С расширением Российского государства в правительственных кругах остро встал вопрос о системе управления национальными окраинами. Особенно сложной эта проблема была в отношении Кавказа и Средней Азии с их этнически пестрым составом населения, различными уровнями социального и экономического развития. Раскрытие принципов административной политики царского правительства на окраинах позволяет понять характер управления, его эволюцию, результаты, выяснить взаимоотношения окраин с метрополией, зависимость административной политики от социально-экономического развития края. В качестве объекта исследования в данной статье берутся Кавказ и Средняя Азия. Несмотря на различие географических условий, времени присоединения этих территорий к России, в их развитии было много общего.

В. И. Ленин, говоря об экономических процессах, имевших место на Кавказе во второй половине XIX в., отмечал, что "то же самое происходило и происходит и в Средней Азии, и в Сибири, и т. д." ¹ . В трудах Ленина, посвященных развитию капитализма, аграрному и национальному вопросам, революционному движению, содержатся принципиальные положения об общем и особенном в экономическом строе России, о политике царского правительства на окраинах. Ленин обосновывает тезис о прогрессивности присоединения нерусских народов к России. Он писал, в частности, о включении Кавказа, стоявшего "в стороне от мирового хозяйства и даже в стороне от истории" ² , в общероссийский процесс утверждения капиталистических отношений. В "Аграрной программе социал-демократии в первой русской революции 1905-1907 годов" Ленин показал особенности аграрного строя России и дал определение "окраин". Под окраинами, в отличие от "земледельческого центра, с обильными остатками крепостничества", Ленин понимал "незаселенные, или не вполне заселенные, не вполне вовлеченные в земледельческую культуру земли" "с отсутствием или слабостью" остатков крепостничества, "с чертами свободно-крестьянской капиталистической эволюции" ³ . По национальному составу различались два типа окраин: окраины азиатской части страны, где большинство составляло нерусское население, и Европейской России, где преобладало русское население. Кавказ и Средняя Азия относятся, таким образом, к первому типу окраин.

В дворянской и буржуазной дореволюционной историографии господствовали представления о "процветании" окраин под управлением

¹ Ленин В. И. ПСС. Т. 3, с. 595.

² Там же, с. 594-595.

³ Там же. Т. 16, с. 224.

стр. 35

царизма ⁴ . Современная зарубежная историография много внимания уделяла освещению деятельности русской администрации на окраинах. Английский историк Д. Лэнг в работах по истории Грузии отмечал стремление царских наместников сохранить прежнюю классовую структуру общества, расширить привилегии местного дворянства. Вместе с тем он писал о понимании новыми правителями Кавказа необходимости преобразований в крае, поддержке ими городских буржуазных элементов, отстаивании постепенности в установлении нового государственного устройства ⁵ . Из правителей Кавказа, способствовавших развитию промышленности и культурных связей России с Грузией, автор выделял П. Д. Цицианова, А. П. Ермолова и М. С. Воронцова. Однако, отмечая сдвиги в социально-экономической жизни Кавказа, Лэнг рассматривал их не как следствие присоединения к России, а лишь как результат деятельности наиболее способных царских администраторов. Английский историк А. Рибер в книге, посвященной деятельности А. И. Барятинского на Кавказе, высказывал мнение, что русское управление Кавказом "гораздо больше, чем британское владычество в Индии, строилось на учете особенностей общественно- экономического уклада жизни других народов" ⁶ .

Близкие взгляды на характер политики царизма на окраинах проводили, применительно к Средней Азии, американские историки. Р. Пирс считал систему русского управления эффективной и способствовавшей развитию района ⁷ . Он отмечал, что Россия принесла в Среднюю Азию "порядок и стабильность", но находил, что промышленность и торговля развивались здесь медленно из-за недостатка капиталов, нехватки квалифицированной рабочей силы и транспорта. С. Бекер считал, что русские администраторы были терпимы к автономии Бухары и Хивы и не вмешивались во внутренние дела этих ханств ⁸ . Говоря об отдельных прогрессивных сторонах в действиях царской администрации, С. Бекер заключал, что положительные результаты ее деятельности в ханствах были незначительными.

Г. Райнлендер, исследуя российскую политику на Кавказе, пришел к выводу о существовании двух точек зрения на характер и методы управления окраинами. Одни администраторы (их автор называет "централистами") считали необходимым в предельно короткие сроки ввести российское управление на окраинах, другие придерживались принципа постепенности. В конечном счете победила точка зрения последних, которую Райнлендер определяет как "регионализм" ⁹ . М. Эткин также обращает внимание на постепенность мер в организации управления на Кавказе, считая это особенностью политики России ¹⁰ .

Наряду с книгами, авторы которых стремятся к объективному освещению вопроса, в зарубежной историографии появились и работы иного характера. В сборнике статей, авторами которого были англичане, американцы, французы, содержалась попытка провести аналогию между

⁴ Дубровин Н. Ф. История войны и владычество русских на Кавказе. Тт. 1- 4. СПб. 1881 -1888; Эсадзе С. Исторические записки об управлении Кавказом. Тт. 1-2. Тифлис. 1907; Костенко Л. Ф. Туркестанский край. Тт. 1-3. СПб. 1880.

⁵ Lang D. The Last Years of Georgian Monarchy 1658-1832. N. Y., 1957; ejusd. A Modern History of Soviet Georgia. N. Y., 1962, pp. 40-50.

⁶ Rieber A. The Politics of Autocracy. Letters of Alexander II to Prince A. J. Bariatinski 1857-1864. Mouton. 1966, p. 97.

⁷ Pierce R. Russian Central Asia 1867-1917. A Study in Colonial Rule. Berkeley and Los Angeles. 1960, p. 91.

⁸ Becker S. Russia's Protectorates in Central Asia. Bukhara and Khiva 1865- 1924. Lnd. 1968, p. XII.

⁹ Rhinelander G. H. Russia's Imperial Policy. Administration of the Caucasus in the First Half of the XlXth Century.-Canadian Slavonic Papers, 1975, vol. XVII, p. 218.

¹⁰ Atkin M. Russia and Iran 1780-1828, Minneapolis. 1980, pp. 146-148.

стр. 36

советской и царской политикой в Средней Азии ¹¹ . Американский историк Л. Тиллет ¹² подвергал сомнению прогрессивность присоединения нерусских народов к России, их давние глубокие связи. Подтасовывая факты, искажая события, Тиллет стремился доказать наличие извечной вражды между народами России.

В советской историографии нет обобщающих работ об административной деятельности царского правительства на окраинах, хотя в комплексных трудах эти вопросы затрагиваются ¹³ . Кроме того, имеются работы об административных реформах на Кавказе (особенно в Закавказье), в Средней Азии ¹⁴ . Исследования И. П. Петрушевского и П. Г. Галузо, написанные в 20-30-е годы, богаты фактическим материалом, но в них не рассматриваются социально- экономические изменения, происшедшие в результате присоединения народов Кавказа и Средней Азии к России, вопрос о добровольности вхождения многих из них в Российское государство. В работах историков 50-70-х годов раскрыты прогрессивные последствия присоединения Кавказа и Средней Азии к России, доказано, что присоединение отвечало интересам их народов ¹⁵ , но остаются малоосвещенными разногласия в правящих кругах России, возникавшие при формировании административной политики на Кавказе. Авторы, касавшиеся этого сюжета, иногда оценивают такие споры как несущественные. Иной взгляд высказывает В. Г. Тунян, который на новых материалах раскрывает значительность разногласий в правящих кругах России по вопросу об управлении Кавказом ¹⁶ .

Задача данной статьи состоит в исследовании проблемы складывания правительственной программы деятельности по административному устройству Кавказа и Средней Азии, в выяснении общих принципов управления этими окраинами России. Хронологические рамки для Кавказа- с конца XVIII - начала XIX в., т. е. со времени его вхождения в состав России и проведения там административных преобразований, до окончания Кавказской войны (60-е годы XIX в.), существенно влиявшей на политику самодержавия; для Средней Азии - 60- 80-е годы XIX в., когда завершается процесс присоединения ее к России и царское правительство активно включается в организацию управления краем ¹⁷ .

Указом Екатерины II от 5 мая 1785 г. было образовано Кавказское наместничество, включавшее две области: Кавказскую и Астраханскую ¹⁸ . В состав наместничества вошла лишь территория Предкавказья

¹¹ Central Asia. A Century of Russian Rule. N. Y.- Lnd. 1967.

¹² Тillett L. R. The Great Friendship. Soviet Historians on the Non-Russian Nationalities. Chapell Hill. 1969.

¹³ Гафуров Б. Г. История таджикского народа в кратком изложении. Т. 1. М. 1955; Смирнов Н. А. Политика России на Кавказе в XVI-XIX вв. М., 1958; Халфин Н. А. Политика России в Средней Азии. М. 1960; Фадеев А. В. Россия и Кавказ в первой трети XIX в. М. 1960; Агаян Ц. П. Роль России в исторических судьбах армянского народа. М. 1978; см. также коллективные труды по истории советских республик Закавказья и Средней Азии.

¹⁴ Галузо П. Г. Туркестан-колония. М. 1929; Петрушевский И. П. Система русского колониального управления в Азербайджане в первой половине XIX в. В кн.: Колониальная политика российского царизма в Азербайджане в 20-60-х гг. XIX в. Ч. I. М. -Л. 1936; Мильман А. Политический строй Азербайджана в XIX - начале XX века (Административный аппарат и суд, формы и методы колониального управления). Баку. 1966; Кастельская З. Д. Из истории Туркестанского края. М. 1980.

¹⁵ См. Халфин Н. А. Присоединение Средней Азии к России. М. 1965; Галоян Г. А. Россия и народы Закавказья. М. 1976.

¹⁶ Тунян В. Г. Подготовка Закавказской административно-судебной реформы 1840 г. и Восточная Армения.- Вестник МГУ, серия 8, 1981, N 5.

¹⁷ Основная территория Северного Кавказа, как показали исследования последних лет, вошла в состав России в XVIII в. (Беибудалов Н. К. и др. Вхождение Чечено-Ингушетии в состав России.- История СССР. 1980, N 5). Система управления Кавказом окончательно сложилась в XIX веке.

¹⁸ ПСЗ-1. Т. 22, N 16193.

стр. 37

с Екатериноградом (центр), Ставрополем, Астраханью, Моздоком, Кизляром. На города наместничества распространялось городовое положение 1785 года. Для поощрения переселения на новые земли правительство выдавало желающим ссуды, предписывая чиновникам наместничества "употреблять все благопристойные способы к приласканию тамошних народов" ¹⁹ . Мерами "справедливости" имелось в виду расположить население края к России. Однако создание совместных русско-горских поселений не поощрялось. В начале XIX в. на Северном Кавказе был учрежден Верховный пограничный суд, решавший крупные дела, но вместе с тем сохранялся родовой суд, а также суд казиев, занимавшийся религиозными вопросами, т. е. судебное законодательство учитывало местные особенности этих районов.

Иной была организация управления Грузией. Если от присоединения территорий Северного Кавказа до введения новой администрации проходили десятилетия (как было с Кабардой, Осетией, Чечней, Дагестаном), то в Грузии наблюдается почти одновременное с актом присоединения (1801 г.) введение новой системы управления (1802 г.). Картлия и Кахетия были объединены в Грузинскую губернию. Там создавалось верховное правительство во главе с русским главнокомандующим на Кавказе, которому принадлежала вся полнота власти. Такая быстрая смена административной системы стала возможной благодаря достигнутому Грузией уровню экономического развития, ее давним связям с Россией, единству религии и другим факторам. На Северном Кавказе с его многоязычным составом населения, натуральным хозяйством, различиями в религии требовалась большая постепенность при введении новой административной системы, чем в Грузии.

Такая приспособляемость административной политики царского правительства характерна в целом для территорий с мусульманским населением. Она прослеживается не только на Северном Кавказе, но и в Азербайджане, позже - в Средней Азии. В Северном Азербайджане после включения его в состав России, с начала XIX в. и до 40-х годов даже при ликвидации власти отдельных ханов сохранялась старая административная и податная система ²⁰ . Такая осторожность объяснялась уровнем социально-экономического развития и военным значением Северного Кавказа и Азербайджана. Необходимо было сохранить традиционный образ жизни, власть прежних правителей, предоставляя населению защиту от нападений извне.

При некоторых различиях в административной политике по отношению к народам Северного Кавказа, Азербайджана и Грузии, общей ее чертой было подчинение гражданской власти военной, поскольку то были годы войны (русско-иранской, русско-турецкой).

На характер административной политики, несомненно, влияло состояние экономики в Центральной России и на окраинах. В XVIII - начале XIX в. вовлечение окраин в общеевропейский рынок шло медленно. По мере расширения внутреннего рынка, усиления внешнеторговых связей повышался интерес помещиков и буржуазии к освоению окраин, что находило отражение в политике правительства. Введение в 1821 г. льготного таможенного тарифа для Закавказья диктовалось, в частности, необходимостью оживить экономическую жизнь региона. Согласно тарифу иностранные товары облагались сравнительно невысокой (5%) пошлиной и разрешался их беспошлинный транзит по территории Закавказья от Черного моря до персидской границы. Министр иностранных дел К. В. Нессельроде объяснял введение льготного тарифа стремлением "привлечь к себе торговлю верхней Азии, производимую через

¹⁹ Акты, собранные Кавказскою археографическою комиссией (АКАК). Т. 2. Тифлис. 1866, с. 1123.

²⁰ Петрушевский И. П. УК. соч., с. 7-8.

стр. 38

Каре и Эрзерум" ²¹ Введение тарифа благоприятно сказалось на торговле Закавказья с государствами Центральной и Западной Европы. Тифлисских купцов можно было видеть в Лейпциге, Триесте, Марселе; в свою очередь, иностранное купечество охотно торговало как в Закавказье, так и через Закавказье с Ираном.

Однако льготный тариф, оживив торговлю края, не способствовал укреплению русско-закавказских связей ²² . Русские товары по цене и качеству нередко уступали иностранным и не могли конкурировать с западными, наводнившими закавказский рынок; русское купечество выражало недовольство введением нового тарифа. Министр финансов Е. Ф. Канкрин, стремившийся к монополизации закавказской торговли и ограждению ее от иностранной конкуренции, поддерживал жалобы русского купечества и настаивал на отмене льготного тарифа. Генерал-губернатор Новороссийского края М. С. Воронцов и командир Отдельного кавказского корпуса генерал-адъютант Г. В. Розен придерживались иного взгляда и отстаивали интересы местного купечества, обосновывая необходимость сохранения тарифа ²³ . Победила точка зрения Министерства финансов. В 1831 г. на Закавказье был распространен общегосударственный протекционистский тариф ²⁴ . Но и после отмены льготного тарифа споры о нем продолжались. При этом и сторонники его и противники в равной мере понимали необходимость расширения торговли со странами Востока, в том числе с Закавказьем, но пути к этому видели разные.

Покровительствуя развитию торговли на Кавказе, власти поощряли вывоз товаров на Кавказ ²⁵ , содействовали открытию магазинов в Тифлисе и других городах края, организации обществ "поощрения сельской и мануфактурной промышленности и торговли", отпускали средства на создание промышленных (в частности шелкомотальных) предприятий, строительство дорог и оросительных каналов, принимали меры по вовлечению Кавказа в общероссийские хозяйственные связи ²⁶ .

В середине 20-х годов XIX в. Турция и Иран, поддержанные Англией, вновь заявили о своих притязаниях на Закавказье. На Северном Кавказе началась Кавказская война. Все это требовало введения более централизованной и единообразной формы управления.

Подготовку новой административной реформы правительственные чиновники развернули с конца 20-х годов, в ходе русско-иранской-(1826-1828 гг.) и русско- турецкой (1828-1829 гг.) войн. По вопросам управления, как и в области экономической политики, выявились расхождения. Одни (Нессельроде, позже Розен) стояли за всестороннее экономическое развитие края, рассчитывая таким путем помешать Западной Европе овладеть закавказским рынком и, наоборот, крепче привязать местное население к России. Они рассматривали Кавказ как окраину государства. Иного взгляда придерживалось Министерство финансов. В записке от 8 апреля 1827 г., утвержденной Николаем I, Канкрин писал: "Не без основания Закавказские провинции могут быть названы колониею России, которая должна приносить государству весьма важные выгоды произведениями южных климатов". Однако министр финансов признавал, что к этой цели еще "не сделано значительного

²¹ Подробнее см.: Рожкова М. К. Экономическая политика царского правительства на Среднем Востоке во второй четверти XIX века и русская буржуазия. М. -Л. 1949, с. 50-52.

²² Фадеев А. В. УК. соч., с. 57.

²³ Скальковский А. Записки о торговых и промышленных силах Одессы. СПб. 1865, с. 93.

²⁴ ПСЗ-2. Т. 6, N 4621.

²⁵ Журнал мануфактур и торговли, 1837, N 2, с. 44.

²⁶ Галоян Г. А. УК. соч., с. 210-212; Киняпина Н. С. Политика русского самодержавия в области промышленности. М. 1968, с. 105-107.

стр. 39

движения" ²⁷ . В октябре 1827 г. Канкрин представил царю записку, в которой, вновь называя Закавказский край колонией, возражал даже против присоединения его к общему государственному устройству и предлагал "не надеяться делать из оного часть России" ²⁸ .

Успешное завершение войн с Турцией и Ираном укрепило международные позиции России и позволило правительству вплотную заняться разработкой мер по управлению краем. Командующий Кавказской армией И. Ф. Паскевич считал существовавшую административную систему неправильной и предлагал ввести в Закавказье русское управление. В 1829 г. для ознакомления с положением на месте туда были направлены сенаторы Е. П. Мечников и П. И. Кутайсов. Материал, собранный ими, свидетельствовал о произволе и коррупции правителей Закавказья, о необходимости серьезной ломки старого управления ²⁹ . Оба сенатора поддержали предложение Паскевича о введении централизованного управления. В 1833 г. был образован Комитет по устройству Закавказского края, который разработал соответствующий проект и в 1835 г. внес его на рассмотрение Государственного совета. По проекту край должен был называться "Закавказской Россией". Там вводились наместничество и совет управления при наместнике. Наместничество включало две провинции - Черноморскую и Каспийскую с центрами в Тифлисе и Баку. Поскольку в составе Черноморской провинции имелось христианское население (особенно в Армянской обл.), там было введено русское законодательство. Для мусульманского населения Каспийской провинции сохранялся шариатский суд ³⁰ . Для Черноморской провинции, где ранее существовало управление, близкое к Центральной России, предлагалась несколько иная система мер, нежели для Каспийской, более отсталой в экономическом отношении и населенной по преимуществу мусульманами. Таким образом, составители проекта, положив в основу идеи Паскевича о введении русского законодательства, все же не слепо следовали им.

Как на первом этапе выработки административных мер для Кавказа (конец XVIII - начало XIX в.), так и в 30-е годы XIX в. правительство учитывало экономические, правовые, религиозные различия кавказских владений. При обсуждении проекта на заседаниях Государственного совета высказывались различные точки зрения. Новый управляющий Кавказом Г. В. Розен не соглашался с предложениями Комитета. Он считал необходимым на всем Закавказье вводить управление постепенно, создав первоначально органы второстепенные, а затем главные. Местным жителям известны действия англичан в Индии, предостерегал Розен, и "Мысль, что правительство взирает на Закавказье как на будущую свою колонию" может "охладить их к России" ³¹ . Вследствие разногласий Государственный совет не утвердил проекта.

По новому проекту, составленному специальной комиссией, Закавказье делилось на две части: земли, ранее находившиеся под русским управлением, и земли, имевшие собственных правителей, такие, как Мингрелия и Абхазия. Особое управление сохранялось для территорий с армянским населением. Это разграничение, содержавшееся в проекте, отвечало воззрениям Розена, который проводил идею о постепенном введении новой администрации с учетом особенностей края и сохранением разных форм управления. Обсуждение второго законопроекта состоялось в Закавказском комитете в декабре 1839 г., и вновь обнаружились разногласия. Канкрин, возражая против представления о

²⁷ ПСЗ-2. Т. 2, N 1019.

²⁸ Цит. по: Рожкова М. К. УК. соч., с. 94.

²⁹ АКАК. Т. 8. Тифлис. 1881, док. N 1; Петрушевский И. П. УК. соч., с. 10- 14.

³⁰ Мильман А. УК. соч., гл. 1-2; Тунян В. Г. УК. соч., с. 15.

³¹ Цит. по: Тунян В. Г. УК. соч., с. 19.

стр. 40

Закавказье как составной части России, изложил свой взгляд на него как на колонию и высказался за меры, учитывающие прежде всего интересы казны. Министры государственных имуществ, юстиции, внутренних дел, не вступая в дискуссию о статусе Закавказья, поддержали идею Розена о введении губернского учреждения первоначально лишь в Грузии, с распространением его на другие части Закавказья в последующем ³² и с выделением народов Дагестана, участвовавших в Кавказской войне, в особый военный округ.

Закон об управлении Закавказским краем' был утвержден 10 апреля 1840 года ³³ . Согласно ему на территории Закавказья были образованы Грузино- Имеретинская губ., включавшая бывшую Армянскую область, и Каспийская область, куда входило большинство уездов Азербайджана. В отличие от Грузино- Имеретинской губ., где действовали российские законы, в Каспийской области вводилось особое военно-окружное управление. Все население Закавказья получило в основном ту же администрацию, что и народы России. Реформа 1840 г. закрепляла положение Закавказья в составе Российской империи путем постепенного введения общероссийского управления, приспособленного к местным условиям. Она в определенном смысле завершила споры в правящих кругах России о характере управления Закавказьем.

В 1843-1844 гг.. по инициативе военного министра А. И. Чернышева в организацию управления Кавказом были внесены поправки, касавшиеся по преимуществу Каспийской области: за счет русских судов расширялась компетенция шариатских, что усиливало власть казиев и улемов и, по мысли правительства, должно было привлечь мусульманскую знать на сторону царизма. Но эти меры не поколебали основ реформы 1840 года ³⁴ .

Буржуазные реформы, проводившиеся в 60-70-х годах, распространялись и на Кавказ (отмена крепостного права в Грузии, Армении, Азербайджане, судебная и городская реформы). Во второй половине XIX в. принципы правительственной политики, направленной на сближение окраин с Центральной Россией, проводились более целеустремленно. Основы административной системы, испытанные на Кавказе, были использованы царским правительством и в Средней Азии.

До середины 60-х годов XIX в. вопросы, касавшиеся Средней Азии, решал по преимуществу Оренбургский генерал-губернатор (реже- западносибирский), который рассматривался как "уполномоченный представитель российского императора" ³⁵ . В 1865 г. была создана Туркестанская область, управляемая своей администрацией во главе с военным губернатором М. Г. Черняевым. Но система управления от этого мало изменилась: область подчинялась оренбургскому генерал-губернатору. Неудобства старой системы - пассивность туркестанской областной администрации, ожидавшей инструкций из Оренбурга, дублирование, а иногда и противоречивость решений, ограниченность штатов и мн. др.- продолжали ощущаться. Поэтому возникла идея отделения Туркестанской области от Оренбургского генерал-губернаторства.

Для ознакомления с положением на месте в 1866 г. по инициативе военного министра Д. А. Милютина в Туркестанскую область была направлена Особая комиссия, члены которой, изучив обстановку, при-

³² См. там же, с. 15-19.

³³ Мильман А. УК. соч., с. 113; ПСЗ-2. Т. 15, N 13368.

³⁴ В связи с развертыванием военных действий и активным вмешательством в Кавказскую войну Турции и Англии выявилась слабость контроля за деятельностью местной администрации, и царское правительство усилило централизацию управления Кавказом. С этой целью оно в 1845 г. восстановило Кавказское наместничество с центром в Тифлисе и назначило наместником генерала М. С. Воронцова. В его руках сосредоточивалась вся военная и гражданская власть. Он освобождался от контроля министров и был подотчетен только царю (АКАК. Т. 10. Тифлис. 1892 N 1-2)

³⁵ АВПР, ф. Отчеты МИД 1865 г., N 201.

стр. 41

шли к заключению о целесообразности создания самостоятельного управления этой областью. Этот вопрос рассматривал Особый комитет под председательством военного министра с участием оренбургского генерал-губернатора, начальника Главного штаба, директора Азиатского департамента, военного губернатора Туркестанской области, товарища министра иностранных дел и других сановников. Участники заседания (за исключением самого генерал-губернатора) согласились с мнением комиссии о "безотлагательном отделении Туркестанской области от Оренбургского генерал-губернаторства и введении одного ответственного перед правительством лица", соединяющего в своих руках гражданскую и военную власть. При этом обращалось внимание на необходимость пребывания начальника области вблизи от среднеазиатской границы, в Ташкенте, "чтобы влиять на все стороны жизни в Средней Азии, а Оренбург удален от Ташкента на 2 тыс. верст" ³⁶ .

Выделение Туркестана в самостоятельную административную единицу и введение единоличного управления мотивировались также сложностью политического положения. Возражения оренбургского генерал-губернатора Н. А. Крыжановского против введения самостоятельного управления для Туркестанской области сводились к следующему: между Туркестаном и Россией "находится кочующее население, которое не может служить прочной связью области с внутренними частями империи"; в этих условиях туркестанское начальство "мотивы своей деятельности будет почерпать исключительно в среде среднеазиатской жизни, отчего рано или поздно оно разойдется с интересами и видами Империи". Генерал- губернатор полагал, что следует "сперва упрочить за Россией новоприобретенный край, улучшить пути сообщения, произвести обрусение Туркестанской области, а потом образовать особое управление" ³⁷ .

11 апреля 1867 г. Александр II утвердил мнение большинства членов комитета. В июле был опубликован закон об организации Туркестанского генерал- губернаторства, включавшего две области: Сырдарьинскую и Семиреченскую. Генерал-губернатором края был назначен генерал-адъютант К. П. Кауфман, управлявший им до 1882 года. Он имел опыт административной и военной деятельности, участвовал в Кавказской войне, был виленским, ковенским, гродненским генерал-губернатором, пользовался доверием царя. Кауфман получил широкие полномочия. Туркестанский край вышел из-под власти оренбургского генерал-губернатора, и все руководство среднеазиатской политикой сосредоточилось в Ташкенте.

До введения царской администрации народы Средней Азии не имели единых законов, обязательных для всех граждан. Каждое ханство руководствовалось волей и приказами своего правителя. В силу этого царское правительство в своей деятельности не могло опираться на местные законодательные акты. "Успех завоеваний 1863-1867 годов,- писал в отчете царю Кауфман,-...поколебав всю политическую систему этой неподвижной и замкнутой в своей неподвижности страны, не был, однако, в состоянии овладеть разбитыми силами, не мог их приурочить к выполнению новой положительной политической и гражданской программы, принесенной в край интересами русского государства". Местное население и особенно правители среднеазиатских ханств, жившие в обстановке беспрерывных войн и междоусобиц, рассматривали присутствие войск России как временное явление, в то время как царской администрации необходимо было доказать бесповоротность происходивших событий. И более того, надо было ввести такой порядок управления, который позволил бы местному населению видеть в этой

³⁶ Там же, ф. Главный архив, оп. 8, 1867 г., д. 12, лл. 4-6.

³⁷ Там же, л. 7об; оп. 1-9, д. 12, л. 5.

стр. 42

администрации "защитников" от произвола ханов и в то же время не оттолкнуть последних от новой власти. "Владетели этих стран,- отмечал Кауфман,- стояли перед Россией в враждебно-выжидательном положении" ³⁸ . В этой обстановке царская администрация должна была учитывать и настроение местного населения и желания правителей среднеазиатских ханств. Петербургский кабинет растолковывал им "их новое положение как относительно России, так и своих подданных", разъяснял "общность с нами интересов промышленных и торговых и мирные намерения России пробудить у них стремление заменить устарелые формы их политического и общественного быта новыми формами гражданственности" ³⁹ .

Понимая, какое значение для стран Востока имеет мусульманская религия, царское правительство неоднократно повторяло, что "вера и обычаи их останутся без изменений". В подтверждение этих обязательств царская администрация, используя опыт реформ Екатерины II в Крыму и на Кавказе, сохранила суд казиев (для оседлого населения). Но параллельно этому суду был создан русский, в котором местное население имело право разбирать свои дела. При этом предполагалось, что при хорошей организации он "возьмет верх над грубыми постановлениями шариата".

В целом при разработке административных реформ была установлена, как и на Кавказе, известная очередность мер с учетом того, что "всякая крутая мера в этом отношении принесет более вреда, чем пользы, и вызовет фанатизм и упорство народа" ⁴⁰ . Такой подход к организации управления, по мнению Кауфмана, позволял "водворить, по возможности, стройный внешний порядок и спокойствие, предотвратить развитие вредных в населении начал, обеспечить за собой необходимее податные средства и среди возникших таким образом, правильных и спокойных отношений к населению, установить мир с соседями и приготовиться, наконец, опытом и знанием к неизбежно предлежавшей ей органической деятельности в отношении этой новой части Российской империи" ⁴¹ .

Учитывался и международный аспект проблемы. Продвижение России в Среднюю Азию "сделало эти страны предметом европейской и преимущественно английской политики, поставив нас лицом к лицу с английским влиянием". Отношения России со странами Востока, по мысли царского правительства, теперь выходили "из их прежнего, как бы домашнего, круга на почву европейской политики" ⁴² . В 60-80-е годы XIX в., как и ранее, царизм стремился избежать войны с Англией, предпочитая переговоры.

Подготавливая проект административных реформ в Средней Азии, царское правительство руководствовалось общими принципами своей политики по отношению к окраинам. "Россия стремилась не к обособлению края,- говорится в решении Азиатского комитета за 1875 г.,- а к возможно полному слиянию его с остальной Россией" ⁴³ . Систему управления разрабатывали местные власти, знакомые с условиями края, а санкционировало с учетом международной и внутренней обстановки правительство. При введении новой системы управления ставилось целью свести до минимума материальные затраты государства и принимались во внимание особенности каждой из областей, вошедших в состав Туркестанского генерал-губернаторства. К числу важных

³⁸ Проект всеподданнейшего отчета генерал-адъютанта К. П. фон- Кауфмана I по гражданскому управлению и устройству в областях Туркестанского генерал-губернаторства 7 ноября 1867 - 25 марта 1881 г. СПб. 1885, с. 5-6.

³⁹ АВПР, ф. Главный архив IV-34, оп. 145, д. 1, 1831-1875 гг., л. 404об.

⁴⁰ Там же, 1-9, оп. 8, д. 12, 1867 г., л. 56об.

⁴¹ Проект всеподданнейшего отчета, с. 46.

⁴² АВПР, ф. Главный архив IV-34, оп. 145, д. 1, 1831-1875 гг., лл. 405-408, 403.

⁴³ Там же, л. 47.

стр. 43

задач администрации правительство относило "попечение о нашей среднеазиатской торговле, для которой открывается утешительная будущность" ⁴⁴ .

Для подготовки нового положения была создана комиссия, в обязанности которой входило изучение края и составление единого проекта для кочевого и оседлого населения. Проект обсуждался в Комитете министров и по утверждении царем в 1867 г. был введен в действие временно на три года. Генерал-губернатору Туркестанского края разрешалось вносить в проект изменения в соответствии с местными условиями и потребностями населения. Положение регламентировало устройство центральной, областной, уездной, городской и местной администрации, суда, вопросы хозяйственно-общественного управления (раскладку податей и земских сборов с оседлого и кочевого населения).

Туркестанский генерал-губернатор (как и наместник Кавказа) сосредоточивал военную и административную власть, он же командовал войсками. В управлении краем преобладал "военный элемент" ⁴⁵ . В отчете Кауфмана говорилось о предоставлении коренному населению выборного внутреннего управления "по всем делам, не имеющим политического характера" ⁴⁶ . На деле в состав местной администрации попадали лишь представители богатой верхушки коренного населения. В 1877 г. в Ташкенте как значительном торговом городе было введено городское управление на принципах городового положения 1870 года ⁴⁷ .

Как докладывал Кауфман, временные правила 1867 г. были рассчитаны на переход центральной власти от роли "чисто наблюдательной" к "учредительной и организующей" ⁴⁸ . В действительности царская администрация и раньше не была только "наблюдательным" органом, но в дальнейшем, по мере внесения изменений в правила, ее роль в местном управлении росла. Во главе областей были поставлены военные губернаторы, которым подчинялось уездное начальство. Они же командовали войсками в областях. Правительственные декреты, провозглашавшие единство в управлении оседлым и кочевым населением, не соблюдались. Согласно временному положению, кочевое население в каждом уезде делилось на волости, а волости на аулы, управляемые аульными старшинами, избираемыми на три года. Волостные управители сосредоточивали в своих руках административную и полицейскую власть. В областях с оседлым населением административная и политическая власть принадлежала аксакалам, которые избирались населением волости (аула) и утверждались военным губернатором сроком на три года. Для ослабления власти феодалов (баев) волости и аулы создавались не по родовому признаку, а по территориальному, что нередко вызывало сопротивление крупных феодалов и родоплеменной знати. Местные суды (казиев и биев) рассматривали мелкие уголовные и гражданские дела; дела об "особенно опасных преступлениях" разбирали военно-судебные комиссии, а также полевые суды, учреждаемые по распоряжению генерал-губернатора.

Система взимания налогов основывалась на учете рода занятий населения и его доходов. Кочевники платили единый кибиточиый сбор (2 рубля 75 коп. с кибитки), оседлое население - поземельный налог "харадж", равный десятой части урожая (при ханской власти он составлял от половины до трети урожая), налог с торговли "зякат", а также налоги на содержание дорог, оросительных каналов, мостов, базаров и др. Распределение налогов между сельскими обществами поручалось съезду волостных выборных, которыми, как правило, оказывались пред-

⁴⁴ Там же, Отчет МИД 1866 г., л. 296.

⁴⁵ Pierce R. Op. cit., p. 64.

⁴⁶ Проект всеподданнейшего отчета, с. 43.

⁴⁷ Там же, с. 17.

⁴⁸ Там же, с. 44.

стр. 44

ставители местной феодальной знати. Основная тяжесть налогов падала на плечи бедноты. Волостные управители и сельские сборщики фактически освобождались от уплаты налогов. В 1868 г. специально созданная комиссия впервые провела перепись населения в крае. Она позволила составить приблизительное представление о численности и роде занятий населения.

В своем отчете Кауфман отмечал, что родовая аристократия и духовенство кочевых и оседлых племен противились новым порядкам, но были бессильны "ввиду единодушного сочувствия к новой организации, выраженного явно со стороны огромного большинства населения" ⁴⁹ . О биях, ханах, крупных феодалах как активных противниках действий царской администрации сообщалось и ранее. "Это большею частью первые виновники всяких беспорядков,- доносил в МИД оренбургский генерал-губернатор А. А. Катенин,- главные укрыватели воров и грабителей, самые надежные шпионы кокандцев и хивинцев" ⁵⁰ . Царские управители Средней Азии (как, впрочем, и Кавказа) пытались временными уступками, снижением налогов привлечь на свою сторону население, недовольное произволом местных властей.

По мере расширения владений России в Туркестанское генерал-губернаторство вливались новые территории. В 1868 г.- Зеравшанский округ, в 1873 г.- Амударьинский, в 1876 г.- Ферганская область. На эти территории распространялись правила 1867 года.

Введенные в Средней Азии порядки не случайно были названы "временными". Составленные в ходе военных действий правила были "наскоро продуманы" ⁵¹ , им недоставало четкости в определении прав и обязанностей местных администраторов. По новому проекту, составленному в 1873 г., по сравнению с временными правилами 1867 г., должен был усилиться контроль губернаторов над местными чиновниками в волостях, аулах и селах. Однако обсуждение нового проекта в Петербурге затянулось. Опять потребовалось создать комиссию для изучения состояния края. В окончательном виде положение об управлении Туркестанским краем было принято в 1886 г., после присоединения к России всей территории Средней Азии. Оно действовало до Великой Октябрьской социалистической революции.

Сравнение временных правил 1867 г. с положением 1886 г. свидетельствует о сохранении в силе главных принципов политики самодержавия, направленной на постепенное слияние края с Центральной Россией. Более жесткой регламентации со стороны генерал-губернатора было подвергнуто областное управление. Система местного управления оседлого и кочевого населения не претерпела существенных изменений. Выборное начало волостных управителей и сельских старшин со всеми ограничениями их компетенции, свойственными временным правилам 1867 г., сохраняло свою силу. Судебная реформа, проведенная в Центральной России, также нашла свое отражение в положении 1886 года. В Туркестанском крае создавались мировые (уездные) и областные суды, дела разбирались гласно и публично. При областных судах учреждались должности областных прокуроров и товарищей прокуроров. У коренного населения (кочевого и оседлого) для решения мелких дел сохранялись народные суды. Преступления государственные, "против веры христианской", "относительно русских, а равно в пределах русских поселений", против порядка управления, постановлений о повинностях, собственности, а также убийства и прочие тяжкие уголовные преступления народным судом не разбирались ⁵² .

⁴⁹ См. там же, с. 50, 56.

⁵⁰ АВПР, ф. Главный архив 1-9, оп. 8, 1854-1864 гг., д. 2, л. 48.

⁵¹ Там же, 1867 г.,.д. 14, л. 4.

⁵² См. Положение об управлении Туркестанского края. Т. II, ч. 2. СПб. 1886 ст. 117, 118, 120, 141, 142.

стр. 45

Сравнение положения 1886 г. с временными правилами 1867 г. свидетельствует о большей централизации управления, постепенном приближении управления Туркестанским краем к системе управления в Центральной России. В ханствах были уничтожены невольничьи рынки, торговля рабами и наркотиками. Это нашло широкий резонанс в западной, в частности английской, прессе, расценивавшей эти действия как проявление гуманности России ⁵³ .

Деятельность новой администрации в Средней Азии ускоряла развитие товарно- денежных отношений. Земля феодальной знати, ранее сдававшаяся дехканам мелкими участками в аренду, теперь закреплялась за ними на правах наследственного землепользования. Эта мера увеличивала налоговые поступления с частновладельческих земель (мюльк), ранее не облагавшихся, и ослабляла позиции феодалов, их децентралистские тенденции.

Царская администрация, решая задачу по превращению Средней Азии в источник сырья, содействовала развитию здесь хлопководства. По инициативе Кауфмана при обществе любителей естествознания была создана комиссия, которая исследовала качества местного хлопка и сделала заключение о низкой прочности и эластичности его волокна ⁵⁴ . Московские и петербургские фабриканты, проделав эксперименты по изготовлению ситцев из среднеазиатского хлопка, пришли к тем же неутешительным выводам. Для улучшения качества местного хлопка с 60-х годов опытные плантации засевали американскими семенами; часть из них раздавалась местному населению бесплатно. В Ташкенте была создана хлопковая ферма специально для производства семян американского и египетского хлопка, которые передавались крестьянам. Для изучения способов выращивания высококачественного хлопка в Америку направлялись русские чиновники. За пять лет (с 1886 по 1890 г.) посевные площади, занятые под хлопком, увеличились почти в 5 раз ⁵⁵ . Важным фактором экономического развития Средней Азии стал приток сюда населения из других районов России. Ежегодно в Туркестанский край приезжало до 50 тыс. человек ⁵⁶ . Они прибывали из Центральной России, Сибири, Хивы и Бухары. При этом администрация Туркестанского генерал-губернаторства особенно поощряла приток оседлого населения. Эти и другие меры (введение покровительственной пошлины на хлопок, строительство железной дороги от Красноводска до Самарканда) положительно сказывались на экономическом развитии края. К концу XIX в. Средняя Азия стала основным поставщиком хлопка для русской промышленности.

К началу 80-х годов прошлого столетия, когда на территории Средней Азии еще велись военные действия, Туркестанский край в финансовом отношении был для царизма в целом убыточен. Поступления из края, по мнению Министерства финансов, не покрывали расходов (включая затраты на военное управление и содержание войск военного округа). За 12 лет управления (1868-1880 гг.) государственные расходы почти втрое превысили доходы ⁵⁷ . Такое состояние обусловливалось прежде всего военно-политическим положением края: для охра-

⁵³ Материалы для описания Хивинского похода 1873 г. Кн. 1, вып. 2. Ташкент 1881, с. 11 - 12.

⁵⁴ Костенко Л. Ф. Туркестанский край. Т. 3, с. 42.

⁵⁵ Аминов А., БабаходжаевА. Экономические последствия присоединения Средней Азии к России. Ташкент. 1966, с. 71.

⁵⁶ Проект всеподданнейшего отчета, с. 180.

⁵⁷ Проект всеподданнейшего отчета, с. 371; О небольшом объеме русско- среднеазиатской торговли свидетельствуют данные, приводимые в кн.: РожковаМ. К. Экономические связи России со Средней Азией в 40-60-е годы XIX в. М. 1963, с. 75; Xидоятов Г. А. Из истории англо-русских отношений в Средней Азии в конце XIX в. (60-70-е гг.). В кн.: Англо-русские отношения в Средней Азии в конце XIX в. Ташкент. 1969, с. 47-48.

стр. 46

ны его границ протяженностью 4 тыс. верст содержались войска численностью более 50 тыс. человек. Военные затраты в несколько раз превышали расходы на содержание гражданского управления. Положение изменилось к 90-м годам XIX в., со стабилизацией обстановки не только в Средней Азии, но и на Среднем Востоке в целом. К этому времени значительно сократились суммы, выделяемые государством на военное управление, возросли расходы на железнодорожное строительство, ирригационные сооружения, расширение посевов хлопка, риса и других культур.

Итак, в административной политике России на Кавказе и в Средней Азии имеются черты сходства. Они проявились в создании особых административных единиц, отличавшихся от обычных губерний: наместничества для Кавказа, генерал- губернаторства для Средней Азии. Их правители получали широкие полномочия и были ответственны лишь перед царем. Для Кавказа, как и Средней Азии, характерна поэтапность введения российской системы управления с учетом местных особенностей. Обращает на себя внимание большая осторожность в проведении административных реформ на Кавказе и главным образом в областях с мусульманским населением, где в первые десятилетия после присоединения к России сохранялась в основе прежняя система ханской власти. Это объяснялось как уровнем экономического развития районов, так и их военно-стратегическим значением. Введение общероссийской системы управления привело к тому, что окраины Российской империи и ее центр составили единый государственный организм.

Постоянный адрес данной публикации: