В. НАЗАРОВ, научный сотрудник ИЭПП

Вопрос об оптимизации системы межбюджетных отношений стал весьма актуальным в Российской Федерации в начале 1990-х годов. В настоящее время его острота только возросла. Нередко возникают проблемы с перераспределением полномочий и доходных источников, с выделением финансовой помощи из федерального бюджета. Подчас у отдельных субъектов федеративных отношений возникает желание пересмотреть существующую систему. Такие ревизии федерализма происходят практически во всех странах мира с федеративным устройством1. Однако в России попытки модернизировать принципы и инструменты межбюджетных отношений особенно популярны в силу молодости нашей федерации и отсутствия устоявшихся норм и правил. В этой связи анализ межбюджетных отношений в странах-федерациях весьма полезен для современной России.

Модели федеративного устройства

Жизнеспособность существующих федеративных систем свидетельствует в пользу многообразия моделей распределения доходов и расходов по уровням власти и предоставления различных видов финансовой помощи. В частности, динамика доли доходов федерального центра в консолидированном бюджете может существенно различаться (см. рис. 1). Так, если в США с 1986 г. происходила значительная децентрализация распределения доходов между уровнями бюджетной системы, то в Германии, напротив, наблюдалась незначительная централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете. В Австралии же процессы централизации и децентрализации бюджетных доходов сменяли друг друга.

Условно можно выделить две модели построения эффек-

Источники: Government Finance Statistics. International Monetary Fund; расчеты автора.

Рис. 1

1 Watts R. Comparing Federal Systems / Institute of Intergovernmental Relations. Queen's University. 2000.

стр. 112

тивных финансовых взаимоотношений между центром и территориями в зависимости от степени жесткости закрепления "правил игры".

В основе первой модели - централизованное принятие решений в области разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы. В этой модели изначально определяется, что одни налоги следует закрепить за федеральным центром, другие - за регионами. То же касается и четкого разделения ответственности по расходам.

Как показывает российский и зарубежный опыт, большинство налогов (налоговых полномочий) характеризуются тенденцией к росту эффективности обложения при закреплении их за федеральным центром2. Следует различать три составные части налоговых полномочий: формирование законодательной базы, получение соответствующих финансовых ресурсов и непосредственный сбор налогов (налоговое администрирование)3. Хотя во многих странах территориальные бюджеты получают большую долю доходов консолидированного бюджета4, в области правового регулирования и налогового администрирования наблюдается явная тенденция к централизации. Глобализация и экономическая интеграция, увеличение мобильности налоговой базы, налоговая конкуренция как внутри страны, так и за ее пределами приводят к необходимости унификации налогового законодательства. Этим объясняется увеличение роли федерального центра в налоговом законотворчестве.

Основной причиной централизации налогового администрирования за рубежом является желание сэкономить на масштабах. Для России к тому же характерно не только стремление повысить налоговую дисциплину, но и отчасти обоснованное недоверие центра к способностям регионов справедливо и экономно организовать сбор налогов. Тем или иным образом во многих странах центр доминирует в налоговой составляющей межбюджетных отношений (см. рис. 2).

Большинство расходов, напротив, целесообразно осуществлять на нижних уровнях бюджетной системы5. Процесс расходования средств делится на три составляющие: определение уровня власти, который несет ответственность за те или иные расходы; выработка условий расходования средств; фиксация уровня власти, который наиболее эффективно может осуществить непосредственное расходование средств. В федеративных странах нижние уровни власти (регионы и муниципалитеты) непосредственно расходуют большую часть консолидированного бюджета, так как именно они наиболее приближены к населению и могут, соответственно, делать это наиболее эффективно.

2 Кадочников П., Синельников С, Трунин И. Система федеральной финансовой поддержки регионов в России и ее влияние на налоговую и бюджетную политику. М.: ИЭПП. 2002; Norrie K., Wilson L. On Re-Balancing Canadian Fiscal Federalism / Institute of Intergovernmental Relations. 2000.

3 Христенко В. Межбюджетные трансферты и управление региональными финансами. М.: Дело, 2002.

4 Lazar H. Toward a New Mission Statement for Canadian Fiscal Federation / Institute of Intergovernmental Relations. 2000.

5 Norrie K., Wilson L. On Re-Balancing Canadian Fiscal Federalism; Paying for Cities: The Search for Sustainable Municipal Revenues / Boothe P. (ed.) Institute for Public Economics of University of Alberta. 2003.

стр. 113

Доля бюджета центрального правительства в доходах консолидированного бюджета страны до распределения трансфертов в 2003 г. (в %)

Источники: Government Finance Statistics. International Monetary Fund; расчеты автора.

Рис. 2

Таким образом, когда большая часть доходов закрепляется за федеральным центром, а большая часть расходов - за регионами и муниципалитетами, возникает вертикальный бюджетный дисбаланс. Чтобы осуществить вертикальное финансовое выравнивание6, федеральный центр вынужден использовать межбюджетные трансферты. Но их вариативность при использовании первой модели будет небольшой. При четком определении расходных полномочий межбюджетные отношения ограничатся целевым финансированием в различных его формах.

Вторая модель построения межбюджетных отношений базируется на тезисе о невозможности раз и навсегда разделить права и обязанности между уровнями бюджетной системы: "Всегда есть шансы, что где-нибудь, когда-нибудь будет действовать федеральная программа, которая при определенных условиях будет предоставлять средства под локальные проекты"7. Условно назовем ее децентрализованной моделью принятия решений. Большинство ее черт соответствуют нынешнему состоянию канадского бюджетного федерализма, за исключением некоторых политических нюансов.

Например, децентрализация в принятии решений в канадской модели не доведена до низших уровней управления из-за "бесправного" положения муниципалитетов. Последние не признаются полноправным субъектом управления и считаются "созданиями провинций", которые могут распоряжаться их судьбой (образовывать муниципалитеты, изменять их границы, объединять и т. д.). Однако это отнюдь не означает отсутствие развитого местного самоуправления в этой стране, просто местные власти испытывают жесткие и порой политизированные ограничения.

Основные черты канадского федерализма - децентрализация бюджетных полномочий, демократический характер отношений между уровнями власти, доказанная практикой способность к значительным

6 Вертикальное выравнивание - обеспечение баланса между доходными и расходными полномочиями бюджетов различного уровня.

7 Sancton A. Municipalities, Cities and Globalization: Implications for Canadian Federalism. Oxford University Press, 2002.

стр. 114

изменениям (адаптивность)8 - делают федеративное устройство Канады вполне применимым для описания модели с децентрализованным принятием решений. Его ведущая характеристика - рамочный характер основных бюджетных предписаний федерального центра. Директивные функции федерального центра в налоговом законодательстве главным образом сосредотачиваются только на налогах, непосредственно зачисляемых в федеральный бюджет, и в части сумм, зачисляемых в федеральный бюджет.

Например, налог на прибыль в Канаде является федеральным, его базу определяет федерация, но власти провинций имеют право вводить дополнительные ставки налога, которое не ограничивается федерацией (в отличие от России, где жестко установлены минимальный и максимальный пределы региональной составляющей ставки налога на прибыль). Одним из немногих исключений в области децентрализации полномочий выступает право центра вмешиваться в бюджетный процесс в целях недопущения разрушительной горизонтальной налоговой конкуренции9.

Доля средств, зачисляемых в федеральный бюджет, в данной модели сравнительно невелика и постоянно меняется. Доля средств, зачисляемых в субфедеральные бюджеты, напротив, выше, чем в странах с централизованной моделью принятия бюджетных решений.

На рисунке 3 представлена динамика доли доходов федерального бюджета и консолидированного бюджета провинций в общих государственных доходах Канады до распределения трансфертов в период 1945 - 1999 гг. Доходы федерального бюджета до распределения трансфертов в 1999 г. составляли не больше 50% доходов бюджета Канады, и доля эта стабильно снижается со времен Второй мировой войны до 1990-х годов. Если сравнить данные, приведенные на рисунках 1 и 3, то можно увидеть, что доля доходов федерального бюджета в общих государственных доходах Канады (страны с децентрализованной системой принятия решений) существенно ниже соответствующего показателя Германии (страны с централизованной системой принятия решений).

Федерация имеет право администрирования сбора налогов на территориях, но по желанию последних. Если регионы готовы поступиться некоторой долей своей налоговой независимости ради экономии средств, то они передают право налогового администрирования центру.

Например, бедные провинции Канады передают право налогового администрирования центру, а богатые и Квебек (в случае Квебека - это пример низкой адаптивности налоговой системы из-за излишней политизации) сохраняют его за собой (табл. 1).

Источник: Lazar H. Toward a New Mission Statement for Canadian Fiscal Federation. P. 11.

Рис. 3

8 Canadian Federalism: Performance, Effectiveness and Legitimacy / Bakvis S. (ed.) Oxford University Press, 2002.

9 В Канаде, в частности, муниципалитетам законодательно запрещено освобождать от налогов предприятия с целью привлечения их на свою территорию.

стр. 115

Таблица 1

Распределение обязанностей по налоговому администрированию среди различных уровней власти в Канаде

Вид налоговых платежей

Налоговое администрирование федерального агентства

Налоговое администрирование провинции

Налог на доходы физических лиц

9 провинций и северные территории

Квебек

Налог на доходы корпораций

7 провинций и северные территории

Онтарио, Квебек, Альберта

Налог на добавленную стоимость

9 провинций и северные территории

Квебек

В такой модели расходы адаптивно распределяются между уровнями бюджетной системы. Теоретически каждый уровень власти может тратить деньги на все, что сочтет необходимым. Ясно, что национальную оборону финансирует федеральный центр, а за ремонт канализации отвечает муниципалитет. Но нет никакой гарантии, что завтра федеральный центр не примет программу модернизации системы водоснабжения, а муниципалитет не займется строительством дороги к военной базе. В данной системе решающую роль играет мнение избирателей о том, чем должен и чем не должен заниматься тот или иной уровень власти.

Трансферты не играют здесь ключевой роли, так как господствует принцип: кто осуществляет расходы, тот и собирает налоги в соответствующем секторе. Данный принцип построения бюджетной системы можно характеризовать как фактически доходный, когда налог платит тот, кто получает "доход", "блага" от предоставляемых государственных услуг, и тому, кто непосредственно осуществляет эту деятельность. Однако требования социальной стабильности и справедливости диктуют необходимость некоторого перераспределения средств через трансферты. Трансферты в этой системе - главным образом безусловные гранты (в терминологии российского законодательства - дотации), которые позволяют нижним уровням бюджетной системы самостоятельно принимать решения, основываясь на потребностях населения, которые "снизу видны лучше"10.

Возможности реализации децентрализованной модели принятия бюджетных решений в России

На первый взгляд децентрализованная модель принятия решений по распределению бюджетных полномочий обладает одним важнейшим преимуществом перед централизованной моделью "наиболее вероятного эффективного распределения полномочий". Это преимущество состоит в адаптивности данной модели - способности организовать финансирование общественного сектора в соответствии с социально-экономической

10 Канада в данном случае служит не лучшим примером. Хотя трансферты не занимают существенной доли в бюджете провинций и муниципалитетов, а в последнее время еще и постоянно уменьшаются, но в основном за счет дотаций, во многих провинциях субвенции муниципалитетам начинают преобладать над дотациями.

стр. 116

конъюнктурой. Но так ли эффективна модель децентрализованного принятия решений? Более того, адаптивна ли она на самом деле?

Прежде всего необходимо отметить недостатки самой модели. Во-первых, у такой организации бюджетной системы есть ряд очевидных ограничений. Для многих государственных услуг невозможно точно определить выгоду, получаемую каждым их потребителем (например, национальная оборона). Помимо этого, взимание платы за каждую государственную услугу множит число неэффективно администрируемых налогов. А некоторые государственные услуги, такие, как помощь малоимущим, различные социальные пособия, вообще не могут быть оплачены их получателями. Во-вторых, администрирование такой системы требует огромных затрат. В-третьих, сама демократическая сущность этой системы не лишена недостатков в силу невозможности ее 100-процентной реализации. Здесь можно, например, указать на неправильную интерпретацию политиками интересов граждан. Кроме того, субнациональные власти могут подвергаться давлению со стороны малочисленных, но хорошо организованных групп влияния, интересы которых сильно отличаются от предпочтений медианного избирателя. Вследствие этого решения субнациональных властей становятся "менее демократичными", чем решения федерального центра.

По мнению экс-министра финансов провинции Саскачеван Дж. МакКиннон11, неоднократно проводившиеся референдумы на тему "Хотите ли вы увеличения расходов на образование, медицину, науку и т. д." всегда давали положительный результат, но это отнюдь не означало, что люди готовы к большему уровню налогообложения. Вопрос же о том, увеличивать ли расходы на медицину за счет образования, ставил избирателей в тупик. Политики, негласно предполагая, что основные потребители услуг образования - молодежь, которая на выборы не ходит, а медицинские услуги потребляет большая часть избирателей, сделали выбор в пользу нерационального увеличения расходов на медицину без каких-либо реформ этого сектора. Результат - огромный дефицит бюджета, повышение платы за образование и т. д. Действительно, демократические процедуры не всегда позволяют предложить наиболее эффективное решение проблемы.

Особым, "демократическим" недостатком такой системы является излишняя ее децентрализация, что затрудняет принятие эффективных (а по большому счету - любых) решений на федеральном уровне. Иными словами, налицо необходимость очень тонкого балансирования между двумя полюсами. В централизованной системе граждане выбирают представителя (орган власти), который назначает исполнителей и проводит самостоятельную политику. В этом случае любые решения принимаются демократично выбранным органом власти на уровне федерации в режиме реального времени. Но остальные органы, не выбранные, а назначенные, постоянно вынуждены оглядываться на этот "единственный источник легитимности". В такой системе только один человек (орган власти) ответствен перед общественностью, остальная система государственной власти ответственна перед ним.

11 The Fiscal Critics, Political Trade-offs and Canada's Future / University of Saskatchewan. 2003.

стр. 117

У децентрализованной модели принятия решений перекос в другую сторону. Орган, ответственный за принятие национальных решений перед всем народом страны, должен постоянно оглядываться на решения и мнения органов власти, которые ответственны перед какой-то группой избирателей. Региональные интересы начинают преобладать над классическими представлениями об эффективности.

Примером здесь могут служить затруднения с введением налога на добавленную стоимость в Канаде из-за сопротивления региональных властей. Но когда НДС был введен, провинциальные налоги с продаж остались. А это неэффективно: двойное налогообложение, несправедливое распределение налогового бремени (весь налог уплачивается по месту продажи-потребления, а в силу эластичности спроса на товар часть налогового бремени несут производители, при этом регионы потребления и производства могут не совпадать), увеличение издержек администрирования. Возникает парадоксальная ситуация, когда децентрализованная система, боясь потерять свою гибкость (отдать больше финансовых полномочий центру), игнорирует изменения, которые продиктованы временем, то есть становится неадаптивной. Следовательно, децентрализация принятия решений по реформированию бюджетной системы не всегда эффективна.

У российского федерализма есть ряд специфических особенностей, которые усложняют реализацию данной модели. К ним можно отнести неразвитость демократических институтов и процедур. Конечно, в Канаде во времена становления федерализма демократические институты были еще моложе, а в США тогда существовало рабство, женщины и негры не принимали участия в выборах. Но здесь необходимо обратить внимание не только на возраст того или иного института, но и на историю его происхождения - зависимость от траектории предшествующего развития (path dependence). Если Канада и США возникли в результате объединения бывших английских колоний, то есть на базе более или менее добровольного объединения относительно независимых друг от друга территориальных образований, то Российская Федерация возникла в результате децентрализации ранее существовавшего сверхцентрализованного государства. Многовековая история развития России с неизбежностью обусловливает доминирование федерального центра в бюджетной и региональной политике, и очевидна необходимость динамичных институциональных реформ на федеральном уровне. Кроме того, необходимо учитывать огромную дифференциацию уровня жизни в регионах (коэффициент вариации среднедушевых региональных налоговых доходов по России в 2002 г. составил 115% по сравнению с 11% в ФРГ и 17% в Канаде).

Рассмотрев общие для всех стран и специфические российские ограничения, препятствующие реализации децентрализованной модели разграничения бюджетных полномочий, можно сделать вывод о том, что для современной России больше подходит централизованная модель, которую с некоторыми оговорками и формирует федеральный центр в последние годы. Детально разработанные и регулирующие почти все стороны межбюджетных отношений Налоговый и Бюджетный кодексы, соответствующие поправки к ним, методика распределения средств ФФПР, закон об общих принципах МСУ, печально знаменитый Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ и

стр. 118

другие нормативно-правовые акты стали реальным фундаментом для построения подобной модели в России.

Поскольку истина всегда лежит между двумя крайними полюсами, целесообразно заимствовать некоторые черты децентрализации для придания модели "наиболее вероятного эффективного распределения полномочий" большей гибкости и демократичности. Одним из таких элементов является развитая система местного самоуправления. Применимость моделей межбюджетных отношений необходимо оценивать в аспекте сопоставления институционального и исторического контекста существования и развития различных элементов этих моделей с реальной ситуацией в России.

Развитие системы межбюджетных отношений в РФ в контексте зарубежного опыта

Разграничение доходных источников

В области разграничения доходных источников опыт РФ во многом схож с опытом ФРГ: в обеих странах установлено единообразное законодательство по всем важнейшим вопросам, а также единая налоговая система по всей федерации.

Распределение налогов в Германии четко прописано в Основном законе страны. Некоторые из них полностью поступают одному субъекту, другие распределяются в определенной пропорции между несколькими получателями. При этом каждый уровень власти имеет свой источник доходов, достаточный для финансовой автономии. Так, федеральный центр полностью получает акцизы на бензин, табак, кофе, а также часть таможенных пошлин. Землям достаются налоги на имущество, наследство, автомобили, лотереи и пиво, общинам - на землю, местные ("малые") налоги на потребление, а также большая часть промыслового налога. Основные же налоги (свыше 70% суммарных поступлений) можно характеризовать как совместные по получению. Например, налог на прибыль корпораций делится пополам между федерацией и землями, подоходный налог - на три части (15% получают общины и по 42,5% - федерация и земли).

Сложнее всего распределяется НДС: доли федерации и земель пересматриваются каждый год и закрепляются в специальном законе. Считается, что подвижные пропорции обеспечивают приспособление доходной части бюджета к изменяющимся задачам (а следовательно, и к расходам) разных уровней власти. Хотя по этому поводу ведутся острые дискуссии, политический компромисс достигается всегда (в последние годы доля федерации превышает долю земель иногда в соотношении 54:46, а иногда - 50,5:49,5).

В целом в федеральный центр поступает примерно 45% всех налоговых доходов, землям достается чуть более 37%, общинам - 13%; около 5% (в основном пошлины) перечисляется в бюджет ЕС12. Понятно, что земли получают разные объемы доходов: из большинства налогов на их долю приходятся лишь взимаемые налоговыми органами на соответствующей территории. Поэтому земли заинтересованы в расширении хозяйственной деятельности, так как налог на корпорации уплачивается фискальным органам земель, где расположены предприятия (не штаб-квартиры!) компаний, и налоговые поступления увеличиваются по мере развития производства.

12 Wirtschaftsdienst. 2003. No 7.

стр. 119

Значительная часть налоговых источников в ФРГ закреплена за федеральным центром. В результате последний получает большие возможности по проведению вертикального и горизонтального13 выравнивания путем предоставления финансовой помощи землям.

Анализируя опыт ФРГ в области разграничения налоговых источников, а также сопоставляя его с опытом других стран, можно сделать следующие выводы применительно к организации налоговой системы РФ.

1. Только федерация должна иметь исключительные законодательные полномочия в сфере налогового законодательства по налогам и сборам с мобильной налоговой базой, поскольку различия в налогообложении в едином экономическом пространстве хотя и представимы, но не очень целесообразны.

2. Налоговая конкуренция между регионами может существовать, но в основном регионы должны конкурировать не с помощью налоговых ставок и льгот, а предоставляя бизнесу наиболее благоприятные условия для деятельности (инвестиционный климат, отсутствие административных барьеров, государственные гарантии, развитость рыночной и социальной инфраструктур), то есть конкурировать за расширение налоговой базы.

3. Чем выше степень неравенства субъектов федерации, тем больше потребность в концентрации финансовых ресурсов и прав в области налогового законотворчества за федеральным центром.

Однако, по нашему мнению, в российскую централизованную модель принятия бюджетных решений целесообразно включить некоторые элементы децентрализованной модели. Федеральный центр, взяв на себя большую долю доходных полномочий, не должен проводить политику тотального административного вмешательства в фискальную политику региональных властей. В рамках своей компетенции регионы должны обладать свободой действий, подразумевающей конкуренцию между регионами и в определенной степени неравенство финансовых ресурсов и неодинаковость фискальной политики. Опыт экономически развитых федераций свидетельствует о том, что для региональных властей желательно создавать стимулы к самостоятельному увеличению своего налогового потенциала, при этом способы воздействия федерального центра на фискальное поведение субнациональных властей должны отличаться в зависимости от национальной модели межбюджетных отношений.

Так, в США и Канаде заинтересованность субнациональных властей в экономическом росте территорий достигается за счет значительной децентрализации налоговой системы. Напротив, в Германии это обеспечивается за счет предоставления землям фиксированной доли налогов (налог на прибыль и налог на доходы физических лиц), а также за счет системы выравнивания, которая включает в себя перераспределение части НДС согласно душевому принципу при сохранении за федерацией монопольного права на регулирование и сбор этих налогов.

13 Горизонтальное выравнивание состоит в перераспределении бюджетных средств от регионов с высокой бюджетной обеспеченностью к регионам с низкой обеспеченностью.

стр. 120

В целях стимулирования экономического роста субъектов РФ с помощью налогообложения можно, например, увеличить региональную составляющую по налогам, имеющим мобильную налоговую базу (налог на прибыль), и предоставить регионам и муниципалитетам большую независимость в отношении установления налоговых ставок по немобильным налоговым базам. Здесь прежде всего имеются в виду налоги на имущество и на землю. В области налогообложения недвижимости целесообразно использовать опыт Канады: право устанавливать ставки по имущественным налогам закрепить за муниципальными образованиями. В случае с налогом на прибыль все обстоит гораздо сложнее: передача его на региональный уровень требует проведения целого ряда скоординированных мероприятий. При этом лучше использовать в основном опыт ФРГ, где федеральный центр формирует унифицированное законодательство и администрирует налог, а получает собранные на его территории средства регион. Причем в России региональная доля налога на прибыль должна быть существенно выше, чем в Германии.

На наш взгляд, нужны следующие шаги по разграничению налоговых полномочий в РФ.

1. Снизить мобильность налоговых платежей по налогу на прибыль. В настоящее время мобильность налога на прибыль обусловлена тем, что "формально независимые предприятия" могут в связи с несовершенством статьи 40 НК РФ не только укрывать часть налога на прибыль, но и легко "перебрасывать" прибыль из одного региона в другой. С введением дополнительных критериев взаимозависимости фирм в статью 20 НК РФ подобная практика станет невозможной. Главное здесь - модернизация методики определения рыночной цены и изменение ст. 40 НК РФ, по которой допустимым и не подлежащим проверке признается отклонение цены от рыночной на 20%. Здесь полезно использовать опыт Канады, Германии и особенно США, где проблема трансфертного ценообразования нашла наиболее подробное отражение в законодательстве.

2. Продолжить унификацию законодательства. Нужно отменить 4-процентную региональную льготу по налогу на прибыль. Данная мера снизит заинтересованность бизнеса в декларировании прибыли в одних регионах в ущерб другим. Потери бизнеса от ликвидации указанной льготы можно компенсировать с помощью отмены ежемесячных авансовых платежей по налогу на прибыль и перехода на ежеквартальную уплату данного налога. Это дает предприятиям источник увеличения оборотных средств.

3. Постепенно передать регионам поступления от налога на прибыль. Увеличение региональной составляющей налога на прибыль повысит заинтересованность региональных властей в экономическом росте своих территорий и децентрализует налоговую политику.

Закрепление расходных обязательств среди различных уровней власти

Опыт развития межбюджетных отношений в федеративных и унитарных государствах свидетельствует о том, что в области закрепления

стр. 121

расходных обязательств желательна значительно большая децентрализация, чем при закреплении доходных источников14. Кроме того, в большинстве стран приняты меры по предотвращению возникновения "нефинансируемых мандатов".

Так, в ФРГ бремя расходов делится в соответствии с властными полномочиями. Имеющиеся исключения из этого правила четко обозначены в законе15, причем его положения имеют прямое действие. Например, ст. 104а фиксирует условия предоставления центром помощи землям и общинам, если они осуществляют инвестиционные проекты, предотвращающие нарушения общеэкономического равновесия или обеспечивающие выравнивание экономической силы регионов, укрепляя национальное хозяйство в целом. На практике помощь центра существенна при строительстве социального жилья, благоустройстве городов, совершенствовании общественного транспорта. Надо отметить, что в последние 12 лет основная поддержка оказывалась новым федеральным землям. Если же центр и земли решают совместные задачи (расширение существующих и строительство новых вузов, содействие научным исследованиям, совершенствование аграрной структуры и защита морского побережья и т. д.), то принципы финансирования четко регулируются как в Основном законе (ст. 91а и 91б), так и в отдельных нормативных актах.

В сфере компетенции федеральных органов власти ФРГ находятся оборона, международные отношения, вопросы гражданства, эмиграции и иммиграции, валютная политика, финансирование и регулирование федерального транспорта, почтовых и телекоммуникационных услуг. Полномочия органов власти земель распространяются на регулирование вопросов культуры, образования, юстиции и правопорядка, здравоохранения, а также региональной экономической политики. В ведении муниципальных органов власти находятся коммунальные услуги, местные учреждения здравоохранения, спорт, строительство жилья, дорог, школ. Вместе с тем компетенция органов власти различных уровней не всегда совпадает с их расходными полномочиями. Например, расходы в области социальной политики и строительства объектов инфраструктуры осуществляются бюджетами всех уровней. Существует также тенденция к передаче расходных полномочий на нижний уровень бюджетной системы: в настоящее время из муниципальных бюджетов финансируется около 2/3 всех государственных капитальных затрат.

Для России весьма полезен зарубежный опыт по разграничению федеральных и региональных расходных обязательств в области образования, здравоохранения, жилищного строительства, так как эти направления заявлены в качестве приоритетных национальных проектов и требуют активного взаимодействия всех уровней власти.

Распределение межбюджетных трансфертов

При рассмотрении межбюджетных трансфертов целесообразно разделить их на две группы: дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и предоставление целевой финансовой помощи регионам.

Политика финансового выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов в тех или иных масштабах проводится в большинстве государств с федеративным административно-территориальным устройством. Однако лишь в Канаде, Германии, Австралии и России

14 Norrie K., Wilson L. On Re-Balancing Canadian Fiscal Federalism.

15 Основной Закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г.

стр. 122

выравнивающие трансферты играют ведущую роль в межбюджетном регулировании. Их существование подразумевает, что федеральное правительство стремится обеспечить на всей территории страны одинаковые возможности для граждан по получению бюджетных услуг. Особенно актуально финансовое выравнивание в странах со значительными диспропорциями в распределении налогового потенциала (например, Канада, Германия и Россия).

Практически во всех странах выравнивание осуществляется федеральным центром за счет выделения финансовой помощи регионам. Исключением является Германия, где значительная часть выравнивающих трансфертов передается напрямую от земель-доноров землям-реципиентам. Однако для России опыт Германии вряд ли приемлем, так как прямое перераспределение бюджетных доходов от одного региона другому может повлечь негативные политические последствия, а также ослабить заинтересованность высокообеспеченных регионов в дальнейшем наращивании своего налогового потенциала. Однако методика отрицательных межбюджетных трансфертов скорее всего может быть успешно применена на уровне муниципальных образований.

В большинстве стран выравнивающие трансферты распределяются с учетом налогового потенциала территорий таким образом, чтобы минимизировать негативное влияние на фискальное поведение субнациональных властей. Для России наиболее интересна формула расчета дотаций для выравнивания бюджетной обеспеченности в Канаде, так как она позволяет, с одной стороны, установить единые правила выравнивания для всех территорий, а с другой, - не ведет к нивелирующему выравниванию, сохраняя у региональных властей стимулы к самостоятельному увеличению бюджетной обеспеченности.

Провинции Канады сравнительно однородны по уровню цен, и в канадской формуле выравнивания, в отличие от российской, не учитываются различия в величине бюджетных расходов, а также в стоимости бюджетных услуг. При этом от-

Среднедушевой налоговый потенциал провинций Канады до и после перечисления дотаций на выравнивание в 2000 г. (долл./чел.)

Источник: Canada: The State of the Federation 1999/2000, Toward a New Mission Statement for Canadian Fiscal Federalism, HR 2000.

Рис. 4

стр. 123

сутствие индекса бюджетных расходов в канадской методике объясняется не только относительной однородностью уровня цен по стране, но и представлениями граждан о социальной справедливости. Однако налоговые системы канадских провинций настолько отличаются друг от друга, что в формуле выравнивания приходится рассчитывать средние ставки по 33 общераспространенным налогам.

Согласно данным рисунка 4, финансовое выравнивание в Канаде представляет собой "подтягивание" налогового потенциала провинций до определенного расчетного уровня16. Канадская модель финансового выравнивания не оказывает такого негативного влияния на фискальное поведение региональных властей, как методики Германии или России до 2005 г.17 Основное отличие канадской модели от российской состоит в том, что канадские провинции обладают значительной финансовой самостоятельностью, а в формуле финансового выравнивания фигурируют не фактические налоговые ставки, а расчетные (репрезентативные). Как видно из представленных в таблице 2 данных, фактические налоговые доходы, которые определяются фискальной политикой региональных властей, отличаются от тех налоговых доходов, которые выравнивает федеральный центр. Следовательно, финансовое выравнивание в Канаде не оказывает искажающего воздействия на налоговую политику провинций.

Таблица 2

Влияние финансового выравнивания на фискальную политику региональных властей в Канаде в 1993 гг.

Провинции

Фактические доходы от 33 налогов (млн долл.)

Доходы от 33 налогов, рассчитанные по среднеканадским налоговым ставкам, подлежащие выравниванию (млн долл.)

Коэффициент фискальных усилий региональных властей, %

(1)

(2)

(3) = (1/(2)

Ньюфаундленд

1859,7

1853,3

100,3

Остров Принца Эдуарда

437,6

452,6

96,7

Новая Шотландия

3122,8

3494,7

89,4

Новый Брансвик

2580,9

2725,0

94,7

Манитоба

4732,8

4394,5

107,7

Квебек

33757,8

30219,1

111,7

Саскачеван

5170,1

4278,0

120,9

Британская Колумбия

19085,7

19103,3

99,9

Онтарио

53981,4

53969,4

100,02

Альберта

13714,9

17953,5

76,4

Все провинции

138443,5

138443,5

100,0

Дотационные провинции

51661,4

47417,3

109,0

Недотационные провинции

86782,1

91026,2

95,3

-----

Источник: Equalization: Its Contribution to Canada's Economic and Fiscal Progress / John Deutsch Institute for the Study of Economic Policy. Queen's University, 1998.

16 Подобным уровнем служит средний расчетный налоговый потенциал по 5 провинциям: Онтарио, Квебек, Манитоба, Саскачеван, Британская Колумбия. Из формулы расчета критерия выравнивания исключены самые бедные атлантические провинции и самая богатая нефтедобывающая провинция - Альберта. Использование лишь 5 провинций для расчета критерия выравнивания обеспечивает большую стабильность и прогнозируемость выравнивающих трансфертов, а также значительно снижает их объем.

17 Модель финансового выравнивания может оказывать негативное воздействие на фискальное поведение региональных властей, если регион, имевший большую бюджетную обеспеченность до выравнивания, теряет свое преимущество после выравнивания, то есть снижается его позиция (ранг) по отношению к регионам, имевшим меньшую бюджетную обеспеченность.

стр. 124

Из 7 дотационных провинций 4 прилагают значительные усилия для увеличения своих налоговых доходов, несмотря на то, что они получают финансовую помощь из центра. Если же рассматривать дотационные провинции в целом, то уровень их налоговых усилий выше среднеканадского уровня. Следовательно, регионы не находятся на иждивении у федерального центра, а в большинстве своем самостоятельно изыскивают финансовые ресурсы.

Применительно к России целесообразно рассмотреть две возможности реформирования модели распределения дотаций из ФФПР. Во-первых, при расчете налогового потенциала региона следует использовать репрезентативную налоговую систему. Построение такой системы значительно облегчается высокой степенью однородности налоговых ставок России. Во-вторых, нужно обеспечить заинтересованность субъекта РФ в самостоятельном принятии мер, способствующих экономическому росту, а значит, увеличению налогового потенциала или ВРП, устранив/уменьшив отрицательную зависимость между ростом регионального продукта и объемом дотаций на выравнивание, которая существует в настоящий момент. При темпе роста ВРП выше среднероссийского уровня в формуле должно учитываться не реальное значение этого показателя, а расчетное, полученное умножением ВРП предшествующего года на среднероссийский темп роста.

Предоставление целевой финансовой помощи может осуществляться с целью как текущего финансового выравнивания, так и исходя из долгосрочной политики регионального развития.

В области предоставления целевой финансовой помощи для вертикального выравнивания наиболее интересен для России опыт Канады, где более 50% финансовой помощи регионам составляют трансферты на медицину и социальное страхование - субвенции, рассчитанные исходя из потребностей провинций (Canadian Health and Social Transfer - CHST). Однако выделение этих средств из федерального бюджета не сковывает инициативу региональных властей, самостоятельно выбирающих направления расходования этих средств.

Необходимо отметить, что в Канаде существует бесплатная медицина, которая требует гигантских государственных расходов. Финансирование медицинских учреждений находится в компетенции субфедеральных властей. Эти субвенции получают наравне и богатые и бедные провинции. Резкое увеличение трансфертов на медицину вызвано увеличением численности населения при одновременном его старении, а также обусловлено позицией гражданского общества по этому вопросу. Несмотря на целевой характер выделения данных средств, федерация не создала детальных условий расходования трансфертов, из-за чего программы медицинского обслуживания в провинциях очень отличаются. Поэтому многие экономисты не считают CHST субвенциями в полном смысле этого слова18. Примечательно, что Канада прошла долгий путь реформирования межбюджетных отношений в сфере софинансирования социальных расходов. От значительного числа небольших и разрозненных субвенций и субсидий на различные социальные расходы был сделан переход к одному блочному гранту - CHST.

Опыт Канады по софинансированию социальных расходов представляет значительный интерес для Российской Федерации, так как позволяет достигнуть большей децентрализации модели федерализма.

18 Lazar H. Money, Politics and Health Care / The Institute for Research on Public Policy. 2004.

стр. 125

Здесь необходимо доработать механизм распределения средств из Федерального фонда софинансирования социальных расходов. Так как осуществление приоритетных национальных проектов требует учета региональной специфики, а следовательно, и дополнительного финансирования на региональном уровне, представляется целесообразным в среднесрочной перспективе выделить в составе фонда софинансирования социальных расходов блочный грант для реализации приоритетных национальных проектов на местах.

В решении стратегических задач межрегионального выравнивания немалое место занимают федеральные программы регионального развития. Программы носят стимулирующий характер и направлены на создание производственной и социальной инфраструктуры, необходимой для эффективного использования имеющихся на данной территории ресурсов. Более выраженную выравнивающую направленность обычно несут комплексные региональные программы, которые разрабатываются с целью системного решения проблем регионов, относимых к категории неблагополучных. При этом критерии "неблагополучия" четко формулируются федеральным центром. Как правило, это - резкие изменения в экономике вследствие чрезвычайных ситуаций; устойчивый уровень безработицы; низкий уровень доходов на семью и т. д.

Существующая в мире практика позволяет выделить три основные схемы движения бюджетных средств на финансирование программ развития: через центральные министерства и ведомства и их территориальные подразделения (такая практика характерна для Франции и Японии); через специально созданные структуры управления программами - региональные комиссии, администрации (такая практика характерна для США); через правительственные корпорации.

Особенно интересны для России некоторые аспекты опыта США, так как именно в этой стране программно-целевое финансирование составляет более 80 % от общего объема финансовой помощи регионам.

В качестве успешного примера программно-целевого финансирования в США можно привести строительство системы шоссейных дорог, соединивших в 1950 - 1960-х годах различные штаты. Федеральное правительство обеспечило 90% ассигнований на строительство автомобильных дорог, оказывало техническую помощь штатам и устанавливало технические нормы для вновь строящихся автомобильных дорог.

В этой системе программно-целевого финансирования необходимо обратить внимание на три элемента. Во-первых, федеральное правительство и правительство штатов совместно устанавливали цели, то есть выступали за строительство дорог. Во-вторых, в осуществлении этих программ участвовали только федеральное правительство и правительства штатов. В-третьих, бюджетные ассигнования федерального центра направлялись только на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог, аэропортов, жилья и на городское строительство.

Однако в середине 1960-х годов практика кооперативного федерализма в ее прежнем виде была ликвидирована19. В соответствии с программой "Великого общества", провозглашенной президентом Линдоном Джонсоном, федеральное правительство порой выделяло субсидии на проекты, в которых власти штатов были мало заинтересованы, а иногда такие проекты осуществлялись даже вопреки

19 Катц Э. Американский федерализм: прошлое, настоящее и будущее // Вопросы демократии (электронный журнал Информационного агентства США). 1997. Т. 2. N 2.

стр. 126

воле правительств штатов. Федеральные субсидии стали все чаще предоставляться непосредственно органам местного самоуправления - округам, муниципалитетам, администрациям малых городов и другим административным единицам. В то время как в предшествующий период субсидии выделялись только на цели, согласованные между федеральными властями и правительствами штатов, программа "Великого общества" включала в себя практически весь социальный сектор: образование, полицию, охрану исторических памятников, публичные библиотеки, здоровье детей, реконструкцию городов, парков и мест досуга, системы канализации и водоснабжения, а также общественного транспорта.

Это привело к двум важнейшим последствиям. Во-первых, число органов управления, участвующих в процессе реализации программ, увеличилось с 51 (правительства штатов плюс федеральное) до 80 тысяч (федеральное правительство, власти штатов и органы местного самоуправления). Во-вторых, возникли проблемы управленческого и политического характера (координация, отчетность, приоритеты, микроэкономические проблемы и т. д.). В дальнейшем, при Рональде Рейгане федеральному центру пришлось осуществить болезненное с точки зрения социальной стабильности сокращение доли субсидий федерального правительства в доходах штатов.

* * *

Необходимо четко осознавать, что преобладание той или иной модели построения федеративных отношений ограничено определенным историческим периодом. Оптимальная модель федерализма должна быть гибкой и вовремя становиться то более централизованной, то более децентрализованной. Определенные успехи, достигнутые в результате централизации бюджетных решений, могут породить иллюзорные представления об универсальности данной модели и, что еще хуже, привести к ложному выводу об эффективности любого вмешательства федерального центра в сферу компетенции региональных властей. Общенациональные проекты должны совместно реализовываться федеральными и субнациональными властями, а не "спускаться" регионам сверху в виде субсидий и субвенций с обязательством отчитаться о расходовании выделенных средств. При этом следует понимать, что долговременное доминирование одной модели федерализма делает внедрение/переход к другой модели все более желательным: при успешном претворении в жизнь приоритетных национальных проектов в рамках централизованной системы принятия решений важно вовремя переориентироваться на конкурентные принципы построения федеративных отношений, что не позволит стране провалиться в трясину унитарности.

Постоянный адрес данной публикации: