А. ГУШЕР, Генеральный директор Центра стратегического развития

* * *

КАК УРЕГУЛИРОВАТЬ "НЕРЕГУЛИРУЕМЫЕ" КОНФЛИКТЫ

Безусловно ключевое значение для будущего отношений России с государствами Закавказья имеет то, как проявит себя Москва в урегулировании проблем, возникших в связи с грузино-абхазским и грузино-южноосетинским конфликтами и конфликтом вокруг Нагорного Карабаха.

ГРУЗИНО-АБХАЗСКИЙ КОНФЛИКТ

Камнем преткновения российско-грузинских отношений по-прежнему остается абхазский вопрос - все другие проблемы во многом являются его производными. Исключение составляют лишь те, которые стали результатом событий в Чечне, т.е. ситуация в Панкисском ущелье, введение визового режима и др. Грузинское руководство категорически настаивает на восстановлении Абхазии в составе Грузии и до последнего времени вело дело к тому, чтобы придать Коллективным силам по поддержанию мира (КСПМ), являющимся фактически исключительно российскими, иные функции, исключить Россию из числа гарантов выполнения сторонами договоренностей об урегулировании конфликта. При этом Тбилиси желал бы видеть в числе миротворцев воинские контингента ООН, Украины, Турции и других стран НАТО. Между тем высокая оценка роли КСПМ неизменно отмечается в резолюциях Совета Безопасности (СБ) ООН, она поддерживается и в Совете Европы. Расчеты грузинского руководства на то, чтобы привлечь западные страны, в первую очередь США, в качестве посредников на грузино-абхазских переговорах успехом не увенчались. Запад отказался нести бремя миротворчества в зоне конфликта, хотя Грузия на это рассчитывала.

Новый президент Грузии пока не акцентирует внимание на отказе от миротворческих услуг и роли России. Если в середине 90-х гг. в Сухуми рассматривали возможность вхождения Абхазии в Грузию на условиях "принципа федерализма", то ныне абхазцы не приемлют статуса и модели внутреннего устройства этого государства, которые предлагают в Тбилиси, в частности, любые варианты автономного статуса.

Абхазская сторона рассматривает возможность создания единого государства в крайнем случае лишь в формате конфедеративного объединения Грузии и Абхазии, выступающих в качестве независимых государств с равной правосубъектностью, в том числе и международной. На первое место она ставит экономические вопросы: снятие экономической блокады, восстановление железнодорожного и авиасообщения, а также энергетики. Сухуми отказывается предоставить Тбилиси какие-либо исключительные полномочия "по вертикали", соглашаясь лишь на сферу совместной компетенции "по горизонтали" в таких областях государственной жизни, как внешняя политика, оборона, финансы, пограничная и таможенная службы и некоторые другие. Судя по заявлениям абхазских властей, Абхазия готова строить с Россией "ассоциированные отношения". Эта идея поддерживается большинством ее населения. Что не означает, однако, вхождения Абхазии в состав России в качестве субъекта Федерации.

КАРАБАХСКИЙ КОНФЛИКТ

Реальных подвижек в решении армяно-азербайджанского конфликта также не произошло. Со сменой власти в Азербайджане позиция Баку стала жестче, что возвращает процесс переговоров на уровень, который стороны занимали два-три года назад, и нивелирует те подвижки, которые были достигнуты в прямом диалоге между Г. Алиевым и Р. Кочаряном. Демонстрация подобной твердости вполне объяснима. Новый азербайджанский лидер нуждается в укреплении своей власти в стране, а любая уступчивость в этом чувствительном вопросе может ему дорого обойтись. В Москве не испытывают большого восторга от подобного радикализма азербайджанской стороны. Так, первый заместитель министра иностранных дел России В. Трубников критически отозвался "о реваншистских силах в определенных политических кругах Азербайд-

Окончание. Начало см. "Азия и Африка сегодня", 2004, N 9.

стр. 2

жана" и предложил разделить вопрос Нагорного Карабаха и проблему оккупированных территорий. Очевидно, что без возобновления прямых контактов с Ереваном, а также вовлечения в переговорный процесс Степанакерта Баку вряд ли удастся достичь реальных результатов по данному направлению.

У Москвы на этом этапе нет каких-либо новых вариантов решения проблемы, хотя бы потому, что все возможные варианты уже обсуждались и при посредничестве Минской группы ОБСЕ, и в прямом диалоге президентов. Ныне, как представляется, конфликтующим сторонам наиболее предпочтительно следовать по пути укрепления "взаимных мер доверия".

В настоящее время новое руководство Азербайджана отказывается обсуждать "в пакете" будущий статус Карабаха, предлагает даже ввести на него 10 - 15-летний мораторий. Оно также настаивает, чтобы так называемое поэтапное решение проблемы было найдено только через "восстановление территориальной целостности" Азербайджана и началось с освобождения четырех оккупированных районов, прилегающих к Нагорному Карабаху. Очевидно, переговорный процесс по существу урегулирования начнется не так скоро, как хотелось бы, поскольку ни одна из сторон не собирается его инициировать, считая, что время работает на нее.

С учетом кардинальных различий в подходах Азербайджана и Армении к карабахской проблеме Сопредседатели Минской группы предложили Р. Кочаряну и Г. Алиеву определить круг возможных вопросов для обсуждения на переговорах второго уровня и, в частности, рассмотреть возможность заключения соглашения о временном статусе Нагорного Карабаха.

Позиция России, озвученная ранее В. Путиным, хорошо известна. Москва не намерена оказывать давление на какую-либо из сторон конфликта, готова стать гарантом и поддержать любое решение, к которому придут Азербайджан и Армения.

ЧТО ДОЛЖНА ПОМНИТЬ И УЧИТЫВАТЬ РОССИЯ

В своих подходах в урегулировании этого и других подобных конфликтов Россия, как представляется, должна учитывать дополнительно то, что наблюдается заметное повышение интереса и внимания Европейского Союза к вопросам формирования общей внешней и оборонной политики, расширению сферы ее применения на Балканы, Африку, Ближний Восток, страны СНГ и в том числе Кавказ. Здесь следует обратить внимание на следующие три фактора. Во-первых, ЕС намерен заняться решением этнотерриториальных вопросов в своем соседстве, и таким образом внести свою долю в стабилизацию восточной части Европы. Во-вторых, с избранием президента В. Путина на второй срок выявляется смещение приоритетов внешней политики России, а именно, создание предпосылок для частичной реинтеграции на постсоветском пространстве, обустройства СНГ. В-третьих, с приходом к власти в Грузии М. Саакашвили, который хочет воссоединить Грузию с ее тремя автономиями, создается опасность

стр. 3

дестабилизации обстановки на Кавказе. Об этом свидетельствуют события вокруг Аджарии, воинственные намерения в отношении Абхазии и Южной Осетии, что неизбежно приведет к возникновению конфликтной ситуации между Россией и Грузией и обострит, в свою очередь, отношения России с Западом, который выступает за полный суверенитет бывших советских республик и требует вывода российских военных с территории СНГ, в первую очередь из Грузии.

Дальнейшее развитие политической ситуации в Грузии зависит сегодня главным образом от внешних факторов. Ясно, что у М. Саакашвили недостаточно сил, чтобы в одиночку решить поставленные им же задачи. Конечно, раздробленная и расчлененная Грузия не будет иметь шансов на вступление в НАТО и ЕС, что, в общем, отвечало бы интересам России. В то же время, очевидно, что США и ЕС будут твердо стоять на позициях обеспечения территориального единства Грузии. По-видимому, Россия могла бы пойти на то, чтобы совместно с Западом, но при ведущей роли Москвы, помочь Грузии на определенных условиях, при компромиссе всех конфликтующих сегодня сторон, закрепить свой суверенитет над всеми территориями, что позитивно сказалось бы и на ситуации на российском Северном Кавказе. На наш взгляд, этот путь - более реальный, достижимый и конструктивный, так как не предполагает возникновения новых серьезных кризисных ситуаций. Дело за тем, чтобы "свести к общему знаменателю" интересы всех сторон: Грузии, самопровозглашенных Абхазии и Южной Осетии, России и Запада.

НАШИ НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ В РЕГИОНЕ

Рассмотрение общей геополитической ситуации в Закавказье в ее основных аспектах позволяет сформулировать содержание российских национальных интересов в Закавказье на современном этапе и на ближайшую перспективу.

Интересам России, безусловно, отвечает обеспечение стабильности в регионе на основе развития тесных партнерских отношений с закавказскими государствами. Любой сценарий дестабилизации ситуации на Кавказе может иметь для России самые тяжелые последствия, особенно с учетом того обстоятельства, что конфликты на Южном и Северном Кавказе взаимосвязаны и во многом неотделимы друг от друга.

Для России важно обеспечить беспрепятственное и безопасное использование транзитного потенциала Закавказья в целях обеспечения нормального функционирования стратегического транзитного коридора "Север-Юг", поддержание партнерских отношений России с Ираном, Индией, государствами Ближнего и Среднего Востока.

Безусловный интерес представляет реанимация единого экономического пространства России со странами Закавказья, что можно использовать не только в качестве важного направления сохранения и расширения позиций России в регионе, но и фактора российской экономической модернизации. Россия заинтересована в удержании достаточно емкого (хотя и сократившегося) рынка сбыта собственной продукции в Закавказье, а также сфер экономического и научно-технического взаимодействия и сотрудничества.

Россия рассматривает свое военное присутствие в Закавказье как фактор влияния и как компонент национальной безопасности. Объективно такое присутствие - важный фактор стабильности и одновременно средство поддержания баланса сил в регионе. Оно

стр. 4

служит также противовесом притязаниям других государств на установление стратегического контроля в Закавказье. Вместе с тем цели и задачи российского военного присутствия в этом регионе должны быть уточнены и приближены к практическим задачам сохранения влияния России в Закавказье. Пассивное нахождение на территории Грузии российских войск только ухудшает общий имидж России на постсоветском пространстве.

Для России неприемлемо членство закавказских стран в НАТО, но дело идет к этому. Пока есть еще какие-то возможности, Москве необходимо задействовать все свои ресурсы для максимального отдаления сроков прихода НАТО в Закавказье.

Закавказье, где у нас есть важные экономические и политические интересы, напрямую соприкасается с самой болевой точкой России и ее Юга - Чечней, а также с другими северокавказскими автономиями. Россия крайне заинтересована в том, чтобы с территории Закавказья не оказывалось никакой поддержки (ни санкционированной властями закавказских государств, ни при их молчаливом согласии, ни какой-либо другой) силам терроризма на Северном Кавказе. Именно поэтому Москва должна быть заинтересована в выстраивании системы соответствующих отношений с Грузией и Азербайджаном, в которой были бы предусмотрены конкретные и эффективные меры предупреждения использования территорий указанных государств во враждебных по отношению к России целях.

Без урегулирования конфликтов на Кавказе России трудно гарантировать безопасность прокачки каспийских нефти и газа. Озабоченность вызывают и негативные тенденции, связанные с ростом религиозного экстремизма, терроризма и наркоторговли, а также потенциальные конфликты, которые могут быть вызваны территориальными, этническими, социальными противоречиями. Угрозу своей безопасности Россия видит и в милитаризации региона.

ВОСЕМЬ ПРИНЦИПОВ РОССИЙСКОЙ ПОЛИТИКИ В ЗАКАВКАЗЬЕ

Изложенное неизбежно ставит перед нашей страной вопросы о том, как относиться к тому, что происходит в Закавказье, как строить политику на этом направлении применительно к национальным интересам России и задачам обеспечения ее безопасности.

По нашему мнению, стратегия России на закавказском направлении должна тесно увязываться с национальными интересами, стремлением сохранить в кавказском и каспийском регионах наше экономическое присутствие. Что должно подкрепляться российскими политическими и военными возможностями.

1. В своей политике обеспечения безопасности на кавказском направлении Россия должна исходить из следующих тезисов. Во-первых, Москва против создания новых разделительных линий и искусственных барьеров для взаимовыгодного международного сотрудничества в районе Черного моря и Кавказа. Во-вторых, наш принципиальный подход состоит в том, что Кавказ - целостный организм, включающий часть российской территории. Эту реальность нужно принимать в расчет и при выработке любых формул региональной безопасности. В-третьих, важнейшие для России приоритеты в регионе - искоренение на Кавказе терроризма и экстремизма, мирное урегулирование карабахского, абхазского и югоосетинского конфликтов. В-четвертых, Москва выступает против межгосударственного военно-политического противостояния, пересмотра стратегического баланса сил в этом регионе, а тем более - вытеснения оттуда России, против попыток искусственного соперничества там, где нужны действительно коллективные и встречные усилия. В-пятых, в крайне непростой обстановке на Кавказе, где высок конфликтный потенциал, необходимо действовать сверхосторожно и чрезвычайно взвешенно. В российско-американском и российско-европейском диалоге по Кавказу, который приобрел в последнее время регулярный характер, требуется высокая степень откровенности, любые действия должны быть транспарентны и предсказуемы. Россия открыта к взаимодействию с Евросоюзом, всеми государствами и международными организациями, которые хотели бы способствовать решению острых проблем Кавказа и развитию там сотрудничества, в первую очередь экономического. Такова официальная позиция нашего МИД, неоднократно им "озвученная".

2. Россия не может позволить себе полностью свернуть присутствие в регионе Южного Кавказа, игнорировать конфликты, самоустраниться от участия в их урегулировании в силу ряда причин. В их числе - ответственность за судьбу этнических русских, проживающих в конфликтных зонах; прямое воздействие нестабильности в Закавказье на этнополитическую ситуацию в северокавказских субъектах РФ - Краснодарском и Ставропольском краях, Ростовской области; необходимость предотвращения угрозы распространения религиозного экстремизма и терроризма с территорий Юга.

Если конфликты в данном регионе непосредственно не затраги-

стр. 5

вают российские интересы, то прямого участия в них не должно предусматриваться. Принимая же решение об участии в урегулировании того или иного конфликта, российское руководство должно исходить прежде всего из интересов безопасности самой России. Нашим партнерам по СНГ следует дать однозначно понять, что наша страна не будет занимать в конфликтах одностороннюю позицию, так же как и не станет решать за свой счет проблемы своих южных соседей. В идеале России желательно стать нейтральным, но действенным арбитром при решении возникающих и уже существующих споров и противоречий и перейти к методам преимущественно экономического и политического воздействия, а если необходимо, то и давления. В этом случае ей удастся поддерживать на Кавказе приемлемый уровень стабильности, сохраняя контроль над ситуацией.

3. Россия заинтересована в минимизации существующих на ее южных границах рисков и угроз, особенно в связи со стремлением Азербайджана и Грузии вступить в НАТО. Москва - за снижение уровня межнациональной напряженности в регионе, устранение возможности нелегального транзита через российскую границу оружия, наркотиков, контрабанды товаров, перемещения боевиков. Очень важна и стратегическая значимость для нашей страны Южного Кавказа, а также Каспийского региона. В этой связи Россия неизменно должна подтверждать свои претензии на особую роль на Кавказе, в том числе и как кавказская держава.

4. Поскольку быстрое наращивание экономического и военного присутствия в странах Закавказья, особенно в связи с политикой Грузии по вытеснению российских военных баз со своей территории, является на данном этапе для России задачей нереальной, ей необходимо принять меры к созданию эффективной системы коллективной безопасности.

5. Следует принять как данность, что страны Южного Кавказа стремятся устанавливать отношения в приоритетных для себя областях и с Россией, и с США. В этих условиях развитие экономических связей с государствами Закавказья остается прерогативой России, а не Америки. Учитывая неизбежность пересечения интересов Москвы и Вашингтона в регионе Южного Кавказа, а также некоторые общие цели кавказской политики, отвечающие как национальным интересам, так и интересам государств региона (достижение политической стабильности, урегулирование имеющихся конфликтов и недопущение новых, искоренение источников международного терроризма и наркобизнеса, сохранение независимости и территориальной целостности этих государств), может появиться ряд направлений совместной деятельности. Ими могли бы стать: противодействие угрозам и вызовам безопасности региона - наркоторговле, криминалу, религиозному и политическому экстремизму; урегулирование старых конфликтов и предотвращение новых; содействие экономическим и политическим реформам как средству достижения стабильности; развитие разветвленной системы энергопотоков, включая трубопроводы, проекты строительства которых не конкурировали бы друг с другом, а, напротив, дополняли друг друга; осуществление социальных программ.

Характер и масштабы российского и американского участия в региональных сырьевых и транзитных проектах, разумеется, будут зависеть не только от намерений и возможностей сторон, но и от потребностей самих стран Закавказья, а также политической обстановки в регионе.

6. Россия в состоянии делать все возможное для продолжения процесса урегулирования кавказских конфликтов в соответствии с нормами международного права и принятыми обязательствами и не должна уступать своей ключевой роли в этом вопросе. Очевидно, что успешное решение как абхазской, так и югоосетинской проблемы может рассматриваться только в контексте взаимоотношений России и Грузии. Определенное позитивное влияние на урегулирование конфликтов на Южном Кавказе могут оказать ООН и США. Тем более, что подходы России и США к проблеме урегулирования конфликтов в целом совпадают. При должной координации усилий можно рассчитывать на решение этих проблем.

7. Перед Москвой стоит задача поднять двусторонние связи России и Грузии, как наиболее проблемной страны, на уровень отношений Грузии с Западом. Это отвечало бы и российской многовекторной внешнеполитической концепции, и принятой Грузией так называемой "крестообразной внешнеполитической концепции", уравнивающей отношения Тбилиси как с Западом и Востоком, так и с Севером и Югом. На грузинском направлении целесообразно исходить из следующих моментов:

стр. 6

Во-первых, российская позиция в грузинских делах носит открытый и конструктивный характер: поддержка территориальной целостности Грузии, признание права абхазского народа на национальное самоопределение в рамках Грузии, осуждение попыток той или другой стороны решать спорные проблемы военным путем. Россия продемонстрировала стремление действовать в урегулировании конфликта совместно с ООН и ОБСЕ. Она настойчиво добивалась от СБ ООН одобрения миротворческой операции в зоне конфликта. Эти действия российской стороны лишают аргументации тех, кто утверждает, что миротворческие усилия России являются прикрытием курса на восстановление своего влияния на пространстве бывшего СССР.

Во-вторых, в двусторонних отношениях накоплено такое число проблем, взаимных претензий и раздражителей, что за короткое время их вряд ли удастся разрешить. Новые власти демонстрируют желание нормализовать эти отношения. Похоже, ныне налицо взаимопонимание и на уровне высшего политического руководства. Появилась возможность снять напряжение, убрать раздражители и договориться хотя бы о том, чтобы обойтись без политической истерики в дальнейшем.

В-третьих, представляется, что нет серьезных объективных препятствий на пути завершения работы над рамочным Договором, но так, чтобы он имел шансы быть ратифицированным парламентами обеих стран.

В-четвертых, в целях построения между Россией и Грузией конструктивных отношений имеет смысл вести диалог по центральным вопросам, не примешивая к этому весь комплекс противоречий и взаимных претензий.

В-пятых, вопрос о военных базах России на территории Грузии представляется целесообразным исключить из повестки дня как неполитический (т.е. технический). Разногласия между сторонами касаются только сроков ликвидации этих баз. В данном контексте нельзя ставить развитие двусторонних политических отношений в зависимость от решения обычного технического вопроса.

В-шестых, вопрос о визовом режиме также не должен становиться препятствием для развития российско-грузинских отношений. Он исчезнет, как только отпадут условия, повлекшие за собой необходимость его введения (т.е. прекращение вооруженных столкновений в Чечне). Вместе с тем, в интересах развития и укрепления российско-грузинских отношений Россия могла бы, в случае позитивных шагов нового грузинского руководства, пойти на отмену визового режима, не дожидаясь окончательного урегулирования чеченского вопроса. Восстановление безвизового сообщения - в интересах грузинского населения, и оно было бы воспринято гражданами Грузии исключительно положительно, как добрый знак со стороны России.

В-седьмых, необходимо найти реальное содержание декларированному курсу на стратегическое партнерство. Таким содержанием являются конкретные совместные проекты, в первую очередь в торгово-экономической сфере: восстановление железнодорожного сообщения; восстановление и использование уникальных рекреационных ресурсов; отладка параллельной работы энергосистем с возможностью транспортировки электроэнергии в третьи страны; создание благоприятных условий для единого управления, например, транспортной системой трубопроводов, объединенной энергосистемой и т.д. Нельзя признать нормальным, когда Россия среди грузинских торговых партнеров с первого места откатывается вниз. Необходимо активизировать работу двусторонних комиссий по экономическому сотрудничеству, восстановить работу двусторонней межпарламентской комиссии.

8. Россия должна усилить внимание к развитию ситуации в Армении и Азербайджане. Например, активизация оппозиции в Армении, ее намерение устранить от власти нынешнее руководство ставит вопрос об оценке возможных последствий этих намерений и принятии взвешенных упреждающих мер.

Представляется целесообразным провести взаимную инвентаризацию национальных законодательных актов, сдерживающих развитие двустороннего торгово-экономического взаимодействия, и приступить к работе по их взаимной унификации.

Permanent link to this publication: