Городское самоуправление в России имеет длительную историю, на протяжении которой оно возникало и упразднялось, создавалось заново и неоднократно реформировалось. В связи с этим, особое значение имеет проблема преемственности и роль традиций в его развитии. Поскольку территории России существенно отличаются друг от друга, особый интерес представляет сравнительный анализ деятельности городского самоуправления на региональном и межрегиональных уровнях. Из-за значительных исторических и социально-экономических различий между российскими регионами проблемы городского самоуправления нельзя изучать унифицировано, руководствуясь одной лишь среднероссийской статистикой.

Большой интерес представляет изучение развития институтов городского самоуправления в исторически длительном интервале времени в нетипичных для остальной России уездных и безуездных городах, относящихся к земледельческим Орловской, Рязанской и Тамбовской губерниям. Города, возникшие в XVII в. как укрепленные поселения Московско-Рязанской, Белгородской, Козловской и Тамбовской оборонительных (засечных) черт, в начале XVIII в. вошли в состав Азовской (позднее - Воронежской) губернии, а к концу XVIII в. стали градообразующей основой самой крупной из земледельческих - Тамбовской губернии. Во второй четверти XX в. эти города были "поделены" между тремя областями РСФСР: Воронежской, Рязанской и Тамбовской. В середине прошлого века большая их часть стала градообразующей основой Липецкой и Тамбовской областей, а более северные города вошли в состав Рязанской области.

Такой довольно долгий путь административного подчинения и переподчинения этих городов оказал как на них самих, так и на те территории, в состав которых они входили, серьезное социально-демографическое и экономическое влияние, нашедшее свое отражение в исторической практике городского самоуправления всей эпохи имперского правления. Анализ повесток дня заседаний Борисоглебской, Козловской, Липецкой городских дум, посвященных муниципальным вопросам в период 1789- 1810 гг. в процентах к общему числу заседаний выглядит следующим образом. Борисоглебская дума: регулирование торговой деятельности - 34%, регулирование земельных отношений - 22, вопросы образования (деятельность народного училища) - 10, прочие вопросы (муниципальное хозяйство, городская больница) - 34; Козловская дума: регулирование торговой деятельности - 37, регулирование земельных

Семенов Анатолий Константинович - доктор исторических наук, профессор Воронежского государственного педагогического университета; Суслова Наталья Алексеевна - соискатель Воронежского государственного педагогического университета.

отношений - 30, вопросы образования - 5, прочие вопросы - 28; Липецкая дума: регулирование торговой деятельности - 42, регулирование земельных отношений - 36, вопросы образования - 12, прочие вопросы - 10%.

Из полученных данных видно, что первое место в повестках дня заседаний городских дум занимали вопросы регулирования торговли, затем шли вопросы землепользования, и лишь на третьем месте стояли проблемы городского образования.

Для всех вышеназванных дум первой по значимости проблемой был контроль за правилами торговли на территории города. Здесь проявлялась, с одной стороны, фискальная направленность деятельности дум, с другой - стремление защитить собственную корпорацию торговцев от пришлых предпринимателей.

Наиболее остро эта проблема стояла в Липецке - относительно молодом городе, где еще не устоялись формальные и неформальные правила торговли. Так, по рапорту городского гласного Титова на купца Жарова о том, что тот устроил в своем доме харчевню и допустил до торговли от своего имени "неизвестных людей", которые торгуют на городской площади, и "налагая цены чинят перекупку разному хлебу и свозят его на постоялый двор", дума приказала: оформить рапорт "особым нарядом", "господину городничему сообщить и истребовать, чтоб благоволил чрез кого следует означенного купца Жарова привлечь к ответственности и по законам отослать куда следует!". Такого рода жесткая реакция на спекулятивную торговлю иногородним купцом была вовсе не единичной¹.

Вопросами землепользования дума занималась, с одной стороны, в силу требования законодательства, предписывавшего ей пресекать самозахват городских земель, с другой стороны, как источником городских доходов и одним из факторов капиталистического накопления. В рассматриваемый период дума большую часть городских выгонных земель отдавала в откупное содержание купцам и мещанам².

Однако имелись и существенные различия даже в группе географически близких городов. Так, Борисоглебская городская дума уделяла значительное внимание вопросам муниципального хозяйства, лечения горожан и народного образования³, Липецкая дума, наоборот, занималась в основном хозяйственными вопросами, не уделяя внимания организации городской медицины. Козловская дума по структуре муниципального интереса занимала некое промежуточное положение между этими двумя думами.

В Липецке социальная ситуация отличалась от других городов. Его социум формировался из, в массе своей, неграмотных крепостных работных людей: здесь городская образовательная программа была бы своевременной и целесообразной. Однако, Липецкая городская дума при выполнении муниципальных функций в рассматриваемый период видела приоритетом своей деятельности раздел и приспособление городского экономического пространства для ускоренного накопления капиталов городскими купцами, уделяя другим проблемам минимум внимания. Именно этим можно объяснить тот печальный факт, что Липецкая городская дума в 1799 г. фактически отказалась от содержания народного училища, мотивируя это недостатком средств⁴.

Вместе с тем, хотя доходы города и носили случайный характер ("Жалованная грамота" не предусматривала бюджетных прав и закрепленных доходов городов), именно в конце 90-х гг. XVIII в. в казну поступали солидные средства (более 2 тыс. руб. в 1799 г.) от самообложения купцов, оброчного содержания городских мельниц, продажи билетов на право торговли и землепользования, которые могли профинансировать достаточно скромные расходы липецкого народного училища. Дело, видимо, заключалось в нежелании отвлекать собираемые купцами и думой средства на нужды подавляющего большинства горожан, не являвшихся городскими гражданами. В этом проявилась ограниченность сословно-представительного самоуправления, в конце концов, выродившегося в первой половине XIX в. в городские конторы по распределению городских подрядов, неподотчетные, в силу подчиненности городской жизни казенным интересам крепостного государства, самому источнику муниципальной власти - населению городов⁵.

Такого рода тенденция исторической инволюции благого законодательного замысла Екатерины II была, с одной стороны, результатом ее более чем консервативной (после неудачной "работы" Комиссии по Уложениям⁶) политики наделения гражданскими правами подданных империи, с другой - отсутствием самих носителей

гражданских прав - экономически самостоятельных городских сословий, способных автономно обеспечивать как собственное существование в экономическом пространстве городов, так и деятельность городского самоуправления.

На это, как представляется, и были направлены положения "Жалованной фа-моты", запрещавшие избирать на более низкие должности, по сравнению с ранее занимаемыми, тех городских граждан, которые когда-либо уже были должностными лицами городского самоуправления⁷, что приводило к формирование замкнутой корпоративной номенклатуры городских управленцев. Кроме того, возможность иметь городские доходы посредством эксплуатации городской собственности через торги и авансовые (откупные) платежи, обеспечивала формирование состава городских подрядчиков из городских граждан, имевших наличный денежный капитал, и было "по карману" только крупным, связанным с государственными подрядами, купцам. Таким образом, Городовое положение, с одной стороны, предполагало в качестве управленцев крупных купцов, способных деятельно работать в местном самоуправлении независимо от текущей оплаты своего труда (чего не могло себе позволить, например мещанство, занятое поденным трудом и ежедневными утомительными промыслами), с другой - административно закрепляло их положение в качестве "отцов города", а с третьей - передавало им в управление общественный капитал и казенное имущество, которое они могли использовать для расширенного накопления собственного капитала. Это формировало замкнутую социальную корпорацию купцов-управленцев, постепенно монополизировавших муниципальную власть и экономическое пространство города, богатеющую на исполнении общественных обязанностей по управлению городскими ресурсами. Такого рода тенденцию формирования особого социального слоя управленцев-купцов можно проиллюстрировать на примере социального состава городских голов и гласных думы рассматриваемого периода.

В это время в Липецке сформировались купеческие кланы семейств Терпуговых, Неверовых, Лариных, Раковых, Болховитиновых, Зиновьевых, попеременно занимавших городские управленческие должности.

Вместе с тем, такой социально-изолированный институт городского управления мог опираться только на многочисленную, разветвленную семейно-клановую структуру купечества. Положение конкретного купца в системе местного самоуправления определялось не только величиной его семейного капитала, но и численностью представителей клана, куда входили городские жители не только по родству, но и по свойству, в связи с чем, иногда получались очень внушительные (несколько десятков человек) социальные группы, объединенные кровно-родственными связями. Так численность социально-активных представителей купеческих кланов мужского пола в конце XVIII - первой трети XIX в. в Липецке составляла: Терпуговы - 50, Зиновьевы - 42, Котельниковы - 37, Болховитиновы - 32, Клюевы - 25, Неверовы - 19 человек.

Решающее значение в преобразованиях социальной жизни городов в российской империи оставалось исключительно за властью. Российские города в отличие от западно-европейских не могли быть реформируемы общественным движением "снизу", например посредством реформаторско-революционной активности "третьего сословия"⁸.

Ситуация не изменилась и с течением времени. Имея в своих активах достаточно средств бюджетной и спонсорской поддержки образования, Липецкое городское самоуправление, вместе с тем, не проявляло активности по развитию народного образования. На фоне масштабных финансовых вложений, например, уездного Моршанска в народное образование - до 37% дефицитного бюджета в 1898 г., ассигнования Липецкой городской думы составляли менее 5%⁹. Для сравнения, особенностью процесса формирования внебюджетных спонсорских фондов г. Ельца, за счет которых содержалась и действовала целая муниципальная система социальной защиты, было то, что они состояли из пожертвований самих деятелей Елецкого городского самоуправления, считавших своим долгом использовать часть своих предпринимательских капиталов в интересах города¹⁰.

Такое положение не могло не сказаться на общем уровне культурного развития города Липецка, создавая своеобразные культурные "ножницы" между столичным уровнем культуры заезжей и местной дворянской элиты, пользующейся библиотекой

Минеральных Вод (основана в 1809 г.), потребляющей новейшие, по тем временам, продукты музыкальной и театральной культуры, и липецкими обывателями, консервируя у них провинциальность и низкий уровень духовных потребностей.

Такого рода муниципальная "политика" определила нетипично низкий для других городов губернии спрос на результаты интеллектуальной деятельности. Если в подавляющем большинстве уездных городов городское самоуправление уже с середины 90-х гг. XIX в. прорабатывало вопрос о создании городских публичных (общедоступных) библиотек-читален, то в Липецке лишь в период общественно-политического подъема в стране в 1904 - 1905 гг. при участии некоторых деятелей городского самоуправления делались попытки создания публичной библиотеки-читальни на базе Липецкого общества взаимопомощи частному и профессиональному труду¹¹, да и то без финансового и организационного участия городского самоуправления.

Нетипичным для других уездных городов губернии было и отсутствие в Липецке учреждений Приказа общественного призрения - городских богаделен и приютов, создававшихся в городах гильдейским самоуправлением еще в первой половине XIX века. Всесословное городское самоуправление Липецка в течение 35 лет своей деятельности не могло (или не хотело) изыскать средства для налаживания социальной помощи бедным и престарелым горожанам, что было нетипичным как для губернского центра, так и для соседних уездных городов, реализовывавших достаточно обширные (для своих скудных средств) мероприятия по социальной защите. В Липецке не было ни одного муниципального приюта или богадельни с участием городской собственности, финансов или при городском патронаже частных благотворительных капиталов. Лишь 15 декабря 1905 г. новая генерация более "молодых" (и более прогрессивных) купцов-руководителей городского самоуправления приходит к осознанию ответственности городской думы за социальный климат в городе, создав городское попечительство о бедных - единственную в своем роде в губернском городском самоуправлении единую муниципальную службу социальной защиты, руководствовавшуюся правилами, изложенными в Положении о попечительстве, утвержденном городской думой. Первым председателем попечительства стал городской голова - купец Митрофан Клюев - инициатор и участник всех городских и уездных благотворительных проектов того времени - от Липецкого уездного попечительства детских приютов до Петровского общества распространения научных и практических знаний. Попечительство имело четкую территориальную структуру - в пяти частях города работу попечительства возглавлял избранный думой участковый попечитель. Вопросы оказания материальной помощи рассматривала коллегия попечительства в составе 10 гласных городской думы. Несмотря на качественно новый для уездного городского самоуправления губернии подход к проблеме социальной помощи, ассигнования, выделенные для этого Липецкой городской думой, были невелики: 200 руб. на 1906 и последующие предвоенные годы¹².

Липецкий феномен социально-пассивной позиции городского самоуправления, финансировавшего "обязательные", связанные с исполнением казенных повинностей, расходы и более ста лет избегавшего "необязательных" материальных затрат в интересах городского общества, был абсолютно нетипичным как для губернского центра, так и для других уездных городов. Отсутствие до 1905 г. в повестке дня заседаний Липецкой городской думы вопросов развития благотворительности и социальной помощи малоимущим и престарелым гражданам отличало Липецкую городскую думу от других городских дум губернии. В вопросах финансирования образования и культуры в деятельности думы также присутствовал характерный для нее "минимализм", не свойственный губернскому городскому самоуправлению. Такого рода факты, кроме наличия известных бюджетных проблем, указывают и на специфику исторического процесса формирования различных социальных слоев Липецкого городского общества, развивавшегося в условиях отсутствия преемственности культурных традиций, характерных для типичного градообразования Центрального Черноземья конца XVI - начала XVII в., с характерными для него атрибутами провинциальной военно-административной культуры сословной православной монархии - гарнизонами, воеводскими канцеляриями и монастырскими подворьями, бывшими в одно и то же время и начальными школами, и богадельнями. Липецк изначально был одной

большой военно-крепостнической мануфактурой, закреплявшей по-существу и рабскую психологию поведения у массы "горожан".

Именно из этой специфической социокультурной среды и стало впоследствии "выкристаллизовываться" липецкое городское общество купцов и мещан. Недостаток культурной кадровой базы местного самоуправления в Российской империи зачастую компенсировался действиями государственной власти, мотивировавшей экономическими и внеэкономическими средствами провинциальных купцов на соответствующее стандарту поведение.

Примечания

1. Государственный архив Липецкой области (ГАЛО), ф. 14, оп. 1, д. 6, л. 108 - 111, 114, 117, 138, 150.

2. Там же, ф. 14, оп. 1, д. 6, л. 120, 149, 171, 177; Государственный архив Воронежской области (ГАВО), ф. 135, оп. 1, д. 3, л. 34; Государственный архив Тамбовской области (ГАТО). ф. 157, оп. 1, д. 8, л. 1 - 4.

3. ГАТО, ф. 157, оп. 1, д. 6, л. 1 - 8; ГАВО, ф. 135, оп. 1, д. 76, л. 1 - 12; д. 228, л. 1 - 78.

4. ГАЛО, ф. 14, оп. 1, д. 6, л. 8, 22, 23, 32, 36, 38, 44, 45.

5. ГАЛО, ф. 14, оп. 1, д. 6, л. 83, 90, 106, 113, 120, 123, 124, 128, 129, 150, 163, 177, 290 - 293; д. 26, л. 1 - 56; д. 40, л. 1 - 110.

6. Имеется в виду неудачная попытка отменить крепостничество через утверждение Комиссии по уложениям "Наказа Екатерины".

7. См.: Российское законодательство X-XX вв. Т. 5. М. 1987, с. 125 - 129.

8. ГАЛО, ф. 163, оп. 1, д. 1, л. 1 - 316; д. 2, л. 1 - 287; д. 3, л. 1 - 312.

9. ГАТО, ф. 4, оп. 1, д. 18, л. 64 - 66; ф. 159, оп. 28, д. 1, л. 37.

10. Орловский вестник, 13.VI.1879.

11. ГАТО, ф. 4, оп. 1, д. 4610, л. 1, 11 - 14; д. 4797, л. 1 - 22; д. 4847, л. 1 - 31; д. 5678. л. 1 - 2. 12. ГАТО, ф. 4, оп. 1, д. 6224, л. 1 - 2.

Публикатор:

Постоянная ссылка для научных работ (для цитирования):

Найденный поисковым роботом источник:

Автор(ы) публикации - А. К. Семенов, Н. А. Суслова:

Комментарии: