниями осуществляется по-прежнему из центра, но место Госплана заняли штаб-квартиры отечественных корпораций.

Последний пример ТПК - это Нижнее Приангарье. Данный проект обсуждался еще в 1950-е годы, затем был четко сформулирован как ТПК в 1980-е годы, и с 2000 г. планировалось запустить федеральную целевую программу развития Нижнего Приангарья. Но недавно этот ТПК был переименован в "кластер" (модное слово!), и, наконец, частичное освоение Нижнего Приангарья началось с помощью механизмов государственно-частного партнерства через Инвестиционный фонд РФ.

Теперь обратимся к рассмотрению роли кластерной политики при реализации промышленной политики. Во-первых, кластерная политика придает ключевое значение развитию конкурентного рынка в стране, ибо под кластерами понимаются созданные предприятиями формы организации производства, повышающие конкурентоспособность компаний-членов кластера, и государству необходимо их только стимулировать и помогать в дальнейшем развитии. Во-вторых, кластерная политика ориентируется на микроэкономику, то есть акцентирует внимание на том, как развивается компания во взаимодействии с другими институтами на местах, в ре-

стр. 152

гионах и муниципалитетах. В-третьих, для ее успешной реализации необходимо тесное взаимодействие власти, бизнеса и научно-исследовательских организаций. И, наконец, в-четвертых, она делает упор на развитие малого и среднего бизнеса, которые в развитых экономиках в основном кластеры и формируют.

Главное заблуждение состоит в том, что пространственный кластер (концентрация в пространстве нескольких компаний и поддерживающих институтов из одной подотрасли экономики) воспринимается у нас как западный аналог ТПК, хотя механизмы формирования этих форм организации производства абсолютно разные. Другое заблуждение: кластером считают юридическую форму создания, например, технопарка или технико-внедренческой зоны. Но дело в том, что кластер формируется сам. Если компании найдут данный технопарк и условия работы в нем выгодными, они будут привлекать своих поставщиков в этот район, тогда и начнет формироваться агломерация компаний - кластер. Ибо бизнес сам должен решать, что ему делать, но не государство, которое может только создавать благоприятные условия для бизнеса, но никак не директивно назначать или создавать кластеры "с нуля".

Итак, можно выделить три направления реализации промышленной политики в пространстве. Во-первых, это развитие существующих и создание новых территориально-производственных комплексов, поскольку необходимо учитывать сырьевую направленность российской экономики. В их развитии государство призвано играть ключевую роль. Задача бизнеса состоит в том, чтобы поддержать эти действия государства. Государство должно брать на себя создание инфраструктуры, чтобы бизнес мог инвестировать непосредственно в производственные мощности. Во-вторых, - развитие межотраслевых кластеров (телекоммуникации, нефтехимия и др). В данном случае государственная политика должна быть направлена на поддержку конкуренции между компаниями. Третье направление - содействие развитию пространственных кластеров, которые формируются бизнесом в регионах.

М. Абрамов (вице-президент Ассоциации производителей полиграфического оборудования). Как мне представляется, свою промышленную политику государство реализует через процедуры, налоговые ставки, таможенные тарифы и пошлины. То, как это делает государство, бизнес не устраивает.

Первая проблема - сложность процедур. Например, инструкция по заполнению годового бухгалтерского отчета, который ежегодно сдает предприятие, насчитывает 600 страниц. Сам отчет составляет от 60 до 100 страниц. В Швеции отчет на одной странице и инструкция - 12 страниц. Актуальные практические рекомендации бухгалтерам предприятий, подготовленные при участии специалистов Минфина и ФНС России, содержат более 200 тысяч страниц эксклюзивных рекомендаций и более 30 тысяч нормативно-правовых документов в полной редакции. Кроме того, есть еще CD-диск с обновлением два раза в месяц и онлайн-версия с ежедневным обновлением. И этим бухгалтер должен руководствоваться! В таких условиях быть добросовестным налогоплательщиком, то есть полностью следовать инструкциям, практически невозможно.

Вторая проблема - неоптимальные таможенные тарифы и пошлины. В одних случаях их надо повышать, в других - понижать. Например, из-за высоких пошлин на высококачественные бумаги и картоны значительную часть полиграфической продукции печатают за рубежом. По этой причине из страны уходит более 1 млрд. долл. в год. Страдают и бумажники, ради которых якобы это делается: осваивать производство невыгодно из-за отсутствия рынка внутри страны, опять же из-за высоких таможенных пошлин. Эта проблема существует несколько лет. "Деловая Россия" в апреле 2007 г. провела "круглый стол" и направила письмо в Минпромэнерго. Пришла отписка, что вопрос будет рассмотрен осенью. Проблема таможенных пошлин касается практически всех отраслей.

Третья проблема - тяжесть налогового бремени. Сегодня на рубль получаемой на руки зарплаты надо заплатить 73 копейки налогов. Для большинства отраслей промышленности, особенно легкой, это совершенно неподъемно. В ряде случаев надо или платить часть зарплаты в "конвертах", или закрывать производство. "Деловая Россия" предлагает снизить ставки ЕСН и НДС до 12%. Если бы правительство это сделало, вот это действительно была бы промышленная политика!

стр. 153

И последняя (по счету, но не по значению) проблема - где взять деньги для развития производства. Чтобы купить станок, надо получить кредит, но станок в залог не принимают. При этом проценты по кредиту очень высоки. Например, Сбербанк России дает кредиты под 16,5% годовых.

А. Костров (исполнительный директор Союза производителей стекловолокна). Если серьезно говорить о смене модели развития, то можно отметить тенденцию изменения масштаба объекта промышленной политики. Это переход от предприятия к отрасли, от отрасли к группе отраслей и, по сути, к межотраслевому региональному кластеру. В таком случае узкая трактовка промышленной политики неприменима. Согласно расширенному пониманию, промышленная политика должна включать в себя минимум три группы инструментов: прямое финансирование; косвенное финансирование; госрегулирование и администрирование.

В рамках первой группы мы поддерживаем предложение о рефинансировании Центральным банком. Этот вопрос еще не решен, хотя технологически понятно, как осуществлять рефинансирование под портфель целевых кредитных обязательств коммерческих банков. В случае косвенного финансирования весьма актуально создание инфраструктурных проектов. Кроме того, часть государственных средств может быть вложена в сферу НИОКР с большой пользой как для госкорпораций, так и для смежных отраслей. Что касается госрегулирования и администрирования, то здесь на первый план выходят налоговые льготы, кредиты и т. д. Необходимо также всемерно содействовать внедрению научно-технических разработок, создавая для этого соответствующие условия.

Б. Титов. Хотя на правительственном уровне признается необходимость проведения промышленной и инновационной политики, некоторые решения не вполне соответствуют поставленным задачам. Например, Российская венчурная корпорация создана с благими намерениями, но вряд ли можно надеяться, что она будет реально способствовать прорыву в области распространения инновационных технологий. Ведь, по сути, это не столько венчурная компания, сколько новый инвестиционный фонд, который ориентирован на получение прибыли, а не на решение задач внедрения инноваций. Поэтому представляется важным донести до государственных органов согласованное мнение бизнеса и экспертного сообщества по ключевым направлениям промышленной политики.

А. Аузан. В ходе дискуссии большинство независимых экспертов согласились с необходимостью проведения промышленной политики. Расхождения выявились в том, в каком смысле ее понимать - в широком или узком? В первом случае мы, по сути, говорим об эффективной экономической политике, но зачем называть ее промышленной? Если вы против проведения промышленной политики в узком смысле, надо об этом прямо сказать, ведь она традиционно понимается именно так. Важный вопрос: проводится ли она реально и каким образом? Два года назад, когда начинались приоритетные национальные проекты, был такой анекдот: демография - это то, чем занимается Дмитрий Анатольевич Медведев, а то, чем мы занимаемся по ночам, - это нанотехнологии. Теперь это не так, потому что нанотехнологиями стало заниматься государство. Следовательно, промышленная политика реализуется на практике, проблема состоит в том, правильно или нет, а также нужна ли она вообще?

На мой взгляд, нужна, но при поддержании должного соотношения развитых рыночных саморегулируемых структур и методов воздействия государства. Кроме того, надо иметь в виду, что промышленная политика нередко ограничивает конкуренцию. Но сегодня было показано, что эффективная конкурентная политика может сочетаться с эффективной промышленной политикой.

Утверждается, что бизнес должен стать субъектом национальной промышленной политики. Мы поддерживаем данный тезис, но одновременно констатируется, что бизнес недостаточно активен для этого. Здесь мы подходим к проблеме, которая выходит за рамки промышленной политики, но может стать темой следующего обсуждения: формирование субъектов развития. За каждыми сценариями будущего стоят какие-то группы интересов. Поэтому наш доклад о стратегиях развития России в 2008 - 2016 гг. называется "Коалиции для будущего". В нем мы пытаемся оценить общественную поддержку тех или иных вариантов изменений в стране.

Публикатор:

Постоянная ссылка для научных работ (для цитирования):

Найденный поисковым роботом источник:

Комментарии: