И. ПРОКЛОВ

Аспирант ИВ РАН

Туркменистан в современном массовом сознании чаще всего ассоциируется с культом личности его покойного руководителя - президента Сапармурата Ниязова, более известного как "Туркменбаши". Несмотря на то, что Основной закон провозглашал Туркменистан демократическим и правовым государством, до недавнего времени власть в стране во многих отношениях напоминала системы, созданные Сталиным, Мао Цзэдуном и Ким Ир Сеном: то же почитание, граничащее с обожествлением, та же ничем не ограниченная монополия на власть.

Туркменистан, вне всякого сомнения, являл собой редкое исключение даже из политической практики стран постсоветской Центральной Азии (впрочем, как и всех государств бывшего Советского Союза). Под личным контролем главы государства находились все сферы общественной, политической и экономической жизни. Серией президентских указов было запрещено курение, закрыты сельские больницы, переименованы названия дней недели и месяцев, сокращена продолжительность среднего и высшего образования, в учебные программы включено изучение книги самого президента, а также запрещены опера и балет, которые президент счел чуждыми туркменской культуре.

Между тем конституция Туркменистана закрепляла светский характер государства и гарантировала основополагающие права человека, провозглашала человека высшей ценностью общества и государства.

СИСТЕМА ПРАВЛЕНИЯ ОДНОГО ЧЕЛОВЕКА

Основной закон устанавливает государственное правление в форме президентской республики (ст. 1)¹. Первые выборы президента Туркменистана состоялись еще до роспуска СССР - 21 октября 1990 г. После обретения независимости и утверждения Конституции С. Ниязов, стремясь показать, что его легитимность отныне основана на правовых актах, не связанных с СССР, демонстративно организовал 21 июня 1992 г. новые, безальтернативные президентские выборы. На них С. А. Ниязов был единогласно избран президентом страны. Тогда же Халк Маслахаты (Народный Совет) - высший представительный и законодательный орган власти - присвоил ему почетное имя Туркменбаши, что означает "Глава туркмен". По итогам состоявшегося 15 января 1994 г. референдума срок его полномочий был продлен.

Получив власть еще в советскую эпоху, Ниязов фактически продолжил ее традиции, не допуская иных вариантов развития. Референдум можно считать рубежом в развитии политической системы страны, поскольку он четко обозначил генеральное направление - идентифицировать президентскую власть с одной конкретной личностью. С. Ниязов сосредоточил в своих руках несколько высших государственных постов. Помимо должности президента и главы Кабинета министров, он занимал посты председателя Халк Маслахаты, председателя единственной в республике Демократической партии и Общенационального движения "Галкыныш" ("Возрождение").

Показательно, что безальтернативность выборов первого президента раскрывает суть подхода туркменского истеблишмента к демократическим выборам.

Не стали исключением выборы и второго президента в феврале 2007 г. в связи со скоропостижной смертью Ниязова в декабре 2006 г. Хотя в них участвовали 6 кандидатур, претендовавших на пост президента, о каком-либо электоральном процессе даже не приходится говорить, так как никто не сомневался в победе "правильного" кандидата Гурбангуллы Бердымухаммедова, вице-премьера правительства при С. Ниязове.

Краткая политическая история нового Туркменистана свидетельствует, что для верховной власти выборы - отнюдь не механизм демократии, а декоративный атрибут системы правления одного человека. Используя эту систему политической власти, Ниязов в свое время вообще вполне "легитимно" снял вопрос о каких-либо президентских выборах. 28 декабря 1999 г. Халк Маслахаты принял "историческое" решение о предоставлении Сапармурату Туркменбаши права исполнять полномочия президента Туркменистана без ограничения срока.

Такое "вольное" обращение с Основным законом было продолжено преемниками Ниязова. Прописанный в конституции порядок перехода власти в случае невозможности исполнения первым лицом своих функций был грубо нарушен, что дало повод оппозиции заявить о явно неконституционном захвате власти Г. Бердымухаммедовым и руководителями силовых структур.

Согласно Конституции Туркменистана (ст. 61, ч. 2-я), "если Президент по тем или иным причинам не может исполнять свои обязанности, впредь до избрания нового Президента его полномочия переходят к Председателю Меджлиса (парламента). Выборы Президента в этом случае должны быть проведены не позже двух месяцев со дня перехода его полномочий к председателю Меджлиса. Лицо, исполняющее обязанности Президента, не может баллотироваться кандидатом в Президенты". Отсюда следует, что исполняющим обязанности президента должен был стать председатель меджлиса Овезгельды Атаев. Однако ранее совещательный орган при президенте Туркменистана - Совет безопасности -

стр. 29

фактически превратился в высший исполнительный орган государственной власти и принял решение о назначении исполняющим обязанности президента Г. Бердымухаммедова, а О. Атаев был отстранен "по методу Ниязова", его просто арестовали по скоропалительно выдвинутому против него бездоказательному обвинению.

Таким образом в очередной раз была нарушена конституция, так как вопрос о лишении полномочий председателя меджлиса находится исключительно в ведении этого законодательного органа.

Только после всего этого было созвано заседание меджлиса, где Генеральный прокурор доложил депутатам о возбужденном уголовном деле против О. Атаева. Тем самым Генеральная прокуратура, призванная по Конституции (ст. 110)² осуществлять надзор за точным соблюдением на территории Туркменистана законов, явно их нарушила, ибо в соответствии со ст. 70 "депутат Меджлиса не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или иным образом лишен свободы без согласия Меджлиса".

ДЕМОКРАТИЯ - В РАМКАХ АВТОРИТАРИЗМА

Дальнейшие действия по легитимации власти были предсказуемы и нашли свое подтверждение на состоявшемся 26 декабря 2006 г. заседании Халк Маслахаты, где был принят ряд политических решений и, в частности, закон о внесении изменений и дополнений в конституцию Туркменистана.

Халк Маслахаты играет важную роль в политической системе Туркменистана. В основу его образования как представительного и законодательного органа Ниязов предложил идею воссоздания системы управления, соответствующей национальным традициям туркмен, что, в случае управляемости этого органа, с одной стороны, создает видимость "народной" демократии, а с другой, позволяет главе государства придавать легитимность любым своим решениям. Однако при более внимательном рассмотрении Халк Маслахаты не вписывается в современную схему разделения властей и таит для нового руководства страны множество "ловушек".

Согласно конституции, Халк Маслахаты созывается по мере необходимости, но не реже одного раза в год по инициативе президента, меджлиса или одной трети его членов. В Халк Маслахаты, состоящем из более 2500 членов, входят президент страны, депутаты меджлиса (парламента), председатель Верховного казыета (суда), Генеральный прокурор, члены Кабинета министров, хякимы (главы администраций) велаятов (областей) и города Ашхабада, халк векиллери (народные избранники, представляющие все районы Туркмении), руководители общественных организаций, входящих в движение "Галкыныш", руководители общественных организаций, представители старейшин Туркменистана и прочие руководители органов местного управления, т.е. по сути 70% - это чиновники различного ранга. Остальные 30% - представители народа и духовенства.

Вносить предложения на рассмотрение Халк Маслахаты вправе президент, меджлис или его президиум, либо не менее одной четверти членов Халк Маслахаты. Но как показывает практика, определенного регламента нет. По опыту предыдущих заседаний, большая часть времени уходила на награждение Ниязова и восхваление его выступлений о достигнутых успехах и перспективах.

Наличие Халк Маслахаты в системе органов власти (ст. 45) явно противоречит ст. 4-й конституции, которая предусматривает функционирование только трех уровней (ветвей) власти: законодательной, исполнительной и судебной. Халк Маслахаты предстает как еще одна, уже четвертая ветвь власти. Наличие такого органа явно нарушает баланс между властями, нейтрализует механизм сдержек и противовесов. В частности, существование Халк Маслахаты во многом ослабляет функцию меджлиса как органа законодательной власти, так как основной объем функций и полномочий он присваивает себе в ущерб парламенту. Такой подход раздваивает функции законодательной власти и тем самым ослабляет ее влияние на исполнительные структуры и, прежде всего, на президента и правительство.

В повседневной деятельности и законодательная, и исполнительная ветви власти руководствуются решениями Халк Маслахаты и обеспечивают их реализацию (ст. 51 Конституции). Это позволяет говорить о том, что решения этого органа по своей юридической природе имеют большую силу, чем акты президента и законы, принятые парламентом, и соответственно являются обязательными для исполнения высшими органами власти. Тем самым Халк Маслахаты - орган, стоящий над меджлисом и президентом, но фактически подчиненный президенту (!).

26 декабря 2006 г. Халк Маслахаты принял ряд политических решений и, в частности, закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию. Так, в измененной 2-й части ст. 60-й записано: "Если Президент по тем или иным причинам не может исполнять свои обязанности, впредь до избрания нового Президента на основании решения Совета Безопасности на должность Президента Туркменистана назначается Заместитель Председателя Кабинета Министров Туркменистана". Изменения внесены и в ст. 51, которая теперь определяет: "Председателем Халк Маслахаты может быть гражданин Туркменистана не моложе 40 лет (ранее не моложе 55 лет. - И. П.) и не старше 70 лет". А Г. Бердымухаммедов родился в 1957 г. Помимо этого, в новом, измененном тексте конституции опущено упоминание о том, что временно испол-

стр. 30

няющий обязанности президента не может выдвигаться в качестве кандидата на высший государственный пост.

После официального избрания Г. Бердымухаммедова президентом в феврале 2007 г. он автоматически обязан возглавить Халк Маслахаты, что в свою очередь узаконит и соответственно усилит его позиции как общенационального лидера, либо ему нужно будет существенно понизить статус Народного совета, если место председателя займет кто-либо из "соратников". Именно здесь кроется главная проблема современной политической системы.

Созданная С. Ниязовым так называемая многоканальная система легитимации принимаемых им единоличных решений (президентская, правительственная, парламентская и квазиобщественная в лице Халк Маслахаты) фактически неприемлема для нового руководства. Усиление позиций ныне действующего президента может быть негативно воспринято возможными конкурирующими группами в борьбе за реальные рычаги власти и отдельные секторы экономики, что приведет к резкому обострению внутриполитической ситуации в стране. От того, насколько близким тот или иной человек является к действующему президенту Бердымухаммедову и насколько "равновеликим" по имеющимся административным ресурсам он будет, зависит вся дальнейшая схема власти. Не исключено, что новая правящая элита в будущем будет вынуждена просто отказаться от такого органа и объединить его с парламентом.

Согласно конституции, меджлис является законодательным органом страны. Он стал весьма компактным, в его состав входит всего 50 "народных избранников". В то же время в иерархии высших органов государства меджлис выглядит бессильной структурой, не способной воздействовать на другие ветви власти и, тем более, делить с президентом руководство страной.

Во-первых, помимо меджлиса правом издавать законы наделены Халк Маслахаты и президент, что умаляет роль парламента как законодательного органа. Во-вторых, слабость парламента объясняется тем, что ряд важных его полномочий перераспределены в пользу Халк Маслахаты. И, в-третьих, ряд полномочий меджлиса носит формальный характер. В частности, во многом остается декларативным положение о праве парламента вносить изменения в Конституцию (п. 1, ст. 67)³. Дело в том, что таким правом меджлис не может самостоятельно воспользоваться, так как в соответствии с п. 1, ст. 50 целесообразность вопроса об изменении Конституции рассматривается Халк Маслахатом.

Кстати, в отличие от президента, парламент избран значительно позднее утвержденной конституции - в декабре 1994 г. Следует отметить, что выборы в меджлис республики в 1999 г. были уже альтернативными: в бюллетени включили несколько фамилий кандидатов в депутаты. Правда, тогда это не нарушило привычный результат: голосование завершилось в первом туре.

То, что в государстве создана однопартийная система с единственной Демократической партией Туркменистана (ДПТ), трансформированной из Компартии республики, внешне также выглядит ярким свидетельством тоталитарности режима. ДТП нельзя назвать политической организацией в истинном смысле этого понятия. В реальной политике она фактически не играет никакой роли, а лишь выполняет функцию одной из декораций, призванных "облагородить" систему власти, построенной Ниязовым. В Уставе партии зафиксирована лояльность к проводимому властями курсу. В первом же абзаце этого документа написано: "Демократическая партия Туркменистана является политической организацией, которая под руководством Сапармурата Атаевича Ниязова (Сапармурата Туркменбаши) ставит своей целью на стыке XX и XXI вв. укрепление независимости, постоянного позитивного нейтралитета Туркменистана, построение демократического, правового светского государства, общества справедливости. В эпоху Туркменбаши она строит свою работу под девизом: "Политика Президента Туркменистана Великого Сапармурата Туркменбаши - курс Демократической партии Туркменистана"⁴.

Судебная власть в Туркменистане осуществляется Верховным казыетом (судом) и другими казыетами, предусмотренными законом страны. Председатель Верховного казыета отчитывается перед Халк Маслахаты и президентом Туркменистана о деятельности судебной системы. Судьи на всех уровнях назначаются президентом сроком на пять лет.

Надзор за соблюдением законов, правовых актов президента Туркменистана, органами государственного управления, управления Вооруженными Силами, местного самоуправления, участниками производственно-хозяйственной и коммерческой деятельности, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами возлагается на Генерального прокурора Туркменистана и подчиненных ему прокуроров.

Однако судебная власть в стране не может воздействовать на другие ветви власти, отменять решения президента, Халк Маслахаты и меджлиса, противоречащие Основному закону, поскольку, согласно Конституции, судебная власть не обладает функцией конституционного контроля. Это обстоятельство делает формальным существование третьей ветви государственной власти в стране. А отсутствие в стране Конституционного суда (он не предусмотрен в новой Конституции) полностью выводит исполнительную и законодательную ветви власти из-под контроля закона, что подтверждалось не раз в последние годы. Например, продление полномочий президента, отмена выборов вопреки нормам Конституции и т.д.

К тому же отсутствие независимого Конституционного суда объективно мешает соблюдению принципов разделения власти. Отсутствуют правовые механизмы, обеспечивающие верховенство международного права над внутренним законодательством страны.

Кабинет министров, согласно Конституции, является коллегиальным исполнительно-распорядительным органом, осуществляющим руководство всеми органами исполнительной власти и управления Туркменистана и обеспечивающим их согласованную деятельность. Кабинет министров возглавляет президент Турк-

стр. 31

менистана. В его состав входят заместители председателя Кабинета министров и министры. На практике члены Кабинета министров лишь исполняли непосредственные указания Ниязова и по сути были не самостоятельными в своих решениях, так как основные рычаги управления и финансы находились в руках президента. Во времена Ниязова заседания Кабинета министров нередко превращались в публичное обвинение министров в некомпетентности и коррупции, с последующим увольнением "за недостатки в работе". Так, за годы независимости должности вице-премьера занимали более 50 человек, из них 16 - отбывают длительные сроки тюремного заключения, 8 - вынужденно покинули Туркменистан и проживают за границей, остальные - безработные без права трудоустройства либо содержатся под домашним арестом. Такая кадровая "чехарда" крайне негативно сказывалась на эффективности управления народным хозяйством. Примечательно, что при формировании нового правительства в его состав вошли функционеры, ранее попавшие в немилость С. Ниязова и лишенные своих высоких постов.

Исполнительную власть на местах - в велаятах, городах и этрапах (районах) осуществляют хякимы, которые являются представителями президента на местах и назначаются им. Так же, как и другие государственные чиновники, хякимы могут быть сняты президентом со своей должности в любой момент со всеми вытекающими отсюда последствиями. В соответствии с законом Туркменистана "О хякимах", они несут персональную ответственность перед президентом за обеспечение населения продовольствием и товарами народного потребления; положение дел в здравоохранении, образовании, социальном обеспечении; состояние законности и правопорядка; обеспечение водой, газом, электроэнергией и другими коммунальными услугами; работу общественного транспорта и т.д.

Политическая система Туркменистана устроена таким образом, что в ней, при всем внешнем демократическом облике, содержатся максимально благоприятные условия для принятия любых решений, отвечающих интересам элиты и в то же время противоречащих интересам граждан. При этом крайне трудно обвинять элиту и государство во внеправовом характере действий.

В досоветский и советский периоды значительная часть местного населения жила в условиях патриархальных порядков. Уровень социальных притязаний был крайне низок даже по сравнению с другими республиками Средней Азии. Национальная интеллигенция не составляла существенного социального слоя и была почти полностью подчинена партийно-государственной верхушке. Поэтому западные демократические ценности не получили здесь большого числа сторонников. При этом руководство страны не скрывает наличия контроля над всеми сферами жизнедеятельности граждан, в том числе и над выборами в органы управления, средствами массовой информации, но мотивирует свои действия особенностями национального характера туркменского народа. Президент Ниязов, описывая особенности внутриполитической ситуации в стране, постоянно любил подчеркивать, что его политика основывалась на туркменских национальных традициях, менталитете народа и была направлена на то, чтобы все институты демократии органично складывались на базе основополагающего принципа свободы человека - его права на частную собственность.

"ТУРКМЕНСКАЯ МОДЕЛЬ ДЕМОКРАТИИ" - ВОЗВРАТ К ПРОШЛОМУ?

Термин "туркменская модель демократии"⁵ был введен в оборот с целью доказать, прежде всего, мировому сообществу демократический характер политических процессов в стране. При этом утверждалось, что основополагающие ценности либеральной демократии вступают в противоречие с историческими традициями туркменского народа, его национальным характером.

Когда речь идет о модели развития, имеются в виду устройство политической системы государства и особенности ее функционирования. Критерием ее оценки служит соотношение государства и общества. В зависимости от того, что над чем превалирует, принято выделять две модели. Первая модель - преобладание государства (государственно-административных институтов) над обществом, а вторая - общества над государством.

Первую модель принято рассматривать как тоталитаризм или, в зависимости от степени свободы граждан, авторитаризм, а вторую - как демократическую модель развития. Такое разделение, может быть, и несет в себе определенную категоричность, поскольку соотношения перечисленных категорий (государство и общество) могут варьироваться в зависимости от культурно-исторических традиций, ментальных особенностей населения. Однако использование других классификаций и оценочных критериев является проблематичным. Во-первых, рассмотрение любых вариаций моделей развития будет сводиться к одному вопросу - взаимоотношению государства и общества, следовательно, к их соотношению; во-вторых, широко описываемые "турецкая", "индонезийская", "южнокорейская" и т. д. модели развития, как показывают события последнего времени, не выдерживают испытания временем, что еще раз подтверждает надуманность выделения таких моделей.

Представляется, что "туркменскую модель" тоже надо рассматривать, исходя из этих критериев, т.е. из соотношения категорий "государство-общество". В этом случае мы обнаружим, что в Туркменистане преобладание государственно-административных институтов над обществом носит абсолютный характер. Поэтому правомочность термина "туркменская модель демократии" вызывает большие сомнения, поскольку в реальности в этой модели нет ничего такого, что хотя бы отдаленно напоминало о демократии.

Относительно детерминированности нынешней политической ситуации в Туркменистане спецификой традиций и национальных особенностей туркмен необходимо отметить три существенных момента. Во-первых, прогресс (а таковым, безусловно, являются демократия и плюрализм) часто вступает в противоречие с отдельными элементами традиции. В такой ситуации абсолютизация значения традиций является возвратом в прошлое, а

стр. 32

не движением вперед. Во-вторых, "идеология туркменбаши" противоречит таким ценностям, как свобода, выборы, подконтрольность власти гражданам страны, т.е. тем ценностям, которые носят универсальный характер. Более того, преимущества этих ценностей доказаны десятками стран мира. И, в третьих, ссылка на некие "национальные особенности" туркмен при выработке политического курса страны, скорее всего, вытекает из незнания этих особенностей или же их полного игнорирования.

Туркмены никогда в своей истории не имели опыта государственности, совместного проживания в рамках одного государства. Были разрозненные, изолированные друг от друга племена, которых условно объединяли под этнонимом "туркмен". Почти вековое пребывание туркмен в составе царской России, а затем СССР также не привело к формированию нации со всеми характерными для нее признаками (единое социокультурное пространство, общегражданская самоидентификация и т. д.). Те черты национального характера, которые приписываются сельджукам, огузам и механически переносятся на современных туркмен, являются не корректными. Поэтому само понятие "национальный характер туркмен" носит определенную условность.

Будучи конгломератом кочевых племен, туркмены обладали всеми теми признаками, которые были характерны для традиционных кочевников Центральной Азии. В частности, они отличались крайне низким уровнем религиозности, отсутствием чинопочитания, фанатизма. Предводители племен, родов не назначались, а избирались в зависимости от их способностей. При этом были нередки случаи, когда многие отказывались от должности предводителя, поскольку она накладывала большую ответственность, и провал считался позором не только для самого предводителя, но и для его рода. Туркмены всегда осознавали временность мирской суеты и потому никогда не возводили личность до уровня идеала при его жизни. Публичное восхваление личности всегда считалось недостойным явлением. Возведение памятников (не только живым людям, но и мертвым), вывешивание портретов не свойственно не только туркменам, но и всему Востоку. По указанным причинам "идеология туркменбаши" не только не соответствует национальному характеру и менталитету туркмен, но и вступает с ними в сильное противоречие.

* * *

Первые шаги Гурбангуллы Бердымухаммедова на посту президента Туркмении, с одной стороны, вселяют оптимизм, что к власти пришел человек, который осознает всю критичность ситуации, которая сложилась в стране в период почти 20-летнего правления Туркменбаши. Своими первыми указами он вернул молодежи полное среднее и высшее образование, а после назначения на пост председателя Халк Маслахаты распорядился увеличить заработную плату преподавателям, а также повысить студенческие стипендии на 40% с 1 сентября 2007 г. Кроме того, в новой должности председателя Халк Маслахаты Г. Бердымухаммедов подписал еще ряд указов в сфере сельского хозяйства, в частности, значительно повышены закупочные цены на хлопок и зерно, что крайне важно в условиях резкого падения заинтересованности дайхан (крестьян-фермеров) заниматься производством этих стратегически важных для страны культур.

Обнадеживают результаты недавнего визита Г. Бердымухаммедова в Москву и его встречи с президентом РФ В. Путиным. Несмотря на сдержанность комментариев, есть все основания полагать, что новое руководство Туркменистана помимо сотрудничества в газовой сфере заинтересовано в более тесном взаимодействии с Россией по широкому кругу вопросов, в том числе и в военно-оборонной сфере.

Особо значимым событием стал визит В. Путина в Казахстан и Туркменистан в мае 2007 г., в ходе которого лидеры трех стран договорились в г. Туркменбаши о строительстве прикаспийского газопровода, который пройдет вдоль побережья Каспия по территории Туркмении, Казахстана и выйдет на российскую территорию. Предполагается, что соглашение по этому вопросу будет подписано до конца 2007 г.

Несомненно, что взаимодействие трех стран в сфере энергетики станет крепким "мостом", связывающим наши государства.

Первые шаги нового президента Туркменистана вселяют надежду на позитивные изменения в общественно-политической жизни республики, претворение в жизнь которых будет содействовать модернизации Туркменистана.

¹ Конституция Туркменистана - Нейтральный Туркменистан, 20.08.2003.

² Там же.

³ Там же.

⁴ Устав Демократической партии Туркменистана, принятый на ее съезде 19 декабря 1998 г. Ашхабад, 1999.

⁵ "Индивидуальный проект Туркменбаши" - www.Turkmenistan.ru, 08.11.2000.

Permanent link to this publication: