Ю. ШВЕЦОВ, доктор экономических наук, профессор, завкафедрой Алтайской академии экономики и права (Барнаул),

О. БУЛАШ, старший преподаватель Алтайской академии экономики и права (Барнаул)

Как и любой публичный институт, государство существует потому, что оно необходимо обществу. В частности, центральные органы власти призваны обеспечивать безопасность и внутренний порядок в стране, а также принимать законы, определяющие характер и механизм развития национальной экономической системы. Приоритетной сферой деятельности государства выступают производство и предложение общественных благ. Исполнение государственных функций обеспечивается механизмом перераспределения средств в его пользу. Предпосылками этого выступают формирование общественных потребностей и их ранжирование, то есть определение ключевых сфер, на которые предполагается тратить "общие" (государственные) деньги.

Направления расходования финансовых ресурсов, привлекаемых государством, обусловлены его функциями. В демократическом обществе государство преимущественно представляет интересы населения, которые формулируются в ходе общественных дискуссий, в том числе в органах представительной власти. Авторитарное государство само определяет круг своих полномочий, а значит, и объем финансовых ресурсов, мобилизуемых на соответствующие нужды. Здесь общественные (в широком смысле слова) и государственные потребности, как правило, не совпадают, а государственные финансы, как совокупность денежных отношений, обслуживают интересы преимущественно властной группы в противовес интересам основной массы населения. Это приводит к увеличению расходов на содержание государственного аппарата и его чиновников, низкой эффективности государственного регулирования экономики, замедлению темпов экономического роста, обнищанию населения и т. п.

Бюрократизация выступает одним из крайних вариантов несовершенства государственного вмешательства в экономику, то есть неспособности обеспечить эффективное распределение и использование общественных

ресурсов. К тому же существенная их часть расходуется в целях, обусловленных личными интересами чиновников.

Российская бюрократия: тенденция роста

Тотальная бюрократизация властных структур снижает их зависимость от населения. Государство начинает функционировать как самостоятельная политическая сила в интересах тех, кто привел к власти "свою" политическую группу.

По официальным данным, в 2005 г. при сокращении общего числа занятых в стране количество работников аппарата управления возросло в два раза по сравнению с 1990 г.¹ К началу 2009 г. в России насчитывалось уже 1,7 млн. чиновников. Если в последние годы существования СССР один чиновник приходился на 220 жителей, включая младенцев, то к началу 2009 г. - уже на каждые 100 россиян, не считая занятых в общественных и партийных организациях².

К началу 2009 г. средняя зарплата региональных чиновников достигла 30 тыс. руб., что почти на 75% выше средней по стране. Как утверждает О. Дмитриева, член комитета по бюджету Государственной думы РФ: "В России зарплата чиновников выстраивается по особой схеме, не так, как у остальных госслужащих - врачей, учителей, библиотекарей и т. д. В итоге зарплаты отечественной федеральной и региональной власти достигают 5 - 6 тыс. долларов и сопоставимы с окладами их коллег в Америке и Европе. Чего, увы, нельзя сказать о зарплатах российских бюджетников"³.

Денежное содержание высших российских чиновников последний раз было повышено указом Президента РФ в сентябре 2008 г. и в начале 2009 г. составляло у министров, депутатов и членов Совета Федерации 160 тыс. руб. в месяц плюс ежеквартальное поощрение в размере около 30 тыс. руб. Губернаторы и региональные депутаты сами устанавливают себе зарплату. Так, денежное содержание мэра Москвы на 2009 г. - около 800 тыс. руб. в месяц⁴.

Отметим усложненность механизма центральной исполнительной власти. Если в 2004 г. в стране насчитывалось 53 федеральные властные структуры, то к началу 2009 г. - уже более 80; тогда премьер-министр имел одного заместителя, теперь - восемь. Аналогичные процессы происходят на региональном уровне. Например, в Саратовской области в конце 2003 г. у губернатора был один вице-губернатор и 23 руководителя департаментов, а в начале 2009 г. помимо вице-губернатора появилось семь заместителей, вместо департаментов было образовано 12 министерств⁵.

Закономерности бюрократической системы управления

В общем случае при бюрократической системе управления наблюдаются постепенный отход деятельности организации от ее уставных (общественно полезных) целей и подчинение закономерностям внутрикорпоративного развития. Рассмотрим эти закономерности более подробно.

¹ Труд и занятость в России / Росстат. М., 2006. С. 198.

² Аргументы и факты. 2009. N 4. С. 5.

³ Там же. N 6. С. 4. ⁴ Там же. N 11. С. 1. ⁵ Там же. N 6. С. 4.

1. Повышение доли государственных расходов в ВВП экономически развитых стран (закон Вагнера). В соответствии с этим законом государственные расходы увеличиваются не только в абсолютном, но и в относительном выражении во всех, даже самых либеральных развитых странах мира. Справедливости ради отметим, что это касается в большей степени социальных обязательств государства.

2. Постоянный и неизбежный рост всех централизованных органов управления, в первую очередь государственных. Это определяется действием известного закона теории управления о соотношении сложности объекта управления и управляющей им системы. Согласно ему, сложность управляющей системы растет намного быстрее, чем сложность объекта управления.

Бюрократический аппарат всегда ориентируется на прошлый опыт, поэтому отторгает радикальные преобразования, предусматривающие нестандартные решения проблем. Все подчинено тактике внесения незначительных поправок в действующие организационные структуры, процессы, технологии и т. п. Следовательно, бюрократическое управление эффективно в отношении только достаточно простых объектов. Бюрократический централизм стремится к унификации всех управленческих функций вопреки сложности и многообразию реальных задач, нередко требующих мгновенного принятия решений. Бюрократическая организация реагирует на это ростом числа различных подразделений, созданием более изощренной структуры соподчиненности и в конечном счете - многократным увеличением численности аппарата управления.

3. Сохранение и расширение влияния бюрократической организации как важнейшая цель ее функционирования. Это объясняется тем, что руководство и члены любой организации видят залог собственного успеха именно в ее процветании. В частности, государственные организации действуют в интересах не только и не столько учредившего их общества, сколько работающих в них чиновников, и борются за власть и собственное влияние в основном бюрократическими методами. Поэтому каждая из них стремится минимизировать ответственность за принимаемые решения, постоянно увеличивать численность своих сотрудников и наращивать объем финансовых и материальных ресурсов, предоставляемых ей государством.

4. Любая бюрократическая организация вырастет настолько, насколько ей позволят внешние условия (закон Паркинсона). По Паркинсону, бюрократическая организация сама находит себе работу, и любая работа, безотносительно к ее объему, может занять все отведенное ей время. Поэтому если организация выведена из-под внешнего общественного контроля, она сразу начинает расширяться независимо от ее функций, целей и необходимого объема работы.

5. Принципиальное отличие бюрократической конкуренции от коммерческой. Если предприниматель получает прибыль, поставляя на рынок продукцию с меньшей себестоимостью или лучшего качества и действуя, таким образом, в интересах всего общества, то доход и значимость чиновника практически полностью зависят от должности, которую он занимает, и связанных с ней видимых и скрытых льгот. При бюрократической конкуренции чиновник занят бессмысленными инновациями, как правило направленными на совершенствование процесса документооборота в данной организации.

6. Возникновение властно-иерархической формы бюрократического управления. Власть номенклатуры можно представить в виде пирамидальной структуры, на самом верху которой находятся чиновники, наделенные максимальным объемом прав и полномочий, а у аппаратчиков на последующих ступенях он становится все меньше. В такой системе высшая инстанция

является всевластной и одновременно неподконтрольной как обществу в целом, так и более низким уровням бюрократии. Естественное следствие властно-иерархической формы бюрократического управления - игнорирование чиновниками потребностей общества в угоду собственным интересам и интересам вышестоящих лиц.

7. Противодействие систематическому общественному надзору. Эта особенность бюрократического управления проявляется в том, что бюрократия старается быть субъектом, а не объектом контроля. В силу асимметрии информации чиновник всегда находится в выигрышном положении по сравнению с другими гражданами, поскольку он имеет доступ к нормативным актам, ведомственным инструкциям, служебным материалам и т. д. Отсутствие такого доступа вынуждает людей платить чиновнику мзду, которая и составляет основной доход бюрократа⁶.

В то же время чиновники осуществляют административный контроль в своем ведомстве, усиливая его применительно к действиям подчиненных и ослабляя со стороны вышестоящих руководителей. Однако номенклатурные работники всегда могут найти компромисс, что неизбежно выхолащивает сам процесс контроля.

8. Усиление бюрократизации бюджетного процесса. Поскольку бюджет служит основным источником бюрократической ренты, неудивительно, что в России до сих пор отсутствует эффективный и прозрачный механизм бюджетного процесса. Рискнем предположить, что он и не будет создан, так как бюрократические структуры в силу своего доминирующего положения в обществе этого не допустят.

Подчеркнем, что все изложенные закономерности типичны для бюрократической системы как таковой и не зависят от личностных характеристик чиновников. Бюрократическое управление всегда консервативно, его механизм не гибок и не мобилен, опирается на властный характер централизации, противодействует систематическому общественному контролю, основан на политике создания неравных условий конкуренции, провоцирует коррупцию в обществе.

Бюрократия - реальная власть в российском обществе

В России углубляется разрыв между основной массой населения и бюрократией. Об этом свидетельствуют данные опросов общественного мнения. Результаты выполненного учеными Северо-Кавказской академии государственной службы проекта "Административно-политические элиты России" отчетливо продемонстрировали склонность большинства чиновников-респондентов к бюрократическим методам управления.

Так, каждый четвертый респондент полагает, что использует не более половины рабочего времени на исполнение прямых должностных обязанностей; каждый второй считает возможным удержаться на своей должности лишь при условии установления неформальных отношений с "влиятельными людьми", наличии определенных средств и специфической напористости;

⁶ Как отметил президент РФ Д. А. Медведев на совещании по вопросам развития малого и среднего бизнеса, "большинство услуг коммерческих околоведомственных структур не только платные, но еще и дорогостоящие и монопольные - обойти такую структуру почти невозможно" (Газета.Ru. 2009. 5 авг.).

каждый пятый сомневается в деловых качествах "новой элиты", а каждый десятый уверен, что в ее состав вошли "алчные и беспринципные люди, ставящие своими целями только личные интересы". Такие качества, фигурирующие в предложенном работникам руководящих органов перечне составляющих профессионализма, как порядочность, исполнительность и честность, оказались лишь на шестом-восьмом местах, а объективность - вообще на последнем месте. В структуре "собственных недостатков" непрофессионализм указали 17%; коррумпированность, кумовство и игнорирование интересов граждан - соответственно 13, 12 и 11%; ориентацию на интересы состоятельного меньшинства - около 8%⁷.

По данным опроса 1500 представителей бизнеса сотрудники Института социологии РАН составили "цифровой портрет" современного российского бюрократа: равнодушие к людям (68%), продажность (58%), безразличие к интересам страны (41%), некомпетентность и безответственность (42%)⁸. Не случайно в своем послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. президент РФ Д. А. Медведев подчеркнул: "Государственный аппарат у нас в стране - это и самый большой работодатель... сам себе суд, сам себе партия и сам себе в конечном счете народ. Такая система абсолютно неэффективна и создает только одно - коррупцию"⁹. Здесь важно, что даже руководитель государства признает всевластие бюрократии.

Большую угрозу для гражданского общества представляет инерционность самой системы господства номенклатуры. Поэтому просто заменой чиновников у рычагов распределения финансовых, имущественных и административных ресурсов решить эту проблему не удастся.

В России на практике действуют совсем иные правила и порядки, чем закреплены в главном законе государства. Приведем только некоторые явные несоответствия:

- провозглашается многопартийность, в действительности на политическом поле доминирует "Единая Россия";

- депутатам Государственной думы РФ запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, в то же время среди них немало крупных бизнесменов с миллиардными состояниями;

- законы должны приниматься депутатами, а пишут и пробивают их лоббисты, находящиеся на содержании крупных корпораций;

- декларируется свобода конкуренции и предпринимательства, в реальности российский рынок поделен между несколькими монополистами, которые устанавливают завышенные цены и тарифы.

Один из разработчиков российской Конституции - профессор М. Краснов говорит: "За последние годы многие положения Конституции РФ перестали выполняться вообще либо трансформировались до неузнаваемости". Опубликованная им "Красная книга" содержит десятки конституционных прав, которые трактуются не в пользу общества и граждан, а в угоду чиновникам и крупным олигархам. По словам зампредседателя Государственной думы РФ Л. Слиски, "в стране в открытую идет торговля властью, а при принятии решений приоритет отдается не государственным, а узкокорыстным интересам"¹⁰.

⁷ Лексин В. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни. Ст. 1 // Российский экономический журнал. 2006. N 2.

⁸ Григорьева Т. В. Коррупция в России: история и современность // Сибирская финансовая школа. 2009. N 1. С. 46.

⁹ См.: gov.cap.ru.

¹⁰ Аргументы и факты. 2006. N 32. С. 8.

Подчеркнем: рядовому российскому гражданину государство обходится непомерно дорого, при этом он не получает от него почти никакой помощи. Мало что известно о реальной деятельности правительства страны, о том, как подбираются кадры, по каким критериям, за что увольняют. Но в демократическом обществе вся деятельность государственных органов должна тщательно регламентироваться, быть доступной для гражданского и парламентского контроля.

Наличие огромных изъянов в деятельности государственной номенклатуры связано с ее практически полной безнаказанностью при совершении просчетов и нанесении ущерба государственным интересам. Это еще одно доказательство неэффективности российского государства и отсутствия в нем демократических начал.

Бюрократия и реформы

О неспособности бюрократического аппарата эффективно управлять государством наглядно свидетельствуют провальные результаты подавляющего большинства реформ в нашей стране. Любая государственная реформа должна проводиться не столько для упорядочения работы исполнительной власти, сколько для улучшения функционирования ее структур в интересах общества, желательно не связанного с расширением и усилением властных полномочий в отношении юридических и физических лиц. Поэтому нельзя ограничиваться оценкой результатов недавно осуществленной административной реформы по числу проанализированных и перераспределенных функций управления, перечню разработанных стандартов и регламентов, снижению затрат на управление и т.п. Все это характеризует сам процесс реформы, а не ее эффективность.

Так, проблема нехватки ресурсов для реализации государственных полномочий в социальной сфере была решена наиболее "простым" и малоэффективным способом: государство просто сняло с себя ответственность за их осуществление, сделало их необязательными, факультативными, переложив на общество. В результате с точки зрения обеспечения граждан социальными благами реформа федеративных отношений вернулась "на круги своя". Она началась с попыток разграничить финансовую ответственность центра, регионов и муниципалитетов, но привела к ситуации, при которой ни один уровень публичной власти не несет ответственности за реализацию многих социальных полномочий.

Предпринимавшиеся в нашей стране многочисленные попытки реструктуризации органов власти нельзя считать успешными, поскольку они не были направлены на повышение эффективности управленческих функций, а представляли собой лишь перегруппировку государственных структур. Поэтому все проводившиеся с 1991 г. административные преобразования не изменили негативного отношения общества к органам федеральной, региональной и местной власти. Единственным их зримым результатом стал рост числа аппаратчиков.

О преобладании бюрократической составляющей во всех областях государственной деятельности свидетельствуют и данные о структуре расходов федерального бюджета. Значительный объем ассигнований приходится на выполнение традиционных государственных функций (обеспечение функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, судебной системы, национальной обороны, национальной безопасности

и правоохранительной деятельности) - на эти цели тратится примерно 1/3 государственного бюджета. Хотя в последние четыре года заметно (почти вдвое) увеличилась доля бюджетного финансирования отраслей сферы материального производства (с 8,9% в 2005 г. до 17,4% в 2008 г.), но традиционно скудным остается финансирование фундаментальных исследований (0,9 - 1,0%) и социально значимых отраслей: образования (4,3 - 4,9%), культуры (0,6 - 0,8%), здравоохранения и спорта (2,5 - 3,4%). В 2005 - 2008 гг. на финансовую помощь нижестоящим бюджетам приходилось 31,7 - 37,6% общего объема средств федерального бюджета¹¹, что свидетельствует о сильной зависимости формирования территориальных бюджетов от центральных органов власти.

* * *

Бюрократия внутренне присуща любому государственному устройству, и полностью избавиться от нее нельзя. Однако можно и нужно найти способы, позволяющие минимизировать наносимый ею ущерб. При этом в рамках стандартного набора профилактических мер коррупционная составляющая бюрократической системы управления в обществе неискоренима. Разумеется, целесообразны более тщательная экспертиза готовящихся законов и постановлений (на предмет выявления возможностей бюрократического произвола), переход к нормативным актам прямого действия, ограничивающим власть чиновников. Но первоочередными шагами должны стать: существенное и быстрое сокращение численности работников государственного и муниципального управления; восстановление общественного контроля над бюрократией; максимальное ограничение сферы деятельности государства в экономике.

¹¹ По данным Minfin.ru.

Публикатор:

Постоянная ссылка для научных работ (для цитирования):

Найденный поисковым роботом источник:

Автор(ы) публикации - Ю. ШВЕЦОВ, О. БУЛАШ:

Комментарии: