Юридическое совещание при Временном правительстве, учрежденное 22 марта 1917 г., являлось консультативным органом для рассмотрения всех юридических вопросов, возникавших в законодательной деятельности правительства до открытия Всероссийского Учредительного собрания. Совещание рассматривало вопросы публичного права, связанные с введением нового государственного порядка, давало предварительные заключения по всем мероприятиям правительства, имевшим характер законодательных актов. В него входили видные юристы из числа либералов ¹ .

Осенью 1917 г. Временное правительство испытывало очевидную потребность в создании совещательного учреждения, которое представляло бы все слои населения, выражало волю страны и, контролируя правительство, служило ему социально-политической базой и опорой. В отсутствии подобного органа усматривалась причина слабости Временного правительства предыдущих составов ² .

25 сентября по предложению А.Ф. Керенского Временное правительство возложило на Юридическое совещание разработку проекта положения о Временном совете Российской республики (Предпарламенте) ³ . Такой орган мог бы обеспечить правительству необходимую морально-политическую поддержку и влиять на его политику. При этом оттеснялся в сторону слишком самостоятельный Демократический совет, созданный 20 сентября Всероссийским демократическим совещанием в качестве формообразующего ядра будущего Предпарламента: он утрачивал инициативу в этом процессе и превращался в "составную часть" временного парламента, хотя и наиболее многочисленную. Роль правоучредителя Предпарламента перешла от революционной демократии к Временному правительству.

Юридическое совещание приступило к обсуждению вопроса о Предпарламенте 27 сентября. В заседании участвовали председатель Н.И. Лазаревский и члены совещания - М.С. Аджемов, Г.Э. Блосфельд, В.В. Водовозов, Д.Д. Гримм, В.Д. Набоков, А.Э. Нольде, Б.Э. Нольде. Рассматривались два проекта - товарища министра внутренних дел Н.Н. Авинова и члена Государственной думы М.С. Аджемова. Заслушав оба проекта, принципиально не отличавшихся один от другого, за основу положения о Предпарламенте совещание постановило взять более детально разработанный проект Аджемова. Образцом для проекта, состоявшего из 20 пунктов, послужил текст

Руднева Светлана Евгеньевна - кандидат исторических наук (Москва).

стр. 149

Учреждения Государственной думы от 1905 года ⁴ ; на отдельные статьи этого документа в проекте имелись многочисленные ссылки ⁵ .

Согласно этому проекту ⁶ , Временный совет Российской республики образовывался из 443 членов, назначаемых Временным правительством по представлению общественных организаций. Число 443 определялось следующим образом: от Демократического совещания входили в Предпарламент 308 представителей, от цензовых элементов - 120, от национальных групп - 15. Соответствующие организации должны были представить Временному правительству своих кандидатов, после чего постановлением правительства они назначались членами Совета. Временный совет должен был избрать из своей среды председателя, трех товарищей и секретаря. Предпарламент сам определял бы подробности своего внутреннего распорядка и имел канцелярию. Ведению Совета подлежали дела, вносимые на его обсуждение особыми постановлениями Временного правительства.

Согласно проекту, Совет мог для предварительной разработки поступивших на его обсуждение дел образовывать из своей среды комиссии. Министрам полагалось давать возможность высказаться на заседаниях Временного совета и его комиссий всякий раз, когда они об этом заявят. Им предоставлялось право назначать для присутствия в заседаниях Совета и его комиссий своих заместителей.

Заключения Временного совета по рассмотренным им делам, с приложением особых мнений, заявленных членами Совета, подлежали окончательному разрешению Временным правительством. В объяснениях к проекту положения о Временном совете отмечалось, что правительство могло, отвергнув заключение большинства, согласиться с одним из особых мнений или принять решение, отличное от всех соображений, высказанных в Совете.

Члены Совета могли обращаться к министрам за разъяснениями относительно мер, принятых министрами или подведомственными им установлениями и лицами. Министры имели право не давать Совету разъяснений по таким предметам, которые не подлежали оглашению. Заключения Совета по вопросам, возбужденным его членами, ни в коей мере не связывали действия ни отдельных министров, ни Временного правительства в целом.

С разрешения председателя допускалось присутствие в открытых заседаниях Совета представителей печати и посторонних лиц. В заседания комиссий представители печати и посторонние лица не допускались. Особо оговаривалось, что вопрос об участии в заседаниях комиссий сведущих лиц, неоднократно возбуждавшийся в Государственной думе, совершенно отпадал, поскольку и сами члены Совета были лишь сведущими лицами, заключения которых решающего значения иметь не могли.

Продолжительность занятий Совета и сроки их перерыва определялись постановлениями Временного правительства. В особом упоминании о прекращении деятельности Временного совета с момента созыва Учредительного собрания члены Юридического совещания не видели необходимости. Такое прекращение деятельности временного парламента представлялось им само собой разумеющимся.

Юридическое совещание признало, что при определении компетенции Предпарламента необходимо исходить из положений декларации Временного правительства от 25 сентября. Соответственно, Временный совет предполагалось наделить правом обращать вопросы к правительству и получать на них ответы в определенный срок, разрабатывать законодательные предположения и обсуждать вопросы, либо переданные на его рассмотрение правительством, либо возбужденные по собственной инициативе Совета.

Для замещения отсутствующих членов Временного совета Аджемов предлагал назначать их заместителей, но только на факультативных началах; ввиду же временного характера Совета в них могло и не возникнуть надобности. Эти лица до своего вступления в Совет и по возвращении в Совет замещаемых ими членов никакими правами по должности заместителей не пользовались, являясь по отношению к Предпарламенту посторонними людьми.

стр. 150

Юридическое совещание сочло излишним назначать заместителей, поскольку это могло привести к замаскированному увеличению числа членов Совета.

В то же время при обсуждении состава Совета выяснилось, что, хотя по соглашению, заключенному между партиями, уже определена его численность (443 человека), однако к Временному правительству продолжали обращаться с ходатайствами о предоставлении мест в Предпарламенте различные группы населения - казаки, крестьяне и др. Поэтому Юридическое совещание полагало, что в готовящемся проекте необходимо учесть возможность удовлетворения Временным правительством таких ходатайств и число членов Совета должно, соответственно, увеличиться приблизительно до 475 человек.

За подготовкой проекта Предпарламента пристально наблюдали две противостоящие политические группировки, формально объединить которые в стенах одного учреждения и должен был временный парламент. Решение первого заседания Юридического совещания по вопросу о расширении представительства кадетская "Речь" оценивала весьма позитивно. У цензовиков появился шанс увеличить свое влияние в Предпарламенте за счет казачьих организаций и других вероятных ресурсов. "Выяснилось, что в состав Временного совета Российской республики войдет около 500 человек. От Демократического совещания в состав Совета вошло, как известно, 308 делегатов. Цензовым элементам предоставлено 120 мест. Кроме того, Временное правительство предполагает предоставить еще 20 мест казачьим организациям (помимо тех мест, которые они получили в качестве представителей Демократического совещания), 3 места Духовной академии и Всероссийскому союзу священников и 15 мест различным национальным группам (в дополнение к тем местам, которые предоставило некоторым национальным группам Демократическое совещание)... В последние дни многие организации обращаются непосредственно во Временное правительство с просьбой предоставить им то или иное количество мест. Некоторые из этих просьб, вероятно, будут удовлетворены"

Одобрив в основном проект Аджемова, Юридическое совещание поручило Лазаревскому разработать проект соответствующего постановления, особо отметив совещательное значение Совета и пополнение его состава путем назначения, а не избрания. Исполнение всех подготовительных организационных мер для открытия деятельности Совета возлагалось на управляющего делами Временного правительства ⁷ .

На заседании 28 сентября Юридическое совещание должно было окончательно утвердить проект постановления. Предусматривалось участие в заседании И. Г. Церетели в качестве представителя революционной демократии. Заседаний в этот день состоялось два. Первое проходило с 11 часов 45 минут до 12 часов 50 минут. В нем участвовали Аджемов, Блосфельд, Гримм, Набоков, А.Э. Нольде и Б.Э. Нольде. Составленный Лазаревским проект постановления определял состав Предпарламента в 475 человек, назначаемых Временным правительством по представлению общественных организаций. Точную дату его открытия в октябре также должно было назначить правительство; оно же определяло и дату окончания работ Совета.

Ведению Совета подлежали: обсуждение законопроектов, переданных ему правительством; изучение других дел, внесенных на его рассмотрение Временным правительством или возникших по инициативе самого Совета; возбуждение вопросов об общем ходе государственного управления или отдельных дел ⁸ . Членам Совета устанавливалось суточное вознаграждение по 15 руб. в день и, кроме того, по 100 руб. на оплату путевых расходов.

Юридическое совещание нашло излишним указывать в проекте число членов Временного совета, так как первоначально оно было установлено путем соглашения политических партий. По этой причине Юридическое совещание сочло для себя неудобным увеличивать объявленное ранее число и высказалось за предоставление права окончательно установить число членов Предпарламента Временному правительству.

стр. 151

В отношении предметов ведения Временного совета Юридическое совещание отметило, что по проекту Лазаревского Совет получал довольно широкие права вмешиваться "по собственной его инициативе" в активное управление. Чтобы поставить заслон, Юридическое совещание решило внести в проект указание, что дела не законодательного свойства подлежат рассмотрению в Совете лишь в том случае, если внесены Временным правительством. Чтобы подчеркнуть совещательный характер деятельности Временного совета, в статье, определявшей его участие в законодательной деятельности, пределы его ведения устанавливались как "обсуждение законодательных предположений, по коим Временное правительство признает нужным иметь заключение Совета, а равно подготовительная разработка законодательных вопросов, возникших по собственной инициативе Совета" ⁹ . Юридическое совещание внесло в проект и другие изменения с целью редакционного улучшения отдельных его статей и положений.

На второе заседание 28 сентября, продолжавшееся с 16 часов 15 минут до 18 часов 25 минут, явился и Церетели. Снова слушался проект постановления об учреждении Временного совета. Значительно доработанный и усовершенствованный проект состоял из двух частей - вводной (четыре раздела) и основной части - Положения о Временном совете Российской республики.

В преамбуле отмечалось, что Временный совет Российской республики учреждается впредь до созыва Учредительного собрания. Обязанности по открытию заседания временного парламента в октябре (число депутатов не уточнялось) возлагались на особо уполномоченное Временным правительством лицо. День закрытия этого учреждения определило бы особым постановлением Временное правительство. Сверхсметным кредитом отпускались до 475 000 рублей на расходы, связанные с учреждением Временного совета.

Текст Положения включал разделы о его составе, предметах ведения, порядке рассмотрения дел, участии в заседаниях посторонних лиц, внутреннем распорядке. Все тезисы этого документа были подробно рассмотрены на двух предыдущих заседаниях Юридического совещания.

При обсуждении Церетели пожелал узнать, почему в документе не определено число членов Временного совета так, как оно было установлено в соглашении между партийными организациями. Этим пропуском, указал Церетели, откроется возможность увеличения состава Совета в нарушение известного соглашения. Набоков пояснил, что точного числа членов не установлено потому, что к Временному правительству начали поступать в большом количестве заявления от различных групп населения с просьбой допустить их представителей в Предпарламент, но что увеличение состава можно было произвести только в согласии с Демократическим совещанием, так, чтобы процентное соотношение между партиями не было бы изменено.

Церетели подтвердил, что добавление новых членов Временного совета можно производить только придерживаясь устойчивой пропорции: от Демократического совещания - 75 новых членов, от прочих организаций - 35, с тем чтобы, если Демократическое совещание не согласилось бы с таким увеличением, число членов Совета осталось бы старым, установленным первоначальным соглашением, то есть 428 (308/120).

Во втором разделе вводной части постановления Церетели обнаружил такие положения, которые в замаскированном виде предоставляли Временному правительству право роспуска Временного совета, что вообще не предусматривалось соглашением. Он предложил исключить фразу "день закрытия работ Совета будет определен особым актом Временного правительства", дающую право Временному правительству распустить Временный совет до созыва Учредительного собрания.

На это Аджемов и Набоков заявили, что Временное правительство формально имеет право в любое время распустить Совет. К тому же предложенная Церетели поправка не имела практического значения: согласно разделу II проекта, распустить Временный совет можно было в порядке верховного управления, а в случае изъятия слов, указанных Церетели, могли распустить

стр. 152

актом законодательным. Вообще, отношения между Временным советом и Временным правительством определялись "не столько словесными формулами, сколько реальными условиями объективной обстановки народной жизни".

Юридическое совещание, тем не менее, постановило раздел II изложить в редакции, предложенной Церетели. Его, далее, заинтересовал вопрос, на какое именно лицо будет возложено открытие заседаний Совета. Он полагал, что это мог бы быть только представитель демократии. Церетели предлагал также лишить Временное правительство права назначать особое лицо для председательствования во Временном совете, считая, что состав президиума Предпарламента должен был полностью определяться постановлением самого временного парламента. Предположив также, что Временный совет, не довольствуясь указанным в проекте числом секретарей, пожелает, вероятно, увеличить их число, Церетели предложил конец ст. 3 изложить в более общей редакции: "Совет избирает товарищей председателя и секретариат". И это предложение было принято ¹⁰ .

Внимание Церетели привлекла и неопределенность выражения "по соображениям государственного порядка" (в ст. 15), допускавшая разное толкование и значительно сужавшая права Временного совета по наблюдению за деятельностью министров. Церетели советовал употребить это выражение в иной редакции - "по соображениям государственной тайны".

Отметив "правильность" замечания Церетели, Б.Э. Нольде, вместе с тем считал выражение "государственная тайна" слишком узким и предложил формулировку "в интересах государственной безопасности", как гласили в аналогичных случаях конституционные законы Франции. Предложение Нольде было принято.

Ст. 19, по мнению Церетели, препятствовала приглашению в комиссии Временного совета сведущих лиц. По его предложению, редакция статьи была изменена: "в заседания комиссий Совета посторонние лица не допускаются. Постановлением большинства комиссии в заседания могут быть приглашаемы сведущие лица".

Не вызвало возражений предложение Церетели дополнить гл. V правилами об удалении членов Временного совета из заседания и об устранении их на определенный срок от участия в работе в случае допущения ими беспорядков.

Юридическое совещание внесло в проект и другие улучшения редакции и постановило представить проект Временному правительству с приложением дополнительных поправок Церетели, предложенных им по окончании работ Юридического совещания. Вопрос о численности Предпарламента оставался открытым.

Представители революционной демократии оперативно обсуждали развитие событий. В тот же день, 28 сентября, под председательством Н.С. Чхеидзе состоялось заседание совета старейшин Демократического совета. Церетели выступил с кратким докладом о работах Юридического совещания. Он сообщил, что не возражал против пополнения Совета республики сверх 308 представителей Демократического совещания и 120 - от цензовиков еще 20 представителями от казаков и 15 - от различных национальных групп с тем, однако, условием, чтобы и представительство от Демократического совещания увеличивалось на 45 человек.

Ф.И. Дан рекомендовал отвести цензовым группам национальностей лишь 15 мест, а казакам - 12, представителям же демократии - еще 45 мест. Церетели считал, что если Юридическое совещание не согласится уменьшить количество дополнительных мест, как предложил Дан, то можно не настаивать. Совет старейшин Демократического совещания принял предложение Дана с поправкой Церетели.

В этом же заседании был поднят вопрос о праве Временного правительства давать отвод тому или иному кандидату в Предпарламент. Церетели рассказал, что этот вопрос также дискутировался в Юридическом совеща-

стр. 153

нии, что списки кандидатов в Совет республики будут опубликованы и Временное правительство сможет отвести того или иного кандидата, если на то будут законные основания ¹¹ .

Утверждение проекта Временным правительством задержалось из-за недомогания министра-председателя Керенского, находившегося с 26 сентября в Ставке. Но 29 сентября между членами Временного правительства состоялся обмен мнений по этому вопросу. Выяснилось, что все министры, сообразуясь со сложившейся политической обстановкой, считали необходимым скорейшее открытие заседаний Временного совета Российской республики. Даже те, кто утверждал, что Предпарламент не устранит, а усугубит пагубное для страны двоевластие, все же видели и пользу - в том, что с созданием нового органа силы каждой общественной организации с полной очевидностью проявляли бы себя и благодаря этому правительство получило "твердо обоснованную почву для опоры на действительно сильную комбинацию общественных групп. Если же у Совета наладится деловая работа, то правительство, конечно, использует эту работу во всей полноте и тем самым обеспечит своим постановлениям и мероприятиям больший авторитет в среде разнообразных слоев населения".

В прессе сообщалось, что Временное правительство намерено в случае продолжительного невозвращения Керенского, утвердить Положение без него. Заместитель министра-председателя А. И. Коновалов 29 сентября говорил с ним по прямому проводу и получил согласие ¹² .

30 сентября Временное правительство в заседании под председательством Коновалова и с участием Церетели рассмотрело проект; было решено сохранить за новым государственным учреждением название Временный совет Российской республики (Предпарламент). Число членов Совета республики определялось в 555 человек, из них 388 - представители демократических элементов и 167 -- цензовых. Открытие Временного совета было назначено на 5 октября. Выполнение формальностей по открытию Предпарламента возлагалось на одного из членов Временного правительства. Делопроизводство Совета поручалось канцелярии Государственной думы. В тот же день, 30 сентября, новый министр юстиции П.Н. Малянтович, впервые посетивший свое министерство, вызвал высших чинов юрисконсультской части - директора первого департамента И.Д. Мордухай-Болтовского, старшего юрисконсульта министерства А. В. Оссовского, юрисконсульта Е.И. Гаусмана и некоторых других. Министр прочитал им привезенный с собой проект постановления об учреждении Предпарламента и предложил немедленно составить заключение. Они обсуждали проект около двух часов и наметили ряд редакционных поправок, придававших законопроекту большую ясность. Особое внимание обращалось на то, чтобы в тексте отчетливо говорилось, что роль Предпарламента - совещательная ¹³

2 октября в Зимнем дворце состоялось закрытое заседание Временного правительства, большая часть которого посвящалась установлению окончательной редакции положения о Временном совете и обсуждению вопросов, связанных с его открытием ¹⁴ . В заседании, кроме Коновалова, министров и управляющих ведомствами, присутствовали председатель Экономического совета С.Н. Третьяков, Лазаревский, Набоков, Церетели, Аджемов ¹⁵ . В некоторые пункты Положения Временное правительство внесло редакционные изменения, предложенные Керенским в его переговорах по прямому проводу с Коноваловым.

Документ состоял из 20 пунктов и 5 разделов, определявших основы деятельности Временного совета Российской республики (состав, права членов, предметы ведения, порядок производства дел, публичность заседаний). Сжатость и ясность составляли его достоинства, обнаруживавшие участие в его составлении опытных государствоведов Юридического совещания ¹⁶ .

Было решено, что открытие Предпарламента возьмут на себя Коновалов или Малянтович, в зависимости от того, кто из них в этот день будет свободен от срочных ведомственных дел ¹⁷ . Обсудив, какие вопросы следовало бы

стр. 154

поставить на рассмотрение Совета республики ко дню его открытия, ранее намеченному на 5 октября, Временное правительство решило, что это будет аграрный законопроект. Предполагалось, что это внесет успокоение в деревню, поспособствует прекращению аграрных беспорядков, а также даст ценный материал для Учредительного собрания.

Участники заседания просили всех министров 5 октября выяснить по своим ведомствам все дела и вопросы, которые, по их мнению, представлялось бы желательным передать на обсуждение Предпарламента до внесения их на окончательное рассмотрение Временного правительства. В связи с этим, а также ввиду желательности дополнительно обсудить вопросы, касавшиеся открытия Временного совета, с участием Керенского, Временное правительство перенесло открытие сессии Предпарламента на 7 октября 1917 года ¹⁸ .

Согласно постановлению Временного правительства от 2 октября, на срок до открытия заседаний Учредительного собрания создавался Временный совет Российской республики в составе 555 человек ¹⁹ .

Содержание "Положения о Временном совете Российской республики" оценивалось по-разному. "Нет необходимости останавливаться подробно на всех статьях этого положения, чтобы видеть, как резко оно отличается от того, что предлагалось создать на Демократическом совещании, - отмечалось в большевистских "Известиях Московского Совета р.д." 3 октября. - Там шла речь об органе, пред которым должно быть ответственным Временное правительство. Эта мысль была оставлена при самом создании новой коалиции. Там говорилось об учреждении законодательном. В "положении" мы имеем учреждение совещательное".

"Биржевые ведомости" 29 сентября писали; "Как бы ни относиться принципиально к этому суррогату парламента, раз признана настоятельная необходимость создать орган общения Временного правительства с населением, хотя бы при помощи более чем несовершенного представительства, то правы были те, которые настаивали, чтобы этот орган был и создан и созван Временным правительством", являвшимся до Учредительного собрания носителем верховной власти в государстве. "Как бы велик ни был авторитет Демократического совета или Центрального исполнительного комитета Советов в глазах отдельных групп и классов населения, это все-таки организации без определенных функций, лишенные общенародного характера, государственно-правовой санкции, а следовательно, и общенационального значения".

В отличие от них Временный совет, призванный к жизни государственной властью, должен был представлять все слои населения и наряду с прочими временными высшими государственными учреждениями нести неписаную, но совершенно определенную ответственность перед населением за судьбу России до Учредительного собрания. В этом усматривалось его значение и существенное отличие от прочих революционных организаций.

Проект Юридического совещания конструировал Временный совет как совещательное учреждение с обширной компетенцией. Разница между Временным советом и парламентом состояла в том, что его решения не имели для правительства юридически обязательной силы и ограничивались моральным влиянием. По сути дела, некоторые юридические ограничения Предпарламента были оправданы самой природой верховной власти Временного правительства, не уполномоченного наделять какое-либо учреждение суверенными правами. Являясь хранителем "суверенных прав". Временное правительство должно было передать их в неприкосновенности Учредительному собранию.

Погрешности проекта оправдывались временным характером созданного учреждения. "Если бы дело шло о годах деятельности, то можно было бы спорить о частностях проекта, - писали "Биржевые ведомости". - Но работа Совета рассчитана максимум на два месяца, а на этот период времени у Совета будет достаточно и работы, и прав... Совету, в согласии с правительством, надлежит, прежде всего, провести меры наиболее срочного характера

стр. 155

и подготовить для Учредительного собрания материалы по вопросам наиболее важным" ²⁰ .

Положение о Предпарламенте открывало перед делегатами возможность приступить к государственной работе. Судьба нового органа зависела уже не столько от определения его прав, сколько от масштаба личностей, призванных в него. Предположения правоведов Юридического совещания не оправдались: Временный совет Российской республики не смог довести страну до Учредительного собрания. Просуществовав с 7 по 25 октября 1917 г., Предпарламент вынужден был разойтись под воздействием восставших вооруженных солдат и матросов, как оказалось - навсегда.

Примечания

1. Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917. Т. 1. СПб. 1998, с. 238-239.

2. АВКСЕНТЬЕВ Н.Д. Большевистский переворот. М. 1995, с. 14.

3. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ), ф. 1779, оп. 1, д. 28, л. 139 об.

4. См.: Государственная дума. Узаконения 6 августа 1905 года. Учреждение Государственной думы. Положение о выборах в Государственную думу. Указ Правительствующему сенату. СПб. 1905.

5. Речь, 28.IХ.1917.

6. ГАРФ, ф. 1792, оп. 1, д. 4, л. 186-187, 189, 193.

7. Речь, 28.1Х.1917.

8. ГАРФ, ф. 1792, оп. 1, д. 4. л. 197.

9. Там же, л. 5.

10. Там же, л. 206-208.

11. Речь, 29.IX.1917.

12. Русские ведомости, 30.1Х.1917.

13. Новое время, 1.X.1917; Современное слово, 1.Х.1917.

14. Биржевые ведомости. Утренний выпуск, 3-Х. 1917.

15. ГАРФ, оп. 1,д. 28, л. 164.

16. Русские ведомости, 4.X.1917.

17. Биржевые ведомости. Утренний выпуск, З.Х.1917.

18. Русские ведомости, З.Х.1917.

19. ГАРФ, оп. 1, д. 28, л. 167-168 об.

20. Биржевые ведомости. Утренний выпуск, 29.1Х.1917.

Постоянный адрес данной публикации: