Libmonster ID: RU-16527
Author(s) of the publication: О. В. ШУЛЬГИНА

В XX столетии Россия пережила несколько волн преобразований административно-территориального деления. Были попытки значительного укрупнения административно-территориальных единиц (1924 - 1929 гг.), а также резкого "измельчения" (1930-е - 1950-е годы) и разнообразных "косметических" преобразований. Каждая из этих попыток была обусловлена своеобразием политической и экономической ситуации. Понять эти события и процессы невозможно без их пространственного историко-географического осмысления. Проблемы административно-территориального деления до недавнего времени не привлекали острого внимания историков. Однако они оказывают "существенное влияние на всю экономическую и социально-политическую жизнь территории"1 .

Спецификой исторических исследований советского периода, как известно, была идеологизированность, когда приоритет отдавался не столько факту, сколько политической установке. Превозносились достоинства советской системы административно-территориального деления, которое противопоставлялось опыту буржуазных стран, апологетика опыта совнархозов и связанных с ними преобразований в управлении территориями уступала место резкому и безапелляционному отрицанию этого опыта. В определенные периоды, когда особенно ощущалась острота проблем территориального управления и назревали административно-территориальные реформы, шел поток публикаций по данной тематике, который после завершения реформ практически иссякал.

Историко-географический аспект исследования административно-территориального деления предусматривает выявление следующих его составляющих: этапов изменения административно-территориального деления; факторов, определивших его становление и эволюцию; единиц территориального деления (их количество, статус, иерархия, размеры территорий и численность населения); динамики трансформации административно-территориальных границ. Необходим также пространственный анализ конфигурации и взаиморасположения административных единиц на основе анализа карт и их сопоставления по различным периодам, с выявлением характерных региональных закономерностей. Важную роль играют критическая оценка системы административно-территориального деления на каждом этапе, а также


Шульгина Ольга Владимировна - кандидат географических наук, доцент Московского городского педагогического университета.

стр. 23


выявление тенденций изменения административно-территориального деления как основы системы государственного территориального управления (увеличение или уменьшение числа административно-территориальных единиц, укрупнение их или измельчение; изменение критериев, принципов формирования системы административно-территориального деления).

Исходя из этого и принимая во внимание мнение предшествующих исследователей, целесообразно принять следующую периодизацию эволюции административно-территориального деления в России в XX веке: I этап - с начала XX в. до Октябрьской революции 1917 г.: последние годы существования империи и попытки демократических преобразований; II этап - октябрь 1917 - 1922 г.: стихийность преобразований и становление российского федерализма; III этап - 1923 - 1929 гг.: кардинальные изменения административно-территориального деления (административно-хозяйственное деление, укрупнение); IV этап - 1930 - 1953 гг.: отход от принципов экономического районирования при административном делении (разукрупнение); V этап - 1953 - 1991 гг.: попытка реформ и "косметические" преобразования; VI этап: приспособление советской системы административно-территориального деления к новому политическому и экономическому пространству.

В рамках историко-географического изучения конкретной страны чрезвычайно важным является представление об ее географическом образе. В этот термин вкладывается как внешнее восприятие образа (его границы, размеры территории, конфигурация), так и его внутреннее содержание. Оно может быть выражено посредством описания административно-территориальной структуры (внутренние границы и статус формирующих страну регионов), населения и его расселения по территории, географических названий (городов, сел, административных единиц) как части "политического ландшафта", использованием других характеристик. В качестве важнейшего элемента этого образа рассматривается административно-территориальное деление, другие внутригосударственные характеристики анализируются в контексте этого деления. Такой подход обусловлен не только значением административно-территориального деления для системы государственного регионального управления России, но и тем, что важнейшие статистические показатели традиционно приурочены к административно-территориальным единицам.

Образ территории в исторической географии может быть определен как система исторически обусловленных наиболее ярких и масштабных пространственных характеристик, описывающих особенности страны или региона. Это более всего пространственный образ, но не в простом геометрическом, и даже не в чисто картографическом представлении, а пространственный образ, наполненный историческим содержанием.

К началу XX в. Россия являлась самым большим по площади государством мира. После долгого периода увеличения ее территории конец XIX - начало XX в. оказались временем относительной стабильности и в определенной степени ознаменовали окончание процесса территориального прироста Российской империи. К этому времени она имела не только самую огромную за всю историю России территорию, но и устоявшуюся систему территориального управления.

Административно-территориальное деление, с которым Россия вошла в XX в., сформировалось в основных чертах еще в последней трети XVIII века. Оно явилось результатом реформы административно-территориального деления, проведенной Екатериной II, и в ряде случаев даже административные границы отдельных губерний остались неизменными до 1917 года. Для понимания сущности сложившейся к началу XX в. системы государственного территориального устройства важно обратиться к истокам, совершив краткий экскурс в историю формирования административно-территориального деления России2 .

Принципы губернского деления, предложенного Екатериной II, как, впрочем, и предыдущего "петровского" губернского устроения, определя-

стр. 24


лись главным образом фискальными и полицейско-административными целями. В основу была положена численность населения. В качестве губерний при Екатерине II выделялись территории с населением примерно 300 - 400 тыс. душ, а в качестве уездов - 20 - 30 тыс. душ мужского пола. Практически не принимались во внимание объективные факторы территориальной дифференциации: не учитывалось природное или историческое своеобразие территорий, особенности развития экономики, национальный состав населения. Недаром еще А. Н. Радищев называл это деление "исправниковым искусством".

По мере увеличения территории империи и присоединения новых земель происходило общее увеличение числа губерний. Однако суть административно-территориального деления как инструмента реализации фискально-полицейских задач практически не менялась. Примечательно, что единственное радикальное предложение по изменению сети административно-территориального деления было предложено декабристами ("Конституция" Никиты Муравьева, "Русская Правда" П. И. Пестеля).

По Пестелю, Россия должна была быть разделена на 12 частей - 2 удела и 10 областей3 . Эти новые, весьма крупные образования должны были устранить механистическое разделение территории, не учитывавшее ресурсный потенциал местностей и особенности хозяйства и расселения. Намеченные Пестелем образования имели возможность внутреннего самостоятельного развития (в какой-то степени эти идеи предвосхитили последующие проекты создания укрупненных территориальных единиц в XX веке). В его проекте обосновывалось перенесение столицы в Нижний Новгород, исходя из экономических и расселенческих особенностей тогдашнего развития России.

"Великие реформы" Александра II в 1860 - 1870-х годах охватили практически весь государственный аппарат, однако они сравнительно мало изменили систему высших и центральных учреждений. Важнейшим проявлением модернизаторских тенденций стало создание органов местного самоуправления (земских и городских). В административно-территориальном делении России появилось новое, низовое звено - волость (в названии этого звена был использован более ранний термин, также обозначавший низовую территориальную единицу), причем управленческие функции волости распространялись только на крестьянское сословие (а не на всю административную территорию). Сама же сетка крупных административно-территориальных единиц страны не изменилась. На практике сочетание чиновничьих и выборных институтов впоследствии породило новый комплекс противоречий, который не мог не повлиять на судьбу страны и радикальность наступивших в XX в. перемен.

Критически - как средневековую, крепостническую, казенно-бюрократическую, отвечающую требованиям бюрократии, рутины, помещиков, попов - оценивал губернско-уездную систему В. И. Ленин3 . Но и специалистов по проблемам регионального управления она не удовлетворяла. В статье "Проект административного деления Европейской России" географ Корвин-Веледницкий писал: "Например, границы Нижегородской губернии идут весьма причудливо: пересекают реки Волгу, Оку, Ветлугу и Суру; заключают в себе русское и мордовское население, черноземную и иную почву. А губерния Казанская насильно объединяет в себе четыре народа: черемис, чувашей, татар и русских. В губерниях Курской и Воронежской живут великороссы и украинцы. Нелепы границы губерний Калужской, Вятской, Архангельской, Ярославской и многих"4 .

Острейшие проблемы породил национальный вопрос, практически не учитывавшийся в административно-территориальном делении империи. Он сказался лишь в выделении, наряду с губерниями, областей. Областями назывались территории, расположенные на окраине страны или на землях казачьих войск. На европейской территории были образованы в основном губернии - за исключением южных территорий, где были выделены область Войска Донского, а также Карсская, Кубанская, Терская и Дагестанская

стр. 25


области. В то же время многие регионы, присоединенные также в XIX в. и также имевшие высокую долю нерусского населения, получили статус губерний (финляндские губернии, Бессарабская, губернии Закавказья - Бакинская, Елисаветпольская, Эриванская и др.). На территории Сибири помимо Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской губерний существовали области: Забайкальская, Амурская, Приморская и Якутская. Средняя Азия имела только областное деление (9 областей: Акмолинская, Закаспийская, Самаркандская, Семипалатинская, Семиреченская, Сырдарьинская, Тургайская, Уральская, Ферганская). На практике же устройство управления областями и губерниями ничем не различалось.

Места компактного проживания большинства наций были разделены по нескольким губерниям: эстонцы проживали в Эстляндской, Лифляндской и Санкт-Петербургской губерниях; латыши - в Лифляндской, Курляндской и Витебской; литовцы - в Виленской, Ковенской и Сувалкской. Ареал компактного проживания татар был разделен границами Казанской, Вятской, Уфимской, Симбирской, Пензенской губерний. Реформы местного самоуправления, рост национального самосознания, образования, политической грамотности практически всех народов России не мог не сказаться на выдвижении идей автономизации, создания единой территории проживания народа, а в отдельных случаях начиналось активное движение за выход из состава империи.

В начале XX в. количество крупных административно-территориальных единиц достигло 97 (78 губерний, 18 областей и 1 остров - Сахалин). Трехзвенная система управления выражалась "формулой": губерния - уезд - волость. Территории губерний и областей были весьма неравноценными как по площади, так и по численности населения. Кроме основного административно-территориального или политико-административного деления на губернии (области), уезды (округа), волости (гмины, станицы, улусы и т.п.), территория империи делилась по-своему различными ведомствами. Особые деления, как правило, практически не совпадающие территориально, имели: духовное ведомство (62 епархии), военное (14 военных округов), судебное (12 судебных округов), учебное (15 учебных округов) и транспортное (9 округов).

Управление различными сторонами политической и социальной жизни России строилось по своим раздельным каналам и не находило отражения в каком-либо едином экономическом или административно-территориальном районировании. Административно-территориальное деление абсолютно не учитывало и национальный вопрос.

С начала XX в. до Февральской революции 1917 г. мало что изменилось в сложившейся системе территориального управления. Можно указать лишь 7 случаев преобразований. В 1903 г. на Кавказе подверглись разукрупнению территории Кутаисской и Тифлисской губерний. От Кутаисской губернии были отделены Батумская область и Сухумский округ; значительно уменьшившаяся Кутаисская губерния сохранила прежнее название. От Тифлисской губернии отошел небольшой Закатальский округ. Все эти территории входили в Кавказское наместничество.

В июле 1903 г. в связи с созданием военной базы на Квантунском полуострове и ввиду осложнившихся отношений с Японией на Дальнем Востоке было образовано наместничество с наместником в Порт-Артуре, просуществовавшее до июня 1905 года. Это было вызвано попыткой государственной власти внести в управление пограничной, стратегической территорией большую жесткость и централизацию. Наместник в служебной иерархии, как должностное лицо, возвышался над приамурским генерал-губернатором и подчинялся непосредственно императору.

В 1905 г. изменения коснулись особой административно-территориальной единицы империи, существовавшей наряду с губерниями, - острова Сахалин. В соответствии с Портсмутским мирным договором, завершившим русско-японскую войну 1904 - 1905 гг., он был разделен на две части. Южный Сахалин (южнее 50° с.ш.) отошел к Японии. Благодаря усилиям СЮ.

стр. 26


Витте, России удалось избежать полной уступки Японии острова Сахалин. Согласно договору, Россия передала Японии Ляодунский полуостров и ветку железной дороги от Порт-Артура до станции Чанчунь. Из оставшейся за Россией части Сахалина в 1909 г. была образована Сахалинская область. Тогда же произошло разукрупнение Приморской области, из состава которой была выделена Камчатская область. Таким образом, Камчатская область вновь была превращена в самостоятельную административно-территориальную единицу. (Впервые она была образована в 1803 г., в 1822 упразднена и вновь учреждена в 1849 году. С образованием в 1856 г. Приморской области Камчатская область была преобразована в ее округ и просуществовала в этом статусе до 1909 года.)

В июне 1912 г. от Царства Польского была отделена Холмская губерния, "как истинно русская и православная". Холмский вопрос бурно обсуждался в III Государственной думе. В связи с этим изменились очертания и других польских губерний. Восточная часть Люблинской губернии вошла во вновь образованную Холмскую. Была упразднена Седлецкая губерния. Ее территория частично вошла во вновь образованную Холмскую губернию, а частично - в преобразованную Люблинскую. Холмская губерния была изъята из управления Варшавского генерал-губернаторства, но в ней сохранялось действие "узаконений" Царства Польского.

В 1914 г. под протекторат империи был принят Урянхайский край. В связи с этим на ряде карт начала XX в. на юге Сибири была добавлена к России еще одна административно-территориальная единица. Хотя, строго говоря, протекторат Урянхайского края в данном случае не говорил о вхождении его в империю, а определял статус, сходный с положением Хивинского и Бухарского ханств.

В целом для административно-территориальной системы начала XX в. была характерна предельная централизация, стремление максимально подчинить управление регионами, происходящими в них социальными и экономическими процессами единому центру. Это вызывало постоянное дробление административных единиц и исключало возникновение крупных административно-территориальных образований, которые могли бы претендовать на элементы самоуправления.

Падение самодержавия в феврале 1917 г. открыло возможность радикального решения накопившихся проблем. Не только необходимость, но и основные направления реформ административно-территориального деления страны наметились еще до начала революционных событий.

Одним из первых распоряжений Временного правительства было упразднение должностей губернаторов и вице-губернаторов и возложение лежавших на них обязанностей и прав на губернских комиссаров. В соответствии с этим были также устранены уездные органы управления и их обязанности возложены на уездных комиссаров. Временное правительство предприняло реформу местных органов власти, подготовив новые законы о городском и земском самоуправлении. Учреждались земские волостные управы, упразднялся архаичный институт земских начальников; сельские органы самоуправления - волостные земства - строились на всесословном принципе. Впервые на волостном уровне вводился демократический принцип всеобщих, прямых и равных выборов при тайном голосовании. Значительно расширялась компетенция земских органов, и сами они распространялись на новые территории России.

Временное правительство приняло ряд решений и об изменениях в административно-территориальном устройстве5 . В апреле Томская губерния была разделена на две: Томскую и Алтайскую. В августе изменена граница между Самаркандской и Сырдарьинской областями: из части Ходжентского уезда Самаркандской области образован Голодностепский уезд и передан в состав Сырдарьинской области. Таким образом, количество административно-территориальных единиц в Российской империи к концу рассматриваемого периода увеличилось с 97 до 102, достигнув максимума.

стр. 27


Законодательная деятельность Временного правительства, направленная на совершенствование территориального управления, не была эффективной в силу военной обстановки и быстро меняющейся политической ситуации. Реформа системы местных органов власти при существовавших параллельно общественных исполкомах, советах и других самодеятельных организациях неспособна была преодолеть политический хаос и правовой беспорядок в провинции, а во многом даже и усугубляла его. Однако законодательные акты Временного правительства были юридически выверенными и соответствовали стремлению к демократическому переустройству общества.

В то же время эти преобразования фактически продолжали линию царского правительства на административное дробление страны. Декларированные и начатые демократические преобразования и обретенные национальные свободы еще никаким образом не проявились в территориальной организации государства. Какого-либо реформирования ее за короткий период своего существования Временное правительство не провело.

Произведенными в 1917 - 1922 гг. существенными изменениями была заложена основа современного государственного территориального устройства. В этот насыщенный событиями период, в условиях жесткого политического противостояния, гражданской войны, угрозы территориальной целостности России был сделан выбор в пользу федеративного национально-территориального принципа построения нового государства. История политических дискуссий того периода по выбору государственного устройства показывает, сколь непростым было это решение. Несмотря на сохраняющуюся поныне дискуссионность этого вопроса, все же очевидно, что то была попытка создания принципиально новой системы административно-территориального деления, нацеленная на собирание российских земель, проводимое заново.

Реализация национально-территориального принципа федеративного устройства позволила отложить накапливавшиеся веками национальные проблемы, она помогла большевикам привлечь на свою сторону национальные движения. Возможным вариантом решения мог бы стать "географический федерализм". Однако эта идея не была принята большевистским руководством и судить о реальности этой альтернативы сложно в отсутствие исторического опыта. Сразу после Октябрьской революции оно взяло курс на изменение административно-территориального деления с учетом национальных особенностей. В ходе преобразований выделяются два периода:

Первый - период "власти на местах", когда местные органы производили перекройку границ самостоятельно, без санкций центра. Общегосударственного плана такого переустройства не существовало, фактически это был период стихийных революционных преобразований. Второй период начался с образования Административной комиссии при Президиуме ВЦИК (декабрь 1919 г.), когда вся работа по административному районированию была сосредоточена в центре.

Неизбежное в условиях революции ослабление власти центрального правительства и лозунг "Вся власть на местах" содействовали тому, что местные советы и исполкомы устанавливали новые границы самостоятельно, нередко не доводя это даже до сведения центральной власти. Этим особенно активно занимались на низовом уровне, перенося границы волостей в интересах передела земель. В этот же период на территории бывшей Российской империи происходил интенсивный процесс "государствообразования", когда формировались как советские республики и автономии, так и самостоятельные демократические государства, правительства белых режимов. Административные границы этих государств иногда совпадали с границами прежних губерний, но часто не были четко определены. Большинство из вновь образованных государств просуществовало от месяца до года.

Административная комиссия выработала следующие основные принципы районирования: укрепление классовых пролетарских центров с учетом промышленных и сельскохозяйственных округов; учет состояния железнодорожного и водного транспорта, а также грунтовых и шоссейных дорог;

стр. 28


учет национальных особенностей. В административном делении всех частей РСФСР было решено временно сохранить три основные административные единицы (губернию, уезд, волость).

При выделении автономных областей и республик официально декларировались два принципа: этнический и экономическое тяготение. В действительности, национальные моменты в этом процессе не были определяющими. Важнейшим, а зачастую и определяющим в те годы был принцип политической целесообразности. Привлечь на сторону большевиков национальные территории и удержать их в составе советского государства - по-прежнему был мотив наиболее весомый, как и в период стихийных преобразований послереволюционного времени. Однако, если первоначально территориальные границы новых автономий совпадали с существовавшими образованиями и слабо считались с национальным расселением, то теперь автономии начали формироваться в иных границах, более соответствующих местам проживания народов России.

Например, образованная в 1920 г. из политических соображений Карельская трудовая коммуна объединила в себе местности, населенные карелами в Олонецкой и Архангельской губерниях; Горская АССР, созданная с целью пресечения попыток отторгнуть Кавказ, объединила в себе шесть национальных округов (Карачаевский, Кабардинский, Балкарский, Северо-Осетинский, Ингушский, Чеченский). Принцип экономического тяготения был тоже немаловажным при образовании автономий, поскольку в условиях "чересполосного" расселения только этот принцип обосновывал "округление" территорий новых административных единиц и не допускал мозаичности в их формировании.

К концу 1921 г. проект нового деления РСФСР, разработанный во ВЦИК ("комиссией М. И. Калинина"), был в значительной части осуществлен. Возникло 37 новых административно-территориальных единиц: 8 автономных республик, 2 трудовые коммуны, 11 автономных областей, 15 губерний и 1 область. Губерний стало к тому времени на 50 меньше (как за счет отделения территорий образовавшихся новых государств, так и в результате упразднения ряда губерний).

1922 год - один из ключевых моментов, сформировавших образ России на политической карте XX века. Закончилась гражданская война, утвердилась политическая стабильность, РСФСР дебютировала на мировой арене (Генуэзская конференция 1922 г., Рапалльский договор 1922 г. с Германией и др.). Подписанный 30 декабря 1922 г. договор о создании СССР в составе РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР оформил отношения с советскими государствами, возникшими на обломках империи. Этот правовой акт основал новый принцип установления границ России - как одной из республик в общем союзе нескольких государств, в котором Россия формально выступала уже только как их равноправный партнер. В 1922 г. современный Казахстан входил в РСФСР в качестве Киргизской (Казахской) АССР, а республики Средней Азии были объединены в составе Туркестанской АССР.

Новые принципы административно-территориального деления сложились еще в условиях гражданской войны и военного коммунизма, диктовавших стремление всемерно приблизить органы власти к населению. Отсюда измельчение территориальных единиц, не оправданное объективными долговременными причинами. Главным же результатом этого этапа явилось формирование нового национально-государственного устройства России.

О некоторой поспешности и элементах стихийности при проведенных преобразованиях свидетельствуют случаи перемещения границ, возвращения их на прежнее место через краткий промежуток времени. Неблагоприятную роль в районировании сыграло стремление максимально учесть мнения с мест, "волеизъявление населения", не искушенного в особенностях территориального управления столь огромным государством.

В 1923 - 1929 гг. произошло кардинальное изменение административно-территориального деления. Уже с первой половины 1920-х годов была постав-

стр. 29


лена цель сократить число административно-территориальных единиц. В условиях новой экономической политики экономические факторы выдвинулись на первый план. Это был первый в России опыт согласования политико-административного районирования с экономическим. Основным разработчиком в данном случае выступил Госплан, использовавший труды Административной комиссии ВЦИК, Наркомзема, ЦСУ, проекты районирования прошлых лет. Результатом этой постепенной реформы стало упразднение губерний, уездов, волостей и создание областей (краев), округов и районов. Реформа проводилась на этот раз более обдуманно. Ее идеологами были не только и не столько политики, сколько ученые энергетики, экономисты и экономико-географы: Г. М. Кржижановский, И. Г. Александров, Л. Н. Никитин и др.

Наиболее крупная единица - область (край), она совпадала с экономическим районом - была территориальным производственным комплексом определенной специализации, связанным во всесоюзном масштабе с другими областями в целостную экономическую систему благодаря межрайонному разделению труда и транспортным магистралям6 . Контуры этих районов оказались близкими к тем, какие намечали дореволюционные ученые, и совпадали наиболее близко с экономическим районированием П. П. Семенова-Тян-Шанского (1880 г.). Это свидетельствовало, во-первых, об устойчивости исторически сложившегося межрайонного разделения труда; во-вторых, о том, что новое районирование было основано на объективных закономерностях.

Большое внимание уделялось выбору городов на роль новых областных центров: это должны были быть крупные промышленные города - ядра экономической и политической жизни больших регионов. Список таких городов был намечен Административной комиссией ВЦИК и утвержден Центральным административным управлением НКВД. Первоначально (на 17 июля 1924 г.) в этот список было внесено 10 городов: Ленинград, Смоленск, Москва, Воронеж, Саратов, Самара, Омск, Новониколаевск, Екатеринбург, Ростов-на-Дону 7 . Позднее в список добавились Архангельск, Иваново-Вознесенск, Нижний Новгород, Хабаровск, а Омск исключен.

Следующей по рангу административной единицей (после области и края) должны были стать округа - территории меньшие, чем дореволюционная губерния, но крупнее дореволюционного уезда. Фактически на средней по площади территории дореволюционной губернии формировалось 3 - 5 новых округов. Например, в рамках новой Уральской области (с центром в Свердловске) роль окружных центров была передана следующим городам: Перми, Кунгуру, Сарапулу, Шадринску, Златоусту, Челябинску, Троицку, Нижнему Тагилу, Ирбиту, Соликамску, Кудымкору (Кудымкару), Кургану, Тюмени, Ишиму и Тобольску. Можно привести пример Украины или Белоруссии, где области даже не создавались: здесь были сформированы только округа.

Если выделяемые новые области фактически являлись крупными экономическими районами страны, то окружные центры были ближе к населению, чем центры бывших губерний, и могли лучше обеспечить удовлетворение его нужд, заниматься развитием местного хозяйства. Округа должны были содействовать равномерному экономическому развитию территорий. Например, в Центрально-Черноземной области такие окружные центры как Рыльск, Елец, Борисоглебск получили бы одинаковые возможности с Орлом, Курском, Белгородом. Когда впоследствии окружное деление было ликвидировано, эти центры во многом лишились функции двигателей хозяйственного и социального развития, уступив ее гипертрофированным областным центрам.

За основную единицу в новой системе территориального управления был принят административный район - низовой ранг административно-территориального деления.

На основе разработок Госплана районирование началось в 1923 г. с выделения одного крупного промышленного района (Урал) и одного сельскохозяйственного (Северный Кавказ). Урал был избран для испытания новых принципов административно-хозяйственного деления страны не случайно. В Уральской области, объединившей прежние Екатеринбургскую, Пермс-

стр. 30


кую, Челябинскую, Тюменскую губернии, давно сложились важнейшие предпосылки для централизации хозяйственного развития и снятия административных барьеров. С XVIII до начала XX в. на Урале существовала единая горнозаводская администрация, не подменявшая собой административно-территориальное управление, но заинтересованная в ликвидации губернских границ. Интересен факт, что еще в марте 1917 г. на первом Всероссийском совещании Советов в Петрограде была поддержана инициатива уральских горнопромышленников об административном объединении уральских губерний в Уральскую область.

Организация Северо-Кавказского края дала первый опыт создания укрупненной административно-хозяйственной единицы на основе объединения национальных территорий. В него вошли Донская и Кубано-Черноморская области, Ставропольская и Терская губернии, а также Дагестанская АССР, Адыгейская, Кабардино-Балкарская, Карачаевская, Северо-Осетинская, Черкесская, Чечено-Ингушская автономные области.

После того, как опыт Урала и Северного Кавказа был признан положительным, он был распространен на Сибирь и другие регионы. 14 января 1929 г. постановлением ВЦИК упразднялось прежнее губернское деление с заменой его 13 краями и областями; с национальными образованиями количество административно-территориальных единиц составило 37.

В литературе этот опыт оценивается по-разному: то как попытка сломать старое губернское деление, доставшееся в наследство от царизма, или как попытка приостановить образование национально-территориальных единиц, переставив акцент с национальных факторов на экономические8 , то - как ничем не примечательный этап эволюции административно-территориального деления, вызванный потребностями времени9 . Однако этот опыт укрупнения можно рассматривать и как "не имевшее аналогов в истории административно-хозяйственное деление, осуществленное на основе сетки экономических районов"10 и др. Оно, по оценке Р. А. Исляева, было "реальной попыткой разделения функций управления между центральными и региональными органами, реальной попыткой децентрализации управления, что и стало вскоре рассматриваться как его основной недостаток"11 . По заключению С. И. Шубина, "В середине 1920-х годов... Россия была ближе к общемировому цивилизованному уровню развития, чем на рубеже XX и XXI веков"12 . Такое утверждение не кажется чрезмерным, если учесть, что в настоящее время идея укрупнения административно-территориальных единиц на основе нового экономического районирования в очередной раз занимает умы ученых и политиков.

Реформа 1929 г. фактически была первой реформой административно-территориального управления, построенной на научных принципах. Она в определенной степени отразила стремление многих еще дореволюционных специалистов и ученых изменить механистическую, централизованную и бюрократизированную систему территориального управления и выстроить ее на новой объективной основе. Впервые задачи политического управления территорией сочетались с задачами ее экономического развития и объективного экономико-географического районирования.

Принцип рационального управления, стремление к равномерности хозяйственного освоения и одновременно выделение опорных центров дальнейшего хозяйственного развития и обслуживания населения открывал возможность действительно революционных преобразований в территориальном управлении и регулировании хозяйственной и социально-культурной жизни страны. Реформа могла способствовать здоровому росту производительных сил, освоению территории страны "вширь" и "вглубь", рациональному сочетанию отраслевого и территориального принципов управления экономики. В укрупненном делении страны на хозяйственно целостные единицы также была заложена возможность зарождения самоуправления крупных регионов, ростков демократизации жизни на местах. Однако новая система просуществовала очень короткое время.

стр. 31


Партийно-советская система направляла развитие страны по пути тоталитаризма, жесткого планирования экономики с диспропорциями индустриализации и принудительной всеобщей коллективизацией. Административно-командные методы управления экономикой, регламентация всех сторон повседневной жизни, нормированное распределение требовали постоянного контроля со стороны партийных и государственных органов, всемерного приближения их к населению.

Фундаментально разработанная, рациональная идея совмещения экономических, политических и административных принципов районирования оказалась нежизненной. Во-первых, в условиях полного отсутствия рынка экономический фактор уже не мог стать ведущим и в административно-территориальном делении. Во-вторых, обусловленное наличием объективных экономических связей укрупнение административных единиц не отвечало возможностям аппарата, ориентированного на командные методы проведения в жизнь партийно-правительственных решений. В-третьих, превалирующими в решении всех задач, не исключая экономическую сферу, являлись политические мотивы и методы принуждения.

XVI конференция ВКП(б) в 1930 г. приняла решение: "Подвергнуть специальному изучению итоги районирования с точки зрения, прежде всего, приближения аппарата государственного управления к массам рабочих и трудящихся крестьян". Затем на XVI съезде (1930 г.) снова был поднят вопрос о районировании, приспособлении его к нуждам административно-командной системы управления. Преобразования начались с ликвидации округов и увеличения количества низовых административных районов. Система районирования была, таким образом, сведена теперь к двум звеньям: область (край, республика) - низовой административный район.

Перекройка проводилась постепенно, начиная с 1932 г., и с каждым годом число областей, теперь уже значительно меньших по размеру, увеличивалось. Например, бывшая Центрально-Черноземная область разделилась на шесть областей: Воронежскую, Липецкую, Тамбовскую, Курскую, Белгородскую, Орловскую. Часть вновь образованных областей по своим контурам приближалась к дореволюционным губерниям, некоторые границы даже совпадали. Крупное изменение границ РСФСР произошло в 1936 г. в связи с преобразованием среднеазиатских автономных республик России в союзные республики в составе СССР. 5 декабря 1936 г. в соответствии с новой Конституцией СССР изменилось административное делении страны: Казахская АССР и Киргизская АССР были преобразованы в союзные республики, а Каракалпакская АССР вошла в состав Узбекской ССР. С этими преобразованиями территория РСФСР уменьшилась на 15%, примерно на 7,5% уменьшилось и ее население.

В начале 1940 г. в РСФСР уже насчитывалось 82 административных образования. Изменения их границ все более определялись политическими, а не экономическими или другими объективными причинами. В 1940 г. Карельская АССР была преобразована в союзную Карело-Финскую Советскую Социалистическую республику и, таким образом, выведена из состава Российской Федерации. В годы второй мировой войны предпринимались беспрецедентные репрессивные меры против ряда народов России, их депортация и связанная с этим ликвидация автономных республик. Первой по указу президиума Верховного совета СССР от 7 сентября 1941 г. исчезла с карты России Республика Немцев Поволжья. В 1943 - 1944 гг. перестали существовать Калмыцкая, Чечено-Ингушская, Крымская АССР, Карачаевский АО, а Кабардино-Балкарская АССР в связи с репрессиями в отношении балкарцев и их выселением преобразована в Кабардинскую. При этом часть территории упраздненных автономий была передана соседним регионам; часть - Грузинской ССР.

В 1946 г. из присоединенных к РСФСР после войны территорий были образованы Южно-Сахалинская и Кёнигсбергская области (последняя вскоре была переименована в Калининградскую). В 1952 г. была предпринята

стр. 32


попытка территориальной дифференциации автономных республик - Татарской и Башкирской. В составе Татарской АССР сначала были выделены Казанская и Чистопольская области, а в начале 1953 г. - Бугульминская область. В составе Башкирской АССР в 1952 г. были выделены Уфимская и Стерлитамакская области.

Таким образом, за сравнительно короткий период в корне изменились принципы административно-территориального деления: отброшены результаты научного экономического районирования, отдано предпочтение политическому подходу; значительно увеличилось количество административно-территориальных единиц (с 37 до 90), их разукрупнение и уменьшение размеров стало наилучшим средством для облегчения руководства со стороны партийных и государственных органов, обеспечения нужной степени централизации; система районирования свелась теперь к двум звеньям: область (край, республика) - район, причем основная роль была предоставлена верхнему звену; политический фактор сыграл главную роль также и в судьбе национальных образований; впервые ряд национальных территорий был ликвидирован (или же изменены их границы), выселение одних народов сопровождалось заселением их земель, по воле центральной власти, другими.

Действия центральных государственных органов по территориальному администрированию и в этот период имели характер всеобщего реформирования, но абсолютно противоположного по своим принципам и установкам по сравнению с реформами предыдущего периода.

После смерти И. В. Сталина начались существенные изменения в партийно-государственном руководстве. Но изменения происходили не сразу, новые тенденции действовали параллельно со старыми. Уже в 1953 г. были упразднены недавно созданные области в Татарской и Башкирской АССР. Но в конце 1953 - январе 1954 г. в Российской Федерации были созданы еще несколько областей: Арзамасская, Балашовская, Белгородская, Каменская и Магаданская. Именно на 1953 - 1954 гг. пришлось максимальное размельчение территории Российской Федерации. В 1950-х годах также произошли неординарные события, имевшие исключительно политическую подоплеку. В ознаменование 300-летия воссоединения Украины с Россией Крымская область РСФСР была передана в состав Украины, а в 1956 г. Карело-Финская ССР была преобразована в автономную республику и возвращена в состав РСФСР. В 1957 г. были упразднены несколько недавно созданных областей (Арзамасская, Балашовская, Великолукская и Каменская области). Этот же год ознаменовался восстановлением большинства ранее ликвидированных национальных автономий.

В середине 1950-х годов готовилась новая реформа хозяйственного управления, что неизбежно должно было повлиять на административно-территориальное деление. В условиях хозяйственного роста и относительной демократизации разных сторон социальной жизни все больше утверждалось представление о неизбежности известной децентрализации хозяйственного управления. Уже в первой половине 1950-х годов были расширены права и компетенция союзных республик в формировании бюджетов, в планировании, капитальном строительстве, формировании фондов предприятий, перераспределении излишков оборотных средств и др., созданы отдельные республиканские министерства.

После XX съезда КПСС прилагались усилия, чтобы преодолеть ведомственную разобщенность и недостаточную заинтересованность ведомств в научно-техническом прогрессе. При Госплане РСФСР была создана комиссия для разработки предложений по экономическому районированию (к ее работе также были подключены и уцелевшие участники работ по экономическому районированию, проводившихся в 1920-х годах). Комиссия подготовила ряд схем районирования, из которых был выбран проект, разработанный географами МГУ совместно с Институтом комплексных транспортных проблем. В основу схемы были положены идеи районирования, сформировавшиеся в 1920-х годах13 . Они были дополнены концепцией территориаль-

стр. 33


но-производственных комплексов, которая также зародилась еще при подготовке первого пятилетнего плана и в дальнейшем была фундаментально разработана Н. Н. Колосовским14 . В 1957 г. этот проект был представлен правительству.

Начало новой хозяйственной реформе положил пленум ЦК КПСС в феврале 1957 г., который принял решение о переходе к территориальным формам управления народным хозяйством. Постановление пленума ЦК КПСС по докладу Н. С. Хрущева, принятое 14 февраля 1957 г., формулировало новые установки. "В соответствии с задачами дальнейшего развития народного хозяйства... - говорилось в тезисах доклада Хрущева на пленуме, - необходимо перенести центр тяжести оперативного руководства промышленностью и строительством на места, ближе к предприятиям и стройкам. В этих целях... следует перейти от прежних... форм управления через отраслевые министерства и ведомства к новым формам управления по территориальному принципу. Формой такого управления могут быть, например, советы народного хозяйства (совнархозы)".

Предложения пленума были утверждены Верховным советом СССР 10 мая 1957 г. и получили силу закона. Пути реализации этого решения обсуждались в ходе дискуссии после опубликования в марте 1957 г. тезисов Хрущева "О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством"15 . Сам вопрос об образовании совнархозов не обсуждался, основной спор вызывали размер совнархозов и сочетание их задач с функциями министерств и местных органов власти.

Имела своих сторонников идея "больших" совнархозов, объединяющих ряд соседних областей и даже практически совпадающих с намеченными укрупненными экономическими районами (эта позиция была, в частности, обозначена в тезисах Хрущева). Но в конечном счете было принято решение о фактическом совмещении системы совнархозов с административно-территориальным делением страны. Лишь в нескольких случаях совнархозы включали несколько областей. Централизованное управление было сохранено только для наиболее наукоемких и важных отраслей военной промышленности16 .

Экономически создание совнархозов уже в первые годы принесло положительные результаты. Уменьшились затраты на транспортировку сырья и продукции, усилились кооперационные связи предприятий, расположенных на одной территории. Сложнее и противоречивее оказались социальные и политические последствия:

рушилась сложившаяся за десятилетия управленческая вертикаль наркоматов-министерств, а вместе с ней теряла свои позиции министерская номенклатура: перспектива покинуть Москву, чтобы работать в совнархозах, была и невыгодна, и не слишком реальна - на местах имелись свои кандидаты на руководящие роли;

местные партийные, хозяйственные руководители увидели в ликвидации министерств расширение своих собственных возможностей. В выигрыше оказались производственники; в руководство совнархоза входили председатель совнархоза, его заместители, начальники управлений и отделов совнархоза; в апреле 1960 г. Совет министров СССР предписал ввести в состав совнархозов директоров крупнейших предприятий и строек (между тем не было предоставлено мест партийному начальству обкомов партии - конечно, связи между совнархозами и обкомами существовали, но они нормативно не определялись).

Совнархозы становились реальными региональными органами управления.

В 1957 - 1962 гг. в качестве экономического административного района выступали область (край, республика) или же группа областей, объединенных совнархозом. Совнархозы руководили крупной промышленностью и строительством (часть экономики и промышленности находилась в ведении центральных органов, часть - в ведении местных советов). В такой ситуации экономическое управление не решало всех поставленных перед ним задач. В

стр. 34


экономическом районе некому было выполнять функции интегрального управления, большая часть совнархозов не могла эффектно функционировать именно в силу своей маломощности. Возникшие проблемы могли быть решены только в рамках укрупненных совнархозов, к этому постепенно и подходила практика (например, создание Целинного совнархоза в Казахстане на территории Целинного края и упразднение областных совнархозов, входивших в этот край).

Вопрос об укрупнении совнархозов был рассмотрен на пленуме ЦК КПСС 19 ноября 1962 г., по решениям которого в 1962 - 1963 гг. проводилась реорганизация системы. Всего в стране было учреждено 47 совнархозов, в том числе в Российской Федерации - 24 совнархоза. В какой-то степени происходил возврат к системе 1920-х годов, совместившей административно-территориальное деление с экономическим районированием и хозяйственным управлением территориями. Более того, в 1963 - 1964 гг. предпринималось укрупнение сельских административных районов с целью устранить чрезвычайную дробность низового деления.

Однако снятие Хрущева в октябре 1964 г. с партийных и хозяйственных постов положило конец задуманным реформам. Сентябрьский пленум ЦК КПСС 1965 г. признал необходимым отказаться от совнархозов и восстановил управление экономикой по отраслевому признаку.

Неудача реформы объяснялась несколькими причинами. Во-первых, она преследовала ограниченную цель: не разрушая общего централизованного управления, снять сложившуюся за предыдущие годы напряженность, связанную как с командными методами управления, так и с излишней ведомственно-отраслевой дифференциацией хозяйственной сферы. Во-вторых, замысел не был реализован в полной мере. На первом этапе (1957 г.) преобразования проводились очень медленно, осторожно. Попытка на втором этапе быстро наверстать упущенное привела к расстройству управления. Потребности объективного планирования по регионам и непосредственное управление экономикой оказались разъединенными. Но, пожалуй, главное заключалось в том, что территориальную систему управления хозяйством не удалось связать напрямую с административно-территориальным делением.

Ситуация, сложившаяся к концу 1950-х - началу 1960-х годов, казалось, открывала возможность новой значительной реформы административно-территориального деления, напоминающей опыт реформы 1920-х годов. Но и эта попытка сорвалась. Административная структура, сложившаяся к середине 1950-х годов, оставалась в течение нескольких десятилетий неизменной, если не считать одного малозначительного преобразования. В 1977 г. в соответствии с новой Конституцией СССР национальные округа стали называться автономными округами.

В течение двух десятилетий более не делалось попыток ввести изменения в существующую экономическую и политическую систему страны. Даже такие перемены, как хозяйственное освоение новых территорий, подобных нефтегазоносным пространствам Тюменского Севера, или строительство Байкало-Амурской магистрали, не вызывали попыток нового регулирования в сфере административно-территориального деления. Накапливались противоречия в сфере экономического и политического управления, наслоившиеся на проблемы, не изжитые в ходе реформ хрущевского времени.

В годы "перестройки" появилась небывалая возможность свободно и публично обсуждать вопросы государственного устройства, проблемы федерализма, недостатки регионального управления. Открылся путь к изменениям в административно-территориальном устройстве, отразившимся в Законе СССР "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации" (26 апреля 1990 г.) и Декларации о государственном суверенитете России (12 июня 1990 г.). Эти изменения происходили на фоне подготовки союзного договора, на волне "парада суверенитетов". 14 мая 1991 г. поправкой к Конституции РСФСР был признан новый статус и соответствующее название автономных республик: "АССР" заменены на "Республики в

стр. 35


составе РСФСР". В 1991 г. также проявилась и новая тенденция - выход автономных республик или округов из состава краев и областей, в которых они ранее находились.

К концу XX столетия само понятие "Россия" получило более локальный смысл и применяется к меньшей территории, чем в начале века. Россия постепенно становилась местом большей концентрации русского населения. В начале века в Российской империи русских числилось всего 44,6% населения. В 1926 г. на территории РСФСР доля русских достигла уже 73,3%, а в 1939 г. - 82,9%. В дальнейшем доля русского населения продолжала несколько возрастать, достигнув к 1959 г. 83,2%, но затем стала снижаться, как в связи с миграционными процессами, так и с уменьшением рождаемости среди русских по сравнению с большей частью других народов, проживающих на территории Российской Федерации. К концу XX в. доля русских несколько снизилась - до 80,6% в населении России.

На сложившейся к началу XXI столетия политической карте России 89 административно-территориальных единиц, именуемых в Конституции РФ субъектами федерации. Это 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), I автономная область, 10 автономных округов. После ликвидации советской власти состоялось лишь одно заслуживающее внимания изменение: 4 июня 1992 г. образованы Ингушская Республика и Чеченская Республика в составе Российской Федерации.

Конституция, принятая на референдуме в 1993 г., закрепила основы нового федеративного устройства, провозгласив равноправие субъектов федерации и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов федерации17 . Именно этот акт, вынесенный на общенародное голосование, впервые установил фактическое и реальное существование России как федеративного государства. Данное утверждение может показаться парадоксальным, но прежняя РСФСР, по сути, федерацией не являлась. Российская Советская Федеративная Республика, учрежденная в 1918 г. "на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик"18 , фактически была унитарным государством с включением в него разноправных автономий, обладавших на бумаге полномочиями в существенно большем объеме, чем области. Подлинной же властью в стране на всех уровнях обладала предельно централизованная бюрократия. Изменение сути и характера российского федерализма имело и негативные последствия. В середине 1990-х годов государство во многом потеряло управляемость и воспринималось рядом исследователей как сообщество полунезависимых субъектов, не все из которых исполняли федеральные законы, отдавая приоритет собственным конституциям или уставам, часто противоречащим самой сущности российской Конституции. (Реакцией на эти процессы стала новая реформа - объединение субъектов федерации в семь федеральных округов.)

Снятие административных рычагов управления экономикой, переход от государственного патернализма к разделению полномочий федерального центра и регионов, развитие местного самоуправления - все это привлекает внимание к проблеме рационального административного устройства. Вновь напоминают о себе проблематика и цели, выдвинутые еще в 1920-е годы, а затем обрисовавшиеся и в конце 1950-х годов - учет в управлении такого объективного фактора как экономико-географическое районирование. Здоровая система должна базироваться не столько на требованиях жесткой централизации, сколько на учете объективных хозяйственных факторов, новых экономических требованиях развития страны, приоритете регионального самоуправления и научного экономико-географического зонирования 19 .

На административно-территориальное деление влияли политические факторы: чем сильнее становилось влияние административного, бюрократического или партийного аппарата, тем сетка административно-территориального деления становилась более дробной. Между тем учет в территори-

стр. 36


альном делении объективных факторов - природных условий, ресурсных связей, социально-экономического тяготения - способствовал укрупнению деления. В этом отношении прослеживается определенная цикличность: приблизительно раз в столетие появлялась идея укрупнения административно-территориального деления, иногда такая идея даже претворялась в жизнь (хотя и на короткое время), а затем снова происходило дробление:

Цикличность изменения системы административно-территориального деления России

Исторический период

Количество административно-территориальных единиц

Начало XVIII в. (1708 г.)

8 губерний

Конец XVIII в. (1800 г.)

51 губерния

Начало XIX в. (1816- 1825 гг.) - проект декабристов

12 частей (наместничеств)

Конец XIX в. (1897 г.)

97 губерний и областей

Начало XX в. (1929 г.)

13 краев и областей

Конец XX в. (1999 г.)

89 республик, краев, областей, автономных округов, автономная область, города федерального значения

Начало XXI в. (2000 г.)

7 федеральных округов

Мировой опыт показывает, что для правильно поставленного управления имеется предел в 50 административных единиц. Между тем итогом развития административно-территориального деления в России является его чрезвычайная дробность. 89 субъектов федерации различаются по численности населения и по размерам территории. Население самого крупного субъекта федерации - Москвы достигает 8,5 млн, а в Эвенкийском автономном округе 20 тыс. человек. Территория Якутии - 3,1 млн. кв. км, Адыгеи - 7,6 тыс. кв. км. Несмотря на закрепленное в конституции равноправие, регионы имеют разный статус: республики, края, области, автономные округа, автономные области, города федерального подчинения. Нет губерний, но есть губернаторы.

Беспрецедентное явление, порождающее множество противоречий, - "матрешечные" субъекты федерации: все автономные округа, кроме Чукотского, входят в состав краев и областей и одновременно являются самостоятельными субъектами федерации. Самый яркий пример - Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский округа и Тюменская область. Конституция не определяет их взаимоотношения с желательной ясностью. В целом по стране около 30 субъектов федерации имеют друг к другу территориальные претензии в скрытом или явном виде, насчитываются многие сотни территориальных споров. Ряд административных единиц стремится к большей автономии, имеет собственные элиты со своими лидерами и столицами, местное законодательство не согласуется с общероссийским.

Выстроенная на протяжении XX в. под влиянием различных, зачастую противоречивых факторов система административно-территориального управления Российской Федерацией имеет характерные особенности. Его излишняя дробность, неравноценность по размерам территории, численности населения, природно-ресурсному и экономическому потенциалу, а также наличие "матрешечных" территориальных единиц (республик, краев, областей, автономных округов) противоречат их равенству, декларируемому Конституцией, и порождает серьезные проблемы в управлении. В условиях авторитаризма такая громоздкая и асимметричная система держалась на жесткой конструкции, сформированной на базе предельно централизованного партийно-государственного аппарата.

Новейший период выдвинул новые ориентиры государственной региональной политики. Основными ее задачами являются, с одной стороны, стрем-

стр. 37


ление к сохранению единства и территориальной целостности государства, с другой - обеспечение самостоятельности регионов, сочетание государственной поддержки отдельных из них со стимулированием экономической активности на всей территории России20 . Эти задачи вытекают из сложившейся еще в прежние времена территориальной организации страны. Исторический опыт преобразований системы административно-территориального деления может оказаться полезным не только в выработке перспективных решений, но и позволит избежать повторения ошибок.

Особенную важность представляет опыт преобразований России в XX в., сравнение систем территориального устройства на разных этапах (Российская империя, РСФСР, Российская Федерация), выявление исторических корней трансформации административно-территориального деления, оценка эффективности предпринятых ранее шагов и выяснение причин допущенных ошибок.

Примечания

1. УМРИХИН А. В. Очерки административно-территориального устройства Дальнего Востока России во второй половине XIX - начале XX в. Благовещенск. 2000, с. 3 - 4.

2. ГОТЬЕ Ю. В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. Т. 1. М. 1913.

3. ЛЕНИН В. И. Полн. собр. соч. Т. 24, с. 147.

4. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ), ф. Р-5677 (Административная комиссия при Президиуме ВЦИК), оп. 1, д. 7 ("Дело о разработке принципов районирования республики и образовании отдельных административно-хозяйственных единиц с приложением материалов административной комиссии"), л. 334. Записка: КОРВИН-ВЕЛЕДНИЦКИЙ. Проект административного деления Европейской России. Тифлис, 12 марта 1922 года.

5. Административное районирование РСФСР. Сб. постановлений, касающихся административно-территориального деления России за период 1917 - 1922 г. по данным административной комиссии ВЦИК к 10 ноября 1922 г. М. 1923, с. 5.

6. Экономическая география СССР. Ч. 2. Экономические районы. М. 1973, с. 13.

7. ГАРФ, ф. Р-5677, оп. 1, д. 7, л. 514.

8. БЛАГОДАТСКИХ В. Г. Исторический опыт управления региональным развитием 1917- 1993 гг. Докт. дисс. Екатеринбург. 2001, с. 60 - 61.

9. СОЛОМАТКИН А. С. Становление и развитие административно-территориального устройства Российской Федерации. Челябинск. 1995, с. 12 - 16; МАЛЫШЕВА Е. П. Административно-территориальное устройство советского государства. В кн.: Административно-территориальное устройство России: история и современность. М. 2003, с. 217 - 220; ТАРХОВ С. А. Изменение административно-территориального деления России за последние 300 лет. - География, 2001, N 21.

10. АГАФОНОВ Н. Т., ДЕМЬЯНЕНКО А. Н., ЖИГЛО А. Н., ПОЛОЗОВ В. Р. Административно-территориальное устройство РСФСР: оценка опыта реформ. 1957 - 1965 годы. Л. 1990, с. 15.

11. ИСЛЯЕВ Р. А. Административно-территориальное устройство советской России и СССР. СПб. 2002, с. 10.

12. ШУБИН С. И. Региональная политика советского государства в 1920 - 1930 гг. и ее реализация в Северном крае. Докт. дисс. Архангельск. 2002, с. 293.

13. Вопросы экономического районирования СССР. Сб. м-лов 1917 - 1929 гг. М. 1957, с. 316.

14. КОЛОСОВСКИЙ Н. Н. Основы экономического районирования. М. 1958.

15. ХРУЩЕВ Н. С. О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством. В кн.: Заседания Верховного совета СССР четвертого созыва. Стеногр. отчет. М. 1957; Закон "О дальнейшем совершенствовании организации промышленности и строительства" от 10 мая 1957 г. М. 1957; ХРУЩЕВ Н. С. О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством. - Правда, 30.III.1957.

16. АГАФОНОВ Н. Т. и др. Ук. соч., с. 37.

17. Конституция Российской Федерации. М. 1993, гл. 1, ст. 5.

18. Конституция (Основной закон) РСФСР (принята V Всероссийским Съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 г.). В кн.: Декреты советской власти. Т. 2. М. 1959, с. 550.

19. Государственно-территориальное устройство России. Экономические и правовые основы. М. 2003, с. 3 - 4.

20. Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 803 "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации". - Российская газета, 11.VI.1996.


© libmonster.ru

Permanent link to this publication:

https://libmonster.ru/m/articles/view/АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ-ДЕЛЕНИЕ-РОССИИ-В-XX-ВЕКЕ-ИСТОРИКО-ГЕОГРАФИЧЕСКИЙ-АСПЕКТ

Similar publications: LRussia LWorld Y G


Publisher:

Россия ОнлайнContacts and other materials (articles, photo, files etc)

Author's official page at Libmonster: https://libmonster.ru/Libmonster

Find other author's materials at: Libmonster (all the World)GoogleYandex

Permanent link for scientific papers (for citations):

О. В. ШУЛЬГИНА, АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ РОССИИ В XX ВЕКЕ: ИСТОРИКО-ГЕОГРАФИЧЕСКИЙ АСПЕКТ // Moscow: Russian Libmonster (LIBMONSTER.RU). Updated: 25.02.2021. URL: https://libmonster.ru/m/articles/view/АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ-ДЕЛЕНИЕ-РОССИИ-В-XX-ВЕКЕ-ИСТОРИКО-ГЕОГРАФИЧЕСКИЙ-АСПЕКТ (date of access: 14.06.2021).

Publication author(s) - О. В. ШУЛЬГИНА:

О. В. ШУЛЬГИНА → other publications, search: Libmonster RussiaLibmonster WorldGoogleYandex

Comments:



Reviews of professional authors
Order by: 
Per page: 
 
  • There are no comments yet
Related topics
Publisher
Россия Онлайн
Москва, Russia
209 views rating
25.02.2021 (109 days ago)
0 subscribers
Rating
0 votes
Related Articles
БЕСЕДА ПРОФЕССОРА Г. А. КУМАНЕВА С М. Г. ПЕРВУХИНЫМ (из магнитофонной записи 4 мая 1975 г.)
4 hours ago · From Россия Онлайн
ОПЕРАЦИЯ "ТОЛСТОЙ". ВИЗИТ У. ЧЕРЧИЛЛЯ В МОСКВУ В ОКТЯБРЕ 1944 г.
Catalog: История 
4 hours ago · From Россия Онлайн
НОВЫЕ ДАННЫЕ О КАРИБСКОМ КРИЗИСЕ 1962 г.
Catalog: История 
4 hours ago · From Россия Онлайн
ЛЕГЕНДА О НАУМАНЕ
Catalog: История 
4 hours ago · From Россия Онлайн
Между тем, ларчик просто открывался. Загадка электрического тока объясняется, во-первых, тем что, токи бегут не внутри проводников, а вокруг них, в прилегающем к проводнику эфире. А, во-вторых, тем, что квантами электрической энергии являются не только электроны, но и плюсовые электроны. И в третьих тем, что если минусовые электроны могут распространяться внутри проводников в качестве свободных электронов, то плюсовые электроны могут существовать только как эфирные токи, которые способны генерировать плюсовые электроны в качестве античастицы минусовым электронов.
Catalog: Физика 
Потенциалы взаимодействия всех масс Вселенной, образуют энергетическую структуру Вселенной во всей сфере Вселенной однородным физическим потенциалом взаимодействия всех масс Вселенной Ф
Catalog: Физика 
2 days ago · From Владимир Груздов
РУССКОЕ ОТКРЫТИЕ АМЕРИКИ. СБОРНИК СТАТЕЙ, ПОСВЯЩЕННЫХ 70-ЛЕТИЮ АКАДЕМИКА НИКОЛАЯ НИКОЛАЕВИЧА БОЛХОВИТИНОВА. М., 2002
Catalog: История 
3 days ago · From Россия Онлайн
Б. Н. КОМИССАРОВ, С. Г. БОЖКОВА. ПЕРВЫЙ РОССИЙСКИЙ ПОСЛАННИК В БРАЗИЛИИ Ф. Ф. БОРЕЛЬ. СПб., 2000
Catalog: История 
3 days ago · From Россия Онлайн
РОССИЙСКИЙ ДИПЛОМАТ Р. Р. РОЗЕН
Catalog: История 
3 days ago · From Россия Онлайн
КАНЦЛЕР А. М. ГОРЧАКОВ: ТРИУМФ В ЛОНДОНЕ И ЧЕРНЫЕ ДНИ В БЕРЛИНЕ
Catalog: История 
3 days ago · From Россия Онлайн

Actual publications:

Latest ARTICLES:

Libmonster is the largest world open library, repository of author's heritage and archive

Register & start to create your original collection of articles, books, research, biographies, photographs, files. It's convenient and free. Click here to register as an author. Share with the world your works!
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ РОССИИ В XX ВЕКЕ: ИСТОРИКО-ГЕОГРАФИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
 

Contacts
Watch out for new publications: News only: Chat for Authors:

About · News · For Advertisers · Donate to Libmonster

Russian Libmonster ® All rights reserved.
2014-2021, LIBMONSTER.RU is a part of Libmonster, international library network (open map)
Keeping the heritage of Russia


LIBMONSTER NETWORK ONE WORLD - ONE LIBRARY

US-Great Britain Sweden Serbia
Russia Belarus Ukraine Kazakhstan Moldova Tajikistan Estonia Russia-2 Belarus-2

Create and store your author's collection at Libmonster: articles, books, studies. Libmonster will spread your heritage all over the world (through a network of branches, partner libraries, search engines, social networks). You will be able to share a link to your profile with colleagues, students, readers and other interested parties, in order to acquaint them with your copyright heritage. After registration at your disposal - more than 100 tools for creating your own author's collection. It is free: it was, it is and always will be.

Download app for smartphones