В. МАУ, доктор экономических наук, профессор, ректор АНХ при Правительстве РФ

Достижения и проблемы

Экономико-политические итоги 2007 года довольно противоречивы: очевидные успехи экономической динамики сопровождались тревожными тенденциями нарастания популизма. Текущая стабильность экономической и политической жизни несет в себе риски самоуспокоенности и дестабилизации. Вот почему необходим серьезный анализ достижений и возможностей, трудностей и рисков дальнейшего развития. Успехи минувшего года нашли отражение в позитивной динамике ряда основных показателей социально-экономического развития страны (см. Приложение).

Темп прироста ВВП в 2007 г. (8,1%) является одним из самых высоких после завершения кризиса (выше только показатель 2000 г. - 10%, но тогда это был в чистом виде восстановительный процесс). Рост промышленности составил 6,3% против 3,9 в 2006 г., в том числе обрабатывающих отраслей - 9,3%. Теперь уже такую динамику нельзя объяснять ни низким курсом рубля, ни наличием резервных мощностей. Очевидны завершение восстановительного периода и переход к инвестиционной модели роста. Действительно, прирост инвестиций побил все возможные рекорды, превысив 20%. Объем иностранных инвестиций составил более 100 млрд. долл. (55 млрд. долл. в 2006 г.), а прямые инвестиции - 20 млрд. долл. (против 14 млрд. долл.).

Существенным фактором динамичного развития российской экономики стал быстрый рост потребления домашних хозяйств, составивший порядка 12,5%. Устойчивый рост демонстрировали основные показатели бюджетной и денежной систем. Золотовалютные резервы превысили 470 млрд. долл., а Стабилизационный фонд составил более 150 млрд. долл. Бюджет оставался профицитным, хотя профицит снизился примерно на 2 п. п. ВВП. Внешний государственный долг составил символическую сумму - 3,5% ВВП.

Автор признателен Е. Гайдару за ценные замечания и рекомендации и О. Кочетковой за помощь при подготовке статистических материалов для данной статьи.

стр. 4

Важным результатом минувшего года явилось придание определенной инерционной динамики национальным проектам, которые стали восприниматься обществом не как элемент пропаганды, а как приоритеты, носящие долгосрочный характер. Началось также серьезное обсуждение институциональных, а не только финансовых, проблем функционирования секторов, связанных с развитием человеческого капитала. Появились некоторые позитивные тенденции в решении проблем здоровья нации. Продолжился процесс снижения безработицы, уровень которой достиг 6,1%, а среднемесячная зарплата превысила 500 долл.

Одним из результатов позитивных тенденций последнего времени является повышение интереса политической и экономической элиты к долгосрочным проблемам развития страны. Трехлетняя программа деятельности правительства дополнена его докладом о результатах и основных ее направлениях, охватывающим период в три года, и трехлетним федеральным бюджетом. В минувшем году правительство приступило к разработке долгосрочной Стратегии социально-экономического развития страны, охватывающей период до 2020 г. За этим должна последовать долгосрочная бюджетная проектировка. Перспективные ориентиры должны быть установлены для субъектов Федерации и муниципальных образований. Все эти документы предполагается увязать в единую систему посредством федерального закона о социально-экономической стратегии развития страны, разрабатываемого по поручению президента РФ.

Стремление к выработке долгосрочных плановых и прогнозных документов в последние два года демонстрировали почти все страны СНГ¹. По-видимому, существуют две причины такого интереса. С одной стороны, стабилизация и экономический рост создают для этого основу. С другой - налицо воспроизводство традиций советской экономики, поскольку значительная часть постсоветской государственной элиты имеет глубокие корни в госплановском прошлом, а потому многие прогнозные документы несут на себе ярко выраженный отпечаток директивной плановой системы с ее главным атрибутом - оценкой за план. Внедрение этих принципов весьма опасно в условиях современной динамичной экономики.

Вместе с тем в 2007 г. наметился и ряд тревожных тенденций в экономической динамике и экономической политике. В первую очередь речь идет об ускорении роста цен, которое находится в центре внимания политического руководства и всего населения страны.

С 1999 г. инфляция неуклонно снижалась, хотя и медленнее, чем прогнозировалось в бюджетных проектировках. До минувшего года дискуссия по этой проблеме в основном шла вокруг точности прогноза, поскольку правительственные расчеты всегда были более оптимистичными, чем оказывались результаты. Однако понимая, что это связано с желанием властей получить по итогам года дополнительные номинальные доходы, все в общем-то принимали правила игры, несмотря на политическую критику в парламенте. Но в 2007 г. впервые инфляция ускорилась, причем существенно: индекс потребительских цен подскочил с 9 до 12%, а индекс цен производителей превысил 25%.

¹ Подборку статей о современном опыте перспективного планирования и прогнозирования в ряде стран СНГ см.: Общество и экономика. 2007. N 11 - 12.

стр. 5

Началась острая дискуссия о причинах такого поворота событий: удорожание продовольствия на мировых рынках; усилия денежных властей по сдерживанию укрепления рубля; экспансионистская бюджетная политика.

Последний фактор является наиболее важным. Ведь в 2007 г. бюджетная политика претерпела существенные изменения. Теперь уже можно говорить о начале масштабной бюджетной экспансии. Весной было принято решение о наращивании бюджетных расходов против утвержденных ранее законом "О федеральном бюджете на 2007 год". Соответствующий законопроект был принят в ноябре. Результаты пересмотра бюджета представлены в таблице 1.

Предлагаемые поправки предусматривали увеличение непроцентных расходов более чем на 1 трлн руб., что привело к сокращению профицита бюджета с 4,6 до 2,8 % ВВП. Значительный объем дополнительных бюджетных расходов направляется на социальные и инфраструктурные проекты, а также на капитализацию государственных

Таблица 1

Планирование расходной части федерального бюджета 2007 года

* За вычетом процентных платежей по государственному долгу РФ.

Источники: Федеральное казначейство; расчеты автора.

стр. 6

корпораций и институтов развития (Банка развития, Инвестиционного фонда, Российской корпорации нанотехнологий, Фонда содействия реформе ЖКХ и др.). Все это позволяет сделатьвывод о нарастании популистских тенденций в российской экономической политике.

С точки зрения формальной сбалансированности ослабление бюджетных ограничений не должно привести к бюджетному дефициту в трехлетней перспективе при сохранении текущих прогнозов цен на нефть. Однако подобного рода действия дали сигнал экономическим агентам, которые соответствующим образом скорректировали свою ценовую политику, что и обернулось ускорением инфляции.

Переход к экспансионистской бюджетной политике только отчасти можно объяснить особенностями политического цикла. Предвыборный характер минувшего года, несомненно, дал о себе знать. Однако при высоких рейтингах президента РФ и "Единой России" особой нужды в бюджетном популизме нет. Увеличение бюджетных расходов - результат беспрецедентного давления всех секторов экономики и политических сил на Министерство финансов России. При наличии крупного объема денежных ресурсов в стране и серьезных социальных и экономических дисбалансах ослабить такое давление финансовые власти могут только при решительной поддержке главы государства. Но такая поддержка не может быть неизменной, что в полной мере и проявилось в минувшем году.

Оборотная сторона бюджетной экспансии - торможение институциональных реформ. Здесь также налицо влияние политического цикла: реформы маловероятны в предвыборный период и единственное, что остается в этот период, - разработка основных контуров экономической политики для нового "окна возможностей" вскоре после выборов. Впрочем, сказанное не означает полного блокирования институциональных преобразований. В некоторых секторах, относящихся к приоритетным национальным проектам, принимались важные институциональные решения, определившие принципы их функционирования на предстоящий период (прежде всего это относится к сфере образования).

Тревожные тенденции прослеживаются на рынке внешнего долга. Снижение государственного внешнего долга происходило при неуклонном наращивании частного. Причем в минувшем году произошло принципиальное изменение тенденции: если до сих пор совокупная долговая нагрузка снижалась, то в 2007 г. она начала расти, усиливая тем самым зависимость экономического положения России от колебаний мировой финансовой конъюнктуры. Тем более что значительная часть задолженности приходится на квазичастные (фактически находящиеся под государственным контролем) корпорации и банки, то есть именно государству придется спасать их в случае экономического кризиса. Можно отметить нарастание тенденции "чейболизации" ряда ведущих российских фирм, если использовать пример южнокорейских чейболей - фирм, находящихся под фактическим государственным контролем и исповедующих принцип "приватизации прибылей и национализации убытков".

Серьезной проблемой минувшего года оставалось укрепление рубля в связи с мощным притоком выручки от экспорта и иностранных инвестиций. В этом процессе сыграли свою роль крупные корпора-

стр. 7

тивные заимствования. В результате в России быстро рос импорт, что отнюдь не благоприятствовало деятельности отечественных товаропроизводителей. Впрочем, конкурентоспособность внутреннего производства все-таки, несомненно, повышалась, что видно хотя бы из самого факта ускорения экономического роста, несмотря на то что рубль по покупательной способности давно уже превысил уровень 1997 г. - уровень, который некоторым российским аналитикам казался весьма опасным и чреватым очередным кризисом.

Неприятной, хотя и закономерной тенденцией второй половины 2007 г. стало повышение на межбанковском рынке процентных ставок. В значительной мере это явилось результатом ипотечного кризиса в США, но свою роль сыграло также и усиление инфляционных ожиданий. Надо отдать должное решительным и адекватным действиям ЦБ РФ, которые предотвратили развертывание этого кризиса и сделали его почти неощутимым для большинства россиян. Таким образом, развитие экономики в 2007 г. выглядит довольно противоречиво. Налицо крупные успехи, но ситуация остается внутренне неустойчивой.

Проблемы экономического роста

Как было отмечено выше, минувший год характеризовался высокими темпами экономического роста, даже несколько большими по сравнению с 2006 г. Впрочем, темпы роста во многих странах на территории бывшего СССР были выше, чем в России. Это происходило как в постсоветских странах, в которых более высокий рост в какой-то мере является результатом "эффекта базы" (глубины спада и продолжения действия еще восстановительных тенденций), так и в странах Центральной и Восточной Европы, вступивших в ЕС и сформировавших экономические институты, не во всем благоприятные для экономического роста². Исключительно высокие темпы продолжают демонстрировать Китай и Индия. В таблице 2 приведены данные, показывающие также, что высокие темпы роста не являются следствием высоких мировых цен на энергоносители. Естественно, высокие темпы демонстрируют Азербайджан, Туркмения и Казахстан, но и в большинстве ресурсобедных стран темп роста опережает российский. Тем самым источники и резервы роста следует искать в факторах, не связанных с развитием нефтегазового сектора.

По-видимому, мы находимся в повышательной фазе экономического цикла. При этом можно также предположить, что российская экономика вошла в систему нормального делового цикла. Будущее покажет, так ли это, но в любом случае настала пора отойти от стереотипов антикризисного управления и "подстегивания" роста любой ценой, сформулировать модель экономической политики, основанную на механизмах антициклического регулирования. Иными словами, настало время перейти от антикризисной политики к антициклической.

² Проблема сдерживающего влияния членства в ЕС на экономический рост посткоммунистических стран была проанализирована А. Ослундом и А. Уорнером (Aslund A., Warner A. The EU Enlargement: Consequences for CIS Countries // Beyond Transition. Development Perspectives and Dilemmas. Aldershot: Ashgate, 2004).

стр. 8

Таблица 2

Динамика ВВП в посткоммунистических странах (в %)

-----

Источник: МВФ.

Однако пока государство продолжает действовать по логике "рост любой ценой". Несмотря на экономический бум и связанную с ним инфляцию, правительство продолжает "подхлестывать" рост при помощи бюджетных вливаний. Выделяемые средства направляются в основном в социальную сферу (вложения в человеческий капитал), в развитие инфраструктуры и инновационную деятельность. Такой подход вполне объясним, поскольку именно в этих секторах находятся узкие места дальнейшего развития страны. Понятен и политический контекст подобного подхода: для нынешней российской власти высокие темпы роста являются источником их фактической легитимации, основой своеобразного "общественного договора" первого этапа постреволюционной стабилизации. Однако все эти меры выглядят довольно странно на фоне экономического бума и высокой инфляции. Серьезными становятся риски перегрева экономики и ее срыва в фазу кризиса.

Экономический рост остается пока преимущественно количественным. Хотя сектора услуг растут высокими темпами, но это в основном традиционные услуги (прежде всего торгово-посредническая деятельность), а никак не высокотехнологичные. Технико-внедренческие особые экономические зоны развиваются, но пока не стали реальными точками роста инноваций, способных оказывать сколько-нибудь значимое влияние на характер экономического роста. Россия развивается в рамках и в логике индустриальной модели, а в этой системе координат у нее нет серьезных конкурентных преимуществ - ни по трудовым ресурсам, ни по природно-климатическим параметрам³. Впрочем,

³ В ряде исследований доказывается принципиальная неконкурентоспособность российской экономики при сохранении индустриальной парадигмы, что объясняется набором естественных (прежде всего природно-климатических) факторов. Однако особенности постиндустриальной (информационной) экономики существенно меняют значение подобных факторов и позволяют по-новому взглянуть на проблемы национальной конкурентоспособности. (См., например: Lynch Allen C. Roots of Russia's Economic Dilemmas: Liberal Economics and Liberal Geography // Europe-Asia Studies. 2002. Vol. 54, No 1.)

стр. 9

структурная трансформация - процесс длительный, который медленно накапливает потенциал и лишь со временем может раскрываться во всей полноте. Хотя на вопрос о том, происходит ли накопление структурного рывка, тоже заранее ответить невозможно⁴.

Требуются серьезные структурные сдвиги, ослабляющие зависимость страны от ситуации в топливно-энергетическом комплексе. Именно эта задача является центральной в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, охватывающей период до 2020 г. Ее проект был разработан Минэкономразвития во второй половине 2007 г. Поставив целью предстоящего двенадцатилетнего периода вхождение России в пятерку ведущих экономик мира (по размеру ВВП), Концепция рассматривает три возможных сценария долгосрочного развития: инерционный, экспортно-сырьевой и инновационный. (Примерные количественные ориентиры сценариев представлены в таблице 3.)

Таблица 3

Сценарии социально-экономического развития России в 2011 - 2020 гг. (среднегодовой % прироста)

-----

Источник: Министерство экономического развития и торговли РФ.

Инерционный сценарий предполагает сохранение доминирования энергосырьевых секторов при постепенном замедлении темпов роста добычи и экспорта продукции ТЭК из-за отставания в развитии инфраструктуры. Среднегодовые темпы роста не превышают 3,2%. В данном сценарии маловероятна реализация крупных инвестиционных проектов в отраслях, выходящих за рамки ТЭК, но вполне возможно усиление процессов социальной и региональной дифференциации, снижения

⁴ Следует напомнить опыт развитых стран Запада, которые в 1970-е годы, как казалось многим наблюдателям, топтались на месте, демонстрируя миру низкие темпы роста и высокую инфляцию, хотя на самом деле в них складывались предпосылки для мощного структурного рывка.

стр. 10

качества человеческого капитала, конкурентоспособности обрабатывающих производств и вытеснения их импортом.

Экспортно-сырьевой сценарий включает активное использование конкурентных преимуществ России в энергетическом секторе, реализацию крупных инфраструктурных проектов, дающих возможность наращивать производственный потенциал традиционных отраслей российского экспорта. Среднегодовой рост экономики в таком случае может составить порядка 5,7 - 5,0%. Основное внимание уделяется развитию энергетики и транспорта, причем в силу специфического характера этих секторов можно предположить существенное усиление роли государства в организации и регулировании хозяйственной жизни. Особую остроту приобретает развитие частно-государственного партнерства. Экспортно-сырьевой сценарий означает, таким образом, усиление зависимости экономики от мировой конъюнктуры цен на продукцию ТЭК и сырье.

Инновационный сценарий предусматривает использование конкурентных преимуществ в топливно-сырьевой сфере для диверсификации и качественного обновления российской экономики. Принципиально важным является резкий скачок в повышении качества человеческого капитала и использовании на этой основе высокотехнологичных производств. Экономический рост может достигать 6,3 - 6,6% в год. По сути, это сценарий постиндустриального рывка, при котором Россия способна найти свою нишу в системе разделения труда в современной глобализации. Данный сценарий предполагает структурный маневр, в результате которого доля инновационного сектора должна повыситься с нынешних 10% ВВП примерно до 20, а доля нефтегазового сектора, напротив, снизиться - с 20% до 10 - 12.

С известной долей условности эти сценарии можно охарактеризовать соответственно как нигерийский, мексиканский и австралийский. В Нигерии обилие топливно-энергетических ресурсов привело к застою и деградации политических и экономических институтов, к тяжелому политическому и экономическому кризису. В Мексике крупные доходы от нефти дали возможность обеспечить заметный, хотя и неровный экономический рост при умеренной диверсификации экономики и низком развитии человеческого капитала, при неспособности существующих институтов воспользоваться преимуществами близости к североамериканскому рынку. Австралия демонстрирует успешный опыт страны, богатой природными ресурсами, которая смогла осуществить диверсификацию экономики. Экспорт природных ресурсов в Японию и страны Юго-Восточной Азии дал огромные возможности для диверсификации внутреннего производства и формирования современной постиндустриальной экономики⁵.

Три названных сценария не следует рассматривать как альтернативы, скорее они представляют собой последовательные этапы движения российской экономики к новому качеству. Благоприятный вариант развития событий означает переход от инерционного сценария к экспортно-сырьевому и на его основе (учитывая австралийский опыт) -

⁵ См. подробнее: Мау В. Российская экономика: сильные и слабые стороны // Экономическая политика. 2006. N 2; Брич А. Путь России к процветанию в постиндустриальном мире // Вопросы экономики. 2003. N 5.

стр. 11

к наращиванию инновационных механизмов социально-экономического развития. Иными словами, первый и второй сценарии - этапы на пути решения стратегических задач российского развития. Однако эти сценарии могут стать и альтернативами, если не удастся осуществить переход от одной модели роста к другой.

Тогда возникает ключевой вопрос: какими механизмами может быть обусловлен этот переход? Таких механизмов в принципе два - деньги и институты. Изменение модели развития страны может быть достигнуто на основе массированных государственных (и связанных с государством) инвестиций в определенные сектора экономики, но при проведении глубоких институциональных реформ, создающих благоприятные условия для деятельности экономических агентов, а также стимулы ускоренного развития отраслей, обеспечивающих развитие человеческого капитала.

Здесь мы сталкиваемся с альтернативой при выборе политической стратегии социально-экономического развития России. Одна стратегия основывается на дирижистской идеологии и предполагает ведущую роль государства в обеспечении искомых темпов экономического роста, для которого оно создает мощные организационные и финансовые предпосылки. Другая в основу модернизации кладет формирование современной институциональной среды, способной стимулировать устойчивый экономический рост и адаптацию к вызовам современной эпохи.

Ведущими в реализации первой стратегии игроками становятся корпорации, принадлежащие государству или находящиеся под его контролем. Бюджет начинает играть активную роль в финансировании крупных хозяйственных проектов, причем не только инфраструктурных. Создаются специальные "институты развития", которые призваны сформировать особые условия для секторов, предпочтительных с позиции государства. Под ведущую роль государства выстраивается и институциональная система, включая проблемы собственности, банкротства, внешнеэкономическую деятельность и т.п.

Данная стратегия (модель) на определенном этапе может обеспечить высокие темпы экономического роста, особенно при наличии мощного потока финансовых ресурсов, поступающих в госбюджет. Однако проблема этой стратегии заключается в низкой эффективности государственных инвестиций, в том числе и фактически государственных, хотя формально они могут быть частными по сравнению с инвестициями действительно частными (когда собственник рискует своими средствами). Неэффективность эта оказывается двоякого рода.

Во-первых, неэффективность принимаемых решений относительно приоритетов инвестирования. Это становится острейшей проблемой в условиях высокого динамизма постиндустриальной эпохи: вызовы и приоритеты меняются так быстро, что любая, даже самая эффективная, государственная бюрократия не может успевать адекватно реагировать на них. Решения, принятые властью, всегда являются результатом сложной системы согласования интересов. И вызовы времени отнюдь не выступают в этом процессе главным аргументом. А уж поменять с таким трудом согласованное решение подчас практически невозможно.

стр. 12

Во-вторых, банальная проблема неэффективности (завышения) смет инвестиционных проектов, когда речь идет об освоении государственных (или квазигосударственных) средств⁶.

Другая стратегия предусматривает использование именно современных институтов (разумеется, с соответствующей адаптацией к специфике данной страны) и выступает важнейшим источником модернизации стран догоняющего развития в условиях перехода к постиндустриальной эпохе. Поэтапное формирование институтов развитого общества (институтов современной рыночной демократии) может обеспечить решение сложного комплекса задач модернизации экономики.

Ниже мы рассмотрим вопросы институционального строительства более подробно. Пока же сформулируем общий вывод. В минувшем году государство уделяло гораздо больше внимания финансовым и регулятивным (дирижистским) аспектам экономического роста, нежели институциональным. Это нашло отражение прежде всего в накачке деньгами "институтов развития", а также в создании государственных корпораций, которые должны играть ключевую роль в структуризации российской экономики. Подобное развитие событий вполне закономерно в условиях мощного притока "дешевых денег", который продолжает захлестывать страну на протяжении нескольких лет.

Непосредственным результатом такого развития событий стало пока лишь раскручивание инфляции, составившей 11,9%. Современная инфляция - явление достаточно сложное, комплексное. В ней переплетается несколько факторов: подорожание цен на продовольствие, стремление денежных властей сдержать укрепление рубля, экспансионистская бюджетная политика. Последнее обстоятельство особенно важно в реалиях 2007 г. Бюджетный экспансионизм, нацеленный на ускорение роста, в действительности препятствует ему. С одной стороны, дополнительный спрос в значительной мере концентрируется на импортных товарах, а не стимулирует внутреннее производство. С другой - инфляция приводит к повышению банковских процентных ставок на внутреннем рынке (как произошло осенью 2007 г.), что отнюдь не благоприятствует консолидации роста и также ведет к повышению конкурентоспособности импорта по сравнению с отечественными товаропроизводителями.

Институциональные факторы экономического роста

Один из основных вопросов дискуссии об экономическом росте - формирование современной, то есть адекватной вызовам постиндустриальной эпохи системы политических, экономических и социальных институтов. Ключевая роль институционального строительства довольно подробно обоснована в литературе последних двух десятилетий.

⁶ Анализ эффективности освоения государственных инвестиций см.: Флювбьерг Б. Стратегическая оценка планирования крупных инфраструктурных проектов // Экономическая политика. 2006. N 1. Обратим внимание, что автор исследует опыт развитых рыночных демократий, для которых характерны достаточно высокие стандарты принятия государственных решений.

стр. 13

Анализируя институциональные проблемы, решение которых необходимо для обеспечения устойчивого экономического роста и структурного преобразования России, целесообразно вычленить группы институтов и определить их внутреннюю логическую соподчиненность.

1. Политико-правовые институты, связанные с обеспечением гражданских и политических прав граждан, и в частности экономических агентов. Речь идет о защите базовых прав, признание которых государством в свое время стало основой инициирования современного экономического роста: гарантии неприкосновенности личности и собственности; независимость суда; эффективность правоохранительной системы; свобода средств массовой информации.

2. Институты, обеспечивающие развитие человеческого капитала. Прежде всего к ним относятся образование, здравоохранение, пенсионная система и строительство жилья. Ошибочно сводить проблемы этих секторов исключительно к недофинансированию. Большинство институциональных моделей функционирования социальной сферы сложилось в период трансформации аграрной экономики в индустриальную, для которой были характерны совершенно иные объективные условия - демографические (доминирование более молодых возрастов), социальные (структура населения и занятости) и т.п. Сегодня, когда в развитых странах, включая Россию, социальная ситуация существенно изменилась, традиционные (то есть выработанные на рубеже XIX-XX вв.) институты социальной поддержки оказались чрезмерно дорогостоящими и неэффективными.

3. Собственно экономические институты, то есть законодательство, обеспечивающее устойчивое функционирование и развитие народного хозяйства, а в современной ситуации - экономический рост и структурную модернизацию экономики.

4. Специальные институты, цель которых - решение конкретных, специфических проблем экономического роста. Мы имеем в виду "институты развития", то есть правила игры, нацеленные не на всех участников хозяйственной или политической жизни, а на некоторых из них, определенным образом отобранных. Иными словами, речь идет об институтах дискретного воздействия на экономику в отличие от предшествующих институтов, действие которых носило общий характер.

Четыре группы институтов перечислены в порядке их важности и логической соподчиненности. Это не означает, что, скажем, хозяйственное законодательство не является важным для устойчивого функционирования экономики. Просто без обеспечения базовых прав личности экономическое законодательство не будет эффективным, а то и вовсе останется лишь на бумаге.

Именно гарантии базовых прав формируют основу устойчивого экономического роста, создают для него фундаментальные предпосылки, во всяком случае в экономике, основанной на частном предпринимательстве⁷. Особо подчеркнем, что в данном случае имеются в виду прежде всего личная безопасность и сохранность собственности, эффективность государственного управления, а не известный набор поли-

⁷ См. подробнее: Мау В., Ясновский К., Жаворонков С., Маслов Д. Институциональные предпосылки современного экономического роста. М.: ИЭПП, 2007.

стр. 14

тических прав, характерный для современных рыночных демократий. Как показывает опыт последних трех столетий, уверенность в личной безопасности и сохранности накопленного создает достаточные предпосылки для активного предпринимательства независимо от того, обладает ли предприниматель пассивным или даже активным избирательным правом, живет при республиканском или монархическом строе, и т.п. Для обеспечения соответствующих гарантий более важны надежная судебная система и механизмы исполнения законодательства.

Независимые средства массовой информации позволяют распространить общественный контроль над функционированием названных институтов. Традиционные институты демократии также являются необходимыми при достижении страной определенного уровня социально-экономического развития, прежде всего когда речь идет о странах с доминированием образованного городского населения.

В экономико-политических дискуссиях последнего времени достаточно широко представлена позиция, согласно которой модернизация политической системы не является вопросом первостепенной важности. Прослеживаются две линии ее аргументации.

Сторонники одной из них настаивают на специфическом характере российских политических институтов (и соответственно институтов демократии) по сравнению с нынешними развитыми демократиями. Речь идет об особенном пути развития страны, не повторяющем опыт западной демократии. В наиболее концентрированном виде эта позиция получила отражение в концепции "суверенной демократии", дискуссия о которой идет на протяжении последних двух лет⁸.

Представители другой позиции, принимая современную западную модель ориентиром для развития отечественных политических институтов, вместе с тем не рассматривают ее в качестве необходимого условия консолидации экономического роста на данном этапе. Устойчивый рост в обозримой перспективе связывается не с формированием современной эффективной системы государственного управления, а с наличием потенциала догоняющего развития, основанного на технологических заимствованиях. Именно последние дают возможность поддерживать высокие темпы экономического роста даже при слабом развитии институтов. И только в дальнейшем, когда произойдет модернизация индустриальных отраслей экономики, модернизация политических институтов станет предпосылкой дальнейшего развития страны.

Эта точка зрения - по крайней мере спорная. Она вполне применима к странам, переходящим от аграрной экономики к индустриальной, то есть осуществляющим индустриальную модернизацию. Аграрная часть населения, составляющая большинство, как правило, чутко реагирует на улучшение материального положения и заинтересована в современных политических институтах. Иначе реагирует образованное городское население: оно требует определенных гарантий и поэтому готово участвовать в выработке государственных решений. Вот почемумодернизация государства является абсолютным приоритетом для решения всех остальных задач экономической и социальной модернизации.

⁸ Материалы дискуссии представлены в сборнике: Pro суверенную демократию. М.: Европа, 2007.

стр. 15

Важнейшим фактором модернизации является также развитие человеческого капитала. Это - крупная институциональная задача, которую должны решать все страны в условиях постиндустриальной трансформации. Нынешний кризис социальной сферы не является следствием лишь кризиса советской системы. Его природа отражает кризис индустриальной системы. Сложившаяся модель социального государства (модель развития человеческого потенциала) была основана на принципиально иной демографической и социальной ситуации: растущей численности населения, преобладании молодых возрастов, большой доле сельского населения, не охваченного системой социальной поддержки. В настоящее время, когда процесс старения населения приобрел устойчивый характер, а спрос на социальные услуги неуклонно возрастает, необходимо формировать радикально новую модель социального государства⁹.

Поиск создания оптимальной модели развития человеческого капитала в минимальной мере должен учитывать накопленный в мире опыт: эффективных систем, соответствующих современным вызовам, просто не существует. Более того, страна, которая сможет сформировать современную эффективную модель развития человеческого капитала, получит сильное преимущество в постиндустриальном мире.

Совершенствование экономического законодательства также является важным направлением институциональной модернизации. За последние десять лет здесь было сделано немало. В стране сформирована достаточно развитая система экономического законодательства. Но его недостаточная эффективность связана с неразвитостью институтов политического и административного регулирования, со слабостью механизмов, обеспечивающих исполнение законов (enforcement).

В настоящее время можно выделить следующие основные направления развития экономических институтов.

Формирование конкурентной среды и преодоление монополистических тенденций в экономике. Здесь особенно важно: достичь эффективности и прозрачности государственного регулирования; выработать критерии прозрачности принятия решений относительно государственного участия (и господдержки) в отдельных секторах экономической и социальной жизни; не допустить конфликта интересов госслужащих при принятии регулятивных решений; совершенствовать механизмы госзакупок.

Стимулирование входа на рынок новых компаний и снятие барьеров на их пути. Это важнейшее условие интенсификации инновационного процесса, поскольку именно новые предприятия готовы реально рисковать и являются, как правило, более производительными. Для реализации данного направления целесообразно сформировать инфраструктуры поддержки новых предприятий малого и среднего бизнеса, упростить доступ малых предприятий к аренде нежилых помещений, создать технопарки и бизнес-инкубаторы, расширить систему микрокредитования, стимулировать развитие несырьевого экспорта (в том числе со стороны малых и средних фирм) и т.п.

Развитие рынка земли и недвижимости, поскольку именно они формируют основу отношений собственности и являются важным

⁹ Гайдар Е. Т. Долгое время. М.: Дело, 2005. Гл. 12 - 13.

стр. 16

экономическим источником гарантий прав собственности. Это особенно важно для новых инновационных фирм как основы их доступа к кредитным ресурсам.

Развитие финансовых рынков как источника капитала для экономического роста. Для этого требуются повышение надежности финансовых институтов, появление и развитие новых финансовых инструментов, дающих альтернативные существующим способы сбережений, более надежная защита прав участников финансовых рынков.

В формировании системы экономических институтов целесообразно ориентироваться на адаптацию законодательства Европейского союза¹⁰. Aquis communaiteire дают достаточно успешный пример современного рыночного законодательства, который особенно актуален для нас хотя бы потому, что более 50% российского товарооборота приходится на ЕС. Естественно, не все разделы европейского законодательства приемлемы для стимулирования роста, но основные его разделы, посвященные экономическим свободам, антимонопольному регулированию и тому подобное были бы вполне уместны для современной России¹¹. Однако надо принимать во внимание одно важное обстоятельство. Европейские экономические институты поддерживаются институтами обеспечения выполнения законодательства, прежде всего судебной системы. Одно не может быть эффективным без другого. Но если законы, регулирующие экономику, можно воспроизвести в отечественном праве и практике, то судебную систему так просто не скопировать: требуется большой период времени для решения задачи обеспечения необходимого уровня ее эффективности. И в этом состоит одна из основных проблем современной России.

Наконец, особое место занимают институты развития. Они оказались в центре экономико-политической дискуссии последних двух лет. Пока еще нет строгого понимания, что же относится к этой институциональной форме. Одни исследователи видят в них формы организации частно-государственного партнерства; другие - способы прямого финансирования государством проектов, подстегивающих экономический рост. По-видимому, точнее всего их было бы определить как дискретные правила игры, то есть решения государственной власти в экономической сфере, воздействующие не на все экономическое пространство, а на конкретных субъектов хозяйственной жизни.

Институты развития могут быть как финансовыми (например, инвестиционный фонд), так и административными (например, особые экономические зоны). Впрочем, подобное разграничение является довольно условным. Нефинансовые институты также связаны с бюджетными расходами. К финансовым институтам развития относятся: Инвестиционный фонд РФ, Внешэкономбанк, Российская венчурная компания, Агентство по ипотечному жилищному кредитованию, Россельхозбанк, Росагролизинг, Российская корпорация нанотехнологий, Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий,

¹⁰ Общее европейское экономическое пространство: Перспективы взаимоотношений России и ЕС. М.: Дело, 2004.

¹¹ Мау В., Новиков В. Отношения России и ЕС: пространство выбора или выбор пространства? // Вопросы экономики. 2002. N 6.

стр. 17

Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Среди нефинансовых институтов можно назвать особые экономические зоны (промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные, портовые), технопарки, промышленные парки, бизнес-инкубаторы, центры трансфера технологий и другие.

Наиболее важными на сегодня среди институтов развития являются:

- Внешэкономбанк, призванный обеспечивать диверсификацию и повышение конкурентоспособности народного хозяйства, развитие инфраструктуры, инноваций, поддержку малого и среднего бизнеса, поддержку экспорта;

- Инвестиционный фонд РФ формирования инфраструктуры общегосударственного значения, обеспечивающий развитие регионов и способствующий реализации крупных частных инвестиционных проектов;

- Российская венчурная компания (РВК) как возможная основа создания в России собственной системы венчурного инвестирования. Она должна отбирать лучшие венчурные компании на конкурсной основе, приобретать паи венчурных фондов, создаваемых этими компаниями;

- особые экономические зоны, в частности ОАО "ОЭЗ", для создания инженерной, транспортной, инновационной и социальной инфраструктуры этих зон;

- Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК) для развития ипотечного жилищного кредитования в стране путем рефинансирования ипотечных кредитов;

- Роснанотех для развития инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий и реализации связанных с ними перспективных проектов путем их организационной и финансовой поддержки.

Важнейшая задача институтов развития - создание условий для реализации долгосрочных инвестиционных проектов. Дело в том, что в настоящее время доля кредитов, выданных российскими банками на срок свыше трех лет, не превышает 15% в общем объеме кредитования. В силу ряда причин, прежде всего отсутствия кредитной истории практически всех участников экономической жизни, частные инвесторы не решаются брать на себя долгосрочные кредитные риски. Однако при реализации курса на активное использование институтов развития существуют серьезные риски: с одной стороны, подмена ими частного бизнеса (и частного риска) в реализации коммерчески привлекательных проектов, с другой - переход к субсидированию убыточных предприятий или отраслей по политическим или коррупционным причинам.

Время покажет, насколько эффективными окажутся институты развития. В принципе причины их формирования понятны: политическое желание подстегнуть экономический рост, ускорить процессы диверсификации экономики и экспорта, компенсировать отсутствие кредитных историй. Не менее важно и наличие огромных финансовых ресурсов, которые неизбежно оказываются заложниками политической борьбы.

Однако фундаментальной проблемой институтов развития является то, что первооснова создания почти всех из них так или иначе заложена в индустриальной эпохе, то есть когда государство в централизованном порядке могло устанавливать приоритеты долгосрочного

стр. 18

развития и концентрировать ресурсы на этих направлениях. В условиях же высокого динамизма потребностей и технологий постиндустриальной эпохи такого рода определение приоритетов становится крайне затруднительным, а цена ошибки - слишком высокой.

Открытым остается и вопрос о том, удастся ли не допустить того, чтобы институты развития стали фактором макроэкономической дестабилизации. Пока они являются объектами мощного потока бюджетных средств. Только в ноябре минувшего года 300 млрд. руб. из Стабилизационного фонда были направлены на рефинансирование Внешэкономбанка, Инвестфонда и Роснанотеха.

Важнейшим направлением институциональных реформ является реализация приоритетных национальных проектов. Базовая идея и принцип их выделения не вызывает сомнения - речь идет о развитии человеческого капитала, что является реальным приоритетом в условиях постиндустриальной трансформации. С самого начала были очевидны два принципиальных направления их реализации: усиление бюджетного финансирования соответствующих секторов и проведение институциональных реформ. Политически опасно и экономически неэффективно решать одну задачу при игнорировании другой. Однако риски такого развития событий весьма существенны¹².

На первом этапе бюджетный аспект явно доминировал над институциональным, что вызывало серьезную озабоченность: финансирование без институциональных реформ могло дать даже отрицательные результаты. Более высокая зарплата приводит не к обновлению персонала, а к консервации кадров, сохранению тех врачей и учителей, которые давно потеряли квалификацию. Они не станут лучше лечить и учить даже при повышении зарплаты в 100 раз. Увеличение расходов на оборудование может обернуться тем, что закупаться оно будет по завышенным ценам и не то, которое действительно необходимо для больниц и лабораторий. А увеличение финансирования жилищного строительства при монополизации рынка строительных услуг может привести лишь к взвинчиванию цен и обогащению локальных монополистов.

В 2007 г. наметились некоторые важные сдвиги в реализации национальных проектов.

Во-первых, был официально признан их долгосрочный характер. Все-таки поначалу, в сентябре 2005 г., они были заявлены на два года, что придавало им налет предвыборное™ и явно не соответствовало масштабу стоящих перед страной задач. Теперь официально признано, что развитие человеческого потенциала представляет собой стратегическую задачу, которую предстоит решать в обозримом будущем.

Во-вторых, наметились подвижки в сторону институциональных реформ. Это проявляется по-разному в отдельных блоках приоритетных национальных проектов. Последовательнее всего институциональный аспект прослеживается в национальном проекте образования, где сложился реформаторский консенсус по наиболее важным направлениям модернизации образования. В минувшем году был принят пакет законов, определяющих основные направления развития образования

¹² См.: Российская экономика в 2005 году: тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2006.

стр. 19

на среднесрочную перспективу. В других секторах пока продолжаются дискуссии относительно основных институциональных решений. Это не удивительно, поскольку выработка эффективных решений в секторах социальной сферы является сложнейшей интеллектуальной задачей, при решении которой международный опыт может быть использован лишь в минимальной мере.

В-третьих, были достигнуты определенные успехи в решении конкретных задач по повышению качества функционирования этих секторов. Происходит компьютеризация школ, обновляется оборудование больниц, решаются другие практические проблемы.

В-четвертых, в реализацию национальных проектов все шире внедряется принцип конкурсного отбора проектов отдельных учреждений и регионов. Отсутствие готовых и очевидных решений в области человеческого капитала привело к вполне справедливому выводу: надо стимулировать выработку положений самими субъектами социальной политики, которые и должны предложить варианты решений федеральному правительству.

Тенденции и риски

На протяжении последних восьми лет российская экономика развивается устойчиво высокими темпами. Это, несомненно, создает основу для экономического благополучия и политической стабильности. Однако сложившаяся благоприятная ситуация имеет и оборотную сторону. В России вырастает поколение политиков, привыкающих "управлять ростом благосостояния"¹³ и все более забывающих о кризисном управлении. Эти же настроения все больше укореняются в сознании населения. Однако устойчивость российской политической системы, в известном смысле и легитимация существующего политического режима связаны с его способностью обеспечивать высокие темпы роста экономики и благосостояния населения.

Между тем экономический бум может продолжаться хотя и довольно долго, но не бесконечно. Тем более что в основе российских успехов лежат такие неустойчивые факторы, как высокие цены на энергоресурсы и наличие дешевых денег на мировых финансовых рынках. Институциональная же среда, которая только и может создать устойчивую основу экономического роста, находится в весьма неразвитом состоянии. Российские институты (и экономические, и политические) пока вряд ли способны смягчать и корректировать последствия как ухудшения экономической конъюнктуры, так и возможного экономического кризиса.

Сегодня снижение темпов экономического роста, а то и спад чреваты не только возникновением экономических проблем, но и политическими потрясениями. Угроза его серьезного замедления может привести к неадекватной реакции властей, которая лишь усугубит экономические трудности. Очень многое в дальнейшем развитии зависит

¹³ Это выражение использовал Хосе Лопес Портильо (мексиканский президент в 1976 - 1982 гг.), когда на волне нефтяного бума казалось, что страна теперь будет двигаться от хорошего к лучшему. Через несколько лет все кончилось крахом.

стр. 20

от их способности адекватно реагировать на кризисные явления, что является важной проблемой современной политической и экономической системы России. Это будет свидетельствовать о зрелости и способности российской политической и экономической элиты ответить на предстоящие вызовы.

Причины и источники возможного кризиса, политической и финансовой дестабилизации не поддаются точному прогнозу. Но, основываясь на современных реалиях и тенденциях, можно выделить несколько источников, тесно между собой связанных.

Начало глобальной рецессии, "дыхание" которой явно ощущается в последнее время. Это означало бы изменение фазы делового цикла, которое для России может оказаться особенно болезненным на фоне высоких темпов ее нынешнего развития. На протяжении большей части XX столетия наша страна не испытывала циклических колебаний, характерных для рыночной экономики. Однако в настоящее время подобного рода колебания возможны. Больше того, отсутствие опыта проведения антициклической политики, хорошо известной рыночным экономикам минувшего века, усугубляет угрозу циклических колебаний в России. Поскольку же ее экономика еще не настолько интегрирована в мировую, чтобы стать частью антициклического регулирования развитых стран, рано или поздно можно ожидать развертывания у нас классического экономического кризиса.

Падение цен на нефть. Сегодня практически никто не рассматривает эту опцию всерьез, но сбрасывать ее со счетов нельзя. Ведь и в 1970-е годы все были уверены, что цены на топливно-энергетические ресурсы вышли на новый уровень. К тому же для провоцирования кризиса совершенно не обязательно падение цен ниже 10 долл. за баррель. В последние годы Россия далеко продвинулась по пути наращивания бюджетных расходов и усиления зависимости положения дел в стране от колебаний мировой конъюнктуры. Сколько-нибудь существенное снижение цен на нефть существенно отразится на бюджетных обязательствах, что вряд ли можно компенсировать средствами из Стабилизационного фонда. Причем параллельно усилению экономических трудностей в России будет происходить улучшение ситуации в большинстве ведущих экономик мира и положения конкурентов российского бизнеса, поскольку снижение цен на нефть даст им дополнительные стимулы для роста.

Возможность возникновения дефицита платежного баланса и усиления зависимости страны от притока иностранных инвестиций. В такой ситуации иностранные инвестиции становятся критическими для роста. Их приток будет сдерживаться состоянием политико-правовых и экономических институтов. Именно они или сделают страну привлекательной для иностранного капитала, или станут тормозом на их пути.

Связь дестабилизации с началом энергетического кризиса. Быстро развивающаяся российская экономика и в дальнейшем будет требовать огромных энергетических ресурсов. Между тем активность энергетических (прежде всего нефтяных и газовых) компаний в области разведки и разработки новых месторождений крайне низка. Основное внимание они уделяют политической борьбе и диверсификации, связанной с приобретением непрофильных активов. На это тратятся огромные средства,

стр. 21

в том числе и из международных кредитов. Мы продолжаем считать себя крупной энергетической державой (появился даже термин "энергетическая сверхдержава"), видя в этом один из фундаментальных устоев все той же "суверенной демократии". Однако энергетический кризис может оказаться мощным фактором, провоцирующим рецессию.

Нарастающая в настоящее время частная внешняя задолженность. В силу двух причин она становится особенно опасной.

С одной стороны, усиливается зависимость национальной экономики от мировых финансовых рынков. Сейчас, когда цена заимствований низка, обильный приток внешних кредитов питает экономический рост в России. На сегодня доступность дешевых кредитов не менее важна для роста, чем высокие цены на нефть и газ. Удорожание кредита станет мощным сдерживающим фактором на пути экономического развития.

С другой стороны, удорожание заимствований может создать серьезные проблемы для государственного бюджета. Многие предприятия-заемщики тесно связаны с государством и действуют в логике "приватизации прибылей и национализации убытков". Так они воспринимаются и на финансовом рынке, агенты которого понимают, что в случае кризиса крупнейшие российские частные заемщики смогут опереться на поддержку федерального бюджета. Тем самым возникает ситуация, известная со времен азиатского кризиса 1997 г, как moral hazard - одни могут безответственно занимать деньги, а другие давать их без достаточных на то оснований.

Одной из проблем, несомненно заслуживающей внимания, является углубление социальной и региональной дифференциации. Эти процессы, вполне объяснимые на начальных стадиях экономического роста и структурной адаптации экономики к новым вызовам, несут значительную угрозу будущей стабильности.

Серьезной проблемой остается высокая и нарастающая инфляция. Отчасти ее рост в 2007 г. явился следствием "подхлестывания" экономического роста в период предвыборной кампании и отражал стремление правящей партии (в широком смысле слова) войти в парламентские и президентские выборы на этой повышательной волне. Более того, в 2008 г. сохранение высоких темпов роста цен гарантировано, поскольку значительная часть бюджетных назначений минувшего года была исполнена в ноябре-декабре.

Любое ответственное правительство должно переломить этот тренд. Уже в середине нынешнего года следовало бы изменить курс и перейти к политике, направленной на предотвращение перегрева экономики и на улучшение структуры экономического роста. Но возникает ключевой, сугубо политический вопрос: согласятся ли на это новый президент и новый председатель правительства? Если да, то это будет означать повышение их ответственности при риске снижения популярности. Ведь именно с ними будут ассоциироваться потери в темпах роста и тяжесть реальных структурных реформ. Однако такой выбор все равно предстоит сделать именно в 2008 г.

Серьезные риски несут в себе инвестиционные проекты, реализуемые в логике частно-государственного партнерства. Это - модная в настоящее время модель. Предполагается, что частный бизнес вкладывает

стр. 22

средства в строительство предприятий, а государство - в связанную с ними инфраструктуру. Вся практика участия государства в бизнесе свидетельствует, что оно (участие) оказывается неэффективным и требует существенно больших временных и финансовых затрат, чем это первоначально предполагается. В результате не исключена ситуация, когда частный бизнес последовательно реализует свою часть проекта, а государство отстает (и весьма существенно) от согласованного графика. Это будет существенно снижать эффективность проектов.

С этим связаны и дополнительные риски, которые несет глобальная рецессия. Современные инвестиционные стратегии государства и связанного с ним крупнейшего бизнеса фактически основаны на гипотезе постоянного и длительного подъема. Вкладываются значительные средства в развитие новых производств, нацеленных на выпуск экспортной продукции, прежде всего цветных металлов, которые составляют важную часть российского неэнергетического экспорта. Однако спрос на эту продукцию довольно уязвим при колебаниях мировой конъюнктуры. В условиях бума спрос и цены на нее быстро растут, при рецессии, наоборот, сильно падают. Но ведь эффективность создаваемых производств явно рассчитана на современный уровень спроса, что в дальнейшем может обернуться крупными финансовыми потерями, причем в первую очередь для государства. Именно оно является крупным инвестиционным партнером соответствующих проектов (прежде всего в части обеспечения их инфраструктурой) и так тесно связано с частным бизнесом, что в случае начала рецессии скорее всего должно будет взять на себя компенсацию их убытков. А это чревато и серьезными макроэкономическими потрясениями.

Важным вопросом долгосрочного развития страны будет устойчивость системы полуторапартийной демократии. Этот режим, характерный для Мексики на протяжении большей части XX в., явно складывается в современной России. Ситуация вполне объяснима для страны среднего уровня развития и с мощным источником "дешевых денег". Полуторапартийная демократия способна обеспечить долгосрочную политическую стабильность, однако чревата прежде всего широкомасштабной коррупцией и относительно низкой эффективностью основных политических и правовых институтов. Только реальное развитие событий покажет, насколько устойчивой окажется система власти и будет ли она обладать внутренними механизмами модернизации.

Ключевой проблемой социально-экономического развития России остается готовность и возможность обеспечить макроэкономическую стабильность. Несмотря на значительные размеры Стабилизационного фонда и рекордные объемы золотовалютных резервов, стране не гарантирована долгосрочная стабильность. Достаточно совершить несколько ошибок в макроэкономической политике, и стабильность может быть быстро нарушена. Более того, кризисы практически неизбежны в логике как постреволюционного развития, когда периоды стабильности периодически сменяются политическими взрывами, так и экономического цикла, характерного для рыночной экономики. России еще только предстоит адаптировать политику к функционированию в условиях глобального рынка.

стр. 23

Приложение

Основные экономические показатели послекризисного периода (1999 - 2007 гг.)

стр. 24

Окончание Приложения

* Прогноз.

** На конец сентября.

Источники: Социально-экономическое положение России. Январь - ноябрь 2007 года / Росстат. М., 2007; Краткосрочные экономические показатели Российской Федерации / Росстат. М., октябрь 2007; Россия в цифрах. 2007: Крат. стат. сб. / Росстат. М., 2007; Министерство финансов Российской Федерации (www.minfin.ru); Федеральная служба государственной статистики (www.gks.ru); Центральный банк РФ (www.cbr.ru).

Публикатор:

Постоянная ссылка для научных работ (для цитирования):

Найденный поисковым роботом источник:

Автор(ы) публикации - В. МАУ:

Комментарии: